乡村治理新体系构建：基础、挑战与对策

孔繁金

（临沂大学 历史文化学院，山东 临沂 276005）

2018年中央一号文件提出了“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”[1]的任务。要构建乡村治理新体系，必须立足于乡村治理体系基础建设，认清困难与挑战，找到方法与对策。否则，构建乡村治理新体系就会成为一句空话。本文结合我国乡村振兴战略的具体任务和要求，分析研究中国特色社会主义新时代背景下乡村治理新体系构建的基础、挑战与对策，以期对构建乡村治理新体系起到参考作用。

一、乡村治理新体系之“新”

综合十九大以来党和国家对乡村治理体系建设的一系列论述，乡村治理新体系之“新”主要表现在体制之“新”、格局之“新”、关系之“新”、方法之“新”和目标之“新”等几个方面。

体制之“新”：表现为提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村社会治理新体制，对党委、政府、社会、公众、法治、科技等乡村治理各主体、各方面在乡村治理体系中的地位作用和相互关系做出了全新阐释。

格局之“新”：表现为提出了打造“共建、共治、共享”的乡村治理新格局，突出了乡村治理建、治、享过程中的“共”字，即乡村治理的“建”和“治”是全体社会成员的共同责任，治理成果的“享”也必须照顾到全体社会成员。

关系之“新”：一方面表现在既强调党在乡村治理中的领导地位，又强调人民群众在乡村治理中的主体地位，处理好党的领导地位和人民群众主体地位的关系。另一方面，明确提出“自治为基、法治为本、德治为先”，以自治增强活力、以法治强化保障、以德治弘扬正气，对乡村治理中自治、法治、德治的关系作了全新界定。

方法之“新”：表现在对县、乡（镇）和村三级如何开展乡村治理做出了新规定，首次提出县级是“一线指挥部”，乡镇是为农服务中心，行政村是基本治理单元。通过县乡村联动，形成工作合力，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。

目标之“新”：表现在结合我国乡村振兴和农业农村现代化需要，提出了新的远景目标：即到2035年，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。

二、乡村治理新体系构建之基础

建国以来，特别是改革开放以来，我国乡村治理取得了一系列重要成就，这些成就为我们构建乡村治理新体系奠定了重要基础。

（一）多元主体协商共治的局面初步形成

治理与传统管理不同，“治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等”[2]，也就是说“党、政、企、社、民、媒等都需要参与到国家治理中”[3]。治理主体多元化是治理体系现代化的一个重要特征。

改革开放以来，特别是进入21世纪后，党和国家十分重视培育多元主体，推进乡村治理主体多元化。2013年中央一号文件提到，有序稳步发展民事调解、文化娱乐、红白喜事等方面的农村社会组织，发挥广大农民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用。[4]1072016年中央一号文件提出了“完善多元共治的农村社区治理结构”[5]的任务。2019年《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，支持多方主体参与乡村治理，进一步加强妇联、团支部等组织建设，充分发挥它们在联系、团结和组织群众参与乡村民主管理和民主监督中的重要作用。[6]同时，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”[7]。

经过多年努力，我国逐渐形成了农村基层党组织、村民自治组织、村务监督组织、传统群众性组织、新型社会组织、新乡贤等众多主体共同治理的乡村治理格局。在这一格局中，基层党组织发挥着领导核心作用，这是强化党在农村执政之基、巩固党在农村执政地位、建立健全村民自治机制、确保自治活动有序开展的必然要求。村民自治组织和村务监督组织分别发挥着基础性作用和民主监督作用，这是广大人民群众在村级治理中主体地位的充分体现。共青团、妇联、基层工会等传统群众性组织发挥着桥梁纽带作用，各类新型社会组织、新乡贤发挥着重要参与作用，这是吸纳乡村各种力量，实现治理主体多元化，增进基层党组织、政权组织与农民群众之间互信的客观需要。这些方面相互联系、相互作用，构成一个有机整体，形成了新时期具有中国特色的乡村治理架构。

（二）明晰有效的乡村治理体制机制基本建立

首先，提出了新时期乡村治理机制构建的基本要求。2013年中央一号文件明确提出，构建新时期乡村治理机制要做到“符合国情、规范有序、充满活力”[4]106。“符合国情”就是要求乡村治理机制必须符合改革开放以来的中国农村实际情况。这一实际情况既包括农村政治经济文化发展水平，也包括农民群众的接受能力。“规范有序”就是要求治理主体、权力配置、治理过程必须遵守法律、制度、规则和契约，使治理活动能够符合法律法规及制度要求，稳步有序开展。“充满活力”就是要求乡村治理机制确实能够调动治理各方的主动性和积极性，对农村经济社会发展起到促进作用。

其次，明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村社会治理体制。2018年中央一号文件提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。在此基础上，2019年《关于加强和改进乡村治理的指导意见》增加了“科技支撑”，从而形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[6]的乡村治理体制架构。在这一架构中，农村基层党组织要加强全面领导，以保证乡村治理的正确方向。农村基层政府要全面负责，抓好落实，保证乡村治理政策措施落地生根。社会各种力量要大力协同，平等协商，共同治理，促进社会和谐。广大民众要以主人翁身份积极参与，行使当家作主权利，充分体现乡村治理主体地位。通过加强农村法治建设，提高民众法治意识，保证乡村治理有序开展。通过发挥科技作用，为乡村治理提供强大技术支撑，提高治理效能。

再次，形成了一套较为完善的乡村治理机制。具体包括乡村治理政治保障机制、村民自治组织运行机制和乡村治理物质保障机制等等。在乡村治理政治保障机制方面，通过明确基层党组织与群众自治组织的关系和基层党组织发挥领导作用的方式方法，既保证基层党组织在乡村治理中的领导核心地位，又保证村民委员会、村民会议或集体经济组织等群众自治组织依照法律和有关规定独立行使自治权利，构建了基层党组织发挥乡村治理政治保障作用的机制。在村民自治组织运行机制方面，明确了村民会议或村民代表会议，以及村务监督委员会等各自职责、权利、相互关系及运行方式，构建了权责明确的村民自治组织运行机制。在乡村治理物质保障机制方面，通过法律法规或决议文件的强制性规定，基本建立了以国家财政投入为主的、比较稳定的村级组织日常运转经费，以及基本公共服务经费保障机制及正常增长机制。

（三）乡村治理中自治、法治、德治三者结合逐步实现

实现三者有机结合，必须坚持自治为基、法治为本、德治为先，做到以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿整个乡村治理的全过程。同时还要建立和健全农村基层党组织领导的自治、法治、德治有机结合的领导体制以及具体工作机制。我国乡村治理体系建设以这些新要求、新任务为指导，通过不断加强农村基层民主政治建设，完善村民自治的各项规章制度，健全村民自治的机制，探索不同情况下实现村民自治的有效形式，开展以农村社区和村民小组为基本单位的村民自治试点等措施，进一步强化了村民自治在我国乡村治理中的基础地位。通过坚持依法开展村民自治实践、运用法治思维和法治方式进行村民自治各项工作，增强基层干部和广大农民群众法治观念、法治意识，健全农村公共法律服务体系等措施，法治为本的理念得到进一步强化，法治对乡村治理的保障作用进一步增强。通过引导农民践行社会主义核心价值观，大力弘扬中华民族优秀传统文化，广泛开展形式多样的群众性精神文明创建活动，加强乡村公共文化设施建设，持续推进农村移风易俗工作等措施，乡村德治水平有了明显提升。通过上述一系列措施，我国乡村治理中自治、法治、德治三者有机结合取得积极进展。

（四）乡村治理民主化、法治化、制度化取得重要进展

在乡村治理民主化方面，我们建立了比较完善的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度。通过民主选举制度，人民群众能够选举代表参与乡村各项治理，确保治理活动体现自身意志。通过民主决策制度，人民群众的意见和建议能够经由各种渠道进入决策程序，反映其治理要求。通过民主管理制度，人民群众能够充分利用各种平台行使民主管理权利，体现其主人翁地位。通过民主监督制度，人民群众能够通过各种形式监督治理过程和治理结果，保证治理有效开展。在乡村治理法治化方面，通过修订完善旨在规范保障乡村各方面治理的法律法规，我国涉农法律法规体系不断健全。同时农村法律公共服务体系初步建立。它们在保障广大农民群众乡村治理主体地位、维护农业生产秩序、促进现代农业发展、保持农村社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。在乡村治理制度化方面，一大批涉及乡村政治、经济、文化、社会和生态等方面治理的法律法规和规章制度先后出台，基本形成了一套较为完整的乡村治理制度体系，对推动乡村治理制度化发挥了重要作用。

（五）健全乡村治理工作体系的任务提上日程

构建乡村治理新体系，必须明晰各级党组织和政府的职责任务，形成各负其责、相互配合、共同发力的乡村治理工作体系。鉴于此，2020年中央一号文件提出了健全乡村治理工作体系的任务，并根据我国县乡村三级各自职能，对它们在乡村治理体系建设中的职责任务作出明确划分，为构建职责清晰、重点明确、分级负责的乡村治理工作体系指明了方向。之所以强调县乡村三级，因为县级处于承上启下的最关键环节，乡（镇）、村处于和人民群众直接打交道的最基层，党和国家所有“三农”路线方针政策要靠它们向人民群众宣传解释和贯彻落实。2020年中央一号文件明确指出，县级是乡村治理体系建设的“一线指挥部”，必须加强统筹谋划，落实领导责任，强化大抓基层的工作导向，增强群众工作本领。乡镇是为农服务中心，必须健全管理服务平台，整合各方面力量，为开展乡村各种治理搞好服务。行政村是基本治理单元，必须强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化，扎实有序开展自治、法治、德治有机结合的乡村治理体系建设。在明确界定县、乡和村各自职责任务的基础上，坚持县乡村联动，提高乡村治理效能。

三、乡村治理新体系构建之挑战

（一）落实乡村振兴战略总要求带来的挑战

党的十九大提出了乡村振兴战略，并把“治理有效”作为乡村振兴战略总要求的一个组成部分，充分说明了乡村治理在实施乡村振兴战略中的重要作用，也给乡村治理体系建设提出了更高要求。而目前我国乡村治理体系不论是在治理结构、治理模式，还是运行机制、治理手段等方面，距离“治理有效”的目标要求还有明显差距。同时，乡村振兴是全面振兴，包括产业、人才、文化、生态以及组织振兴等多个方面。要达到这种全面振兴，所要构建的乡村治理新体系必须能够真正起到激发农村各阶层、各群体积极性、主动性，保证安定和谐的政治环境和社会环境，提供高效优质服务，促进农村经济社会发展和文化进步等作用。这些都是实施乡村振兴战略对乡村治理体系提出的新挑战、新任务。

（二）实现农业农村现代化带来的挑战

实施乡村振兴战略的总目标是实现农业和农村现代化。农业农村现代化是包括农业和农村在内的全面现代化，它内含着乡村治理体系和治理能力的现代化。实现农业农村现代化的宏伟目标，必然要求加快推进乡村治理体系和乡村治理能力现代化。做到二者共同发展、相互促进。而当前我国乡村治理体系现代化建设还处在起始阶段，乡村治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平还比较低，对农业农村现代化的保障和促进作用不强。乡村治理体系和治理能力现代化水平要适应农业农村现代化发展需要，跟上农业农村现代化步伐，还有很长一段路要走。

（三）推进自治、法治、德治有机结合带来的挑战

党的十九大报告强调，要进一步加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治有机结合的乡村治理体系。根据这一新的要求，如何在中国特色社会主义新时代更好地推进自治、法治和德治有机结合，健全和创新我国乡村治理体系，就成为构建乡村治理新体系所面临的新挑战、新任务。改革开放以来，尽管我国乡村自治、法治和德治建设取得了一系列重要成就，三者相互结合也迈出可喜步伐。但自治、法治和德治深度融合、有机统一还远远不够。村民自治的基础作用、法治的保障作用和德治的滋养涵养作用还没有充分体现和发挥出来。要真正构建起自治、法治和德治三治融合的乡村治理新体系，我们还有许多工作要做。

（四）走出乡村治理困境带来的挑战

目前，我国乡村治理还面临许多困境。主要表现在：部分农村基层党组织软弱涣散、年龄老化、知识陈旧，领导乡村治理的水平不高、能力不强。年轻人大量外出，农村社会老龄化、空心化比较严重，导致乡村治理主体弱化和缺失。治理过程中法治权威没有得到充分树立，德治作用没有得到充分重视，它们对自治的保障和涵养作用发挥不够。黑恶势力、家族宗族势力等对乡村治理活动的干预依然存在，致使一些地方乡村治理严重弱化虚化。乡村治理的渠道平台相对单一且数量不足，不能适应治理主体多元化、治理活动复杂化、治理诉求多样化的需要。这些困境说明，目前我国乡村治理体系和治理能力还有许多不适应农村经济社会发展新形势、新变化的环节和方面。

（五）将现代科技应用于乡村治理带来的挑战

2019年6月，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出了建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制的任务。第一次把“科技支撑”纳入现代乡村社会治理体制框架。这就要求现代乡村治理必须充分运用现代科技和信息化手段，利用大数据、云计算和物联网等新技术，提升治理整体效能。科技支撑要求的提出，给乡村治理主体提出了更高要求和更大挑战。因为各种新技术和信息化手段必须依靠治理主体充分掌握，才能很好地运用于具体的乡村治理实践。而目前我国乡村治理各主体现代科技意识不强、知识水平总体不高，还不善于运用新技术、新手段来开展乡村治理各项工作。

四、乡村治理新体系构建之对策

（一）要把坚持党的领导核心地位与广大农民群众治理主体地位有机统一起来

习近平指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[8]要进一步完善我国乡村治理体系，更好地适应新形势、应对新挑战，最根本的是要毫不动摇地坚持党在乡村治理中的领导核心地位。同时，人民当家作主这一社会主义民主政治的本质，又决定了我们的制度体系必须充分“体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主”[9]。具体到乡村治理体系，那就是要充分保障广大农民群众治理主体地位。这两个方面有机统一，是建设中国特色社会主义乡村治理体系内在的、必然的要求，也是中国特色社会主义乡村治理体系的重要特征。在中国特色社会主义新时代构建乡村治理新体系，我们必须按照这一要求。一方面，通过大力加强农村基层党组织建设，不断提高农村基层党组织的先进性和战斗力，充分发挥其对乡村治理体系建设的政治引领和政治保障作用，来进一步强化农村基层党组织领导核心地位。另一方面，通过深化村民自治实践，探索符合我国农村各地实际情况的村民自治有效实现形式，发挥人民群众治理主体作用，使中国特色社会主义乡村治理体系的这一重要特征充分体现出来。

（二）要统筹推进乡村治理体系现代化与农业农村现代化

乡村治理新体系是新时代乡村政治、经济、文化、社会、生态等方面一系列治理制度与运行机制的总和。推进乡村治理新体系建设，是为了实现乡村治理体系和治理能力现代化这一最终目标。农业农村现代化既包括农业现代化，也包括农村现代化，是涵盖农村政治、经济、文化、社会和生态等各个方面的全面现代化，当然也包括乡村治理体系和治理能力的现代化。乡村治理体系现代化与农业农村现代化这种部分与整体的关系，要求我们在大力推进乡村治理体系和治理能力现代化、构建乡村治理新体系过程中，必须处理好与农业农村现代化的关系。使乡村治理体系现代化能够发挥出对农业农村现代化的促进作用，农业农村现代化能够发挥好对乡村治理体系现代化的带动作用，真正做到二者协同推进、共同发展。党的十九大提出的乡村振兴战略，将“治理有效”作为乡村振兴战略总要求之一，将实现农业农村现代化确定为乡村振兴战略总目标，使乡村治理体系现代化和农业农村现代化有机融于乡村振兴战略。这为我们在新的时代条件下，正确把握和处理乡村治理体系现代化与农业农村现代化关系，构建乡村治理新体系提供了重要遵循。

（三）要进一步探求新形势下自治、法治、德治相结合的有效路径

在乡村治理新体系构建过程中，要更好地促进自治、法治、德治有机结合，顺利实现我们党提出的健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的新任务，我们必须在前期探索的基础上，紧密结合当前形势变化，进一步探索适应新时代新任务的自治、法治、德治有机结合的有效路径。当前，首要任务是大力促进村民自治规范化，认真解决好村民自治过程中存在的民主选举不透明、民主监督形式化、村民大会决策作用得不到充分发挥等问题。积极探索适应新时代特点和要求的村民自治实现形式，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，为实现自治、法治、德治有机结合夯实基础。其次，要扎实推进农村法治建设，加强对农村广大干部党员和人民群众的法治宣传，提高他们学习和遵守法律，运用和维护法律的主动性和自觉性。同时要进一步健全农业农村法律体系，积极推进“法律进乡村”工作，坚持“一村（社区）一法律顾问”制度，努力改变乡村治理体系中法治相对薄弱的现状，为实现自治、法治、德治有机结合提供强有力保障。再次，要广泛宣传德治在乡村治理的重要作用，在整个社会形成重视德治、搞好德治的良好氛围，使广大农民群众自觉践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族优良传统，不断提高思想政治觉悟和道德水平，为实现自治、法治、德治有机结合提供有效支撑。

（四）要把构建乡村治理新体系与深化农村改革有机结合起来

乡村治理新体系构建的过程，从根本上讲就是乡村治理体系不断改革发展完善的过程。而乡村治理体系改革发展归根到底是农村改革发展的一个有机组成部分。这就决定了我们要构建乡村治理新体系，还必须处理好与深化农村改革的关系，将二者有机结合起来。既要看到乡村治理体系改革发展是农村改革发展的一个有机组成部分，做到立足于农村改革发展全局来谋划乡村治理体系的改革发展，又要看到乡村治理体系改革发展对深化农村其他方面改革发展的制约和推动作用，通过不断健全和完善乡村治理各项制度体系和运行体制机制，来促进农村改革向纵深发展。党的十八大以来，历年中央一号文件都将加强农村基层治理、完善乡村治理机制纳入农村改革整体工作范围，统一部署、统一安排，反映了党和国家把推进乡村治理体系建设与深化农村改革有机结合起来的总体要求。2018年《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》对中国特色社会主义新时代农村改革发展做出了系统性、整体性设计，同时也提出了健全现代乡村治理体系的基本原则、具体内容和方法措施，是中国特色社会主义新时代深化农村改革、促进农村发展、构建乡村治理新体系的基本纲领和行动指南。当前和今后我们必须切实按照这一纲领和行动指南，把构建乡村治理新体系与深化农村改革有机结合起来、统筹谋划，使二者相互促进。

（五）要注意吸收和传承中国传统乡村治理经验

习近平指出：“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。”[10]中国传统乡村治理模式和具体做法，既是一种宝贵的历史资源，也是我们当前构建乡村治理新体系必须认真吸取借鉴的宝贵财富。改革开放以来特别是十八大以来，党和国家多次强调吸收和传承中国传统乡村治理中发挥村规民约和乡贤作用等方面的经验。2015年中央一号文件首次将乡贤文化写入其中，提出要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”[11]。2016年和2017年中央一号文件继续要求培育与社会主义新农村建设相适应的新乡贤文化。2018年《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》强调要积极发挥新乡贤作用。今后，我们推进乡村治理新体系建设，必须按照这些要求，将中国传统社会乡村治理中一些好做法应用于现代乡村治理体系中，使中国特色社会主义乡村治理体系不断丰富和完善。

(六）要充分发挥现代科技在提高乡村治理效能方面的重要作用

2019年6月《关于加强和改进乡村治理的指导意见》将“科技支撑”纳入健全现代乡村社会治理体制任务后，怎样才能更好地发挥现代科学技术在提高乡村治理效能方面的重要作用、有效应对现代科技重要性上升对乡村治理新体系建设的挑战，成为我们构建乡村治理新体系必须认真思考的问题。要解决好这一问题，我们必须将科技支撑作为中国特色社会主义新时代增强乡村治理的重要抓手。而运用好这一重要抓手，最终要靠治理主体。所以，当前和今后一个时期，最为重要的是提高治理主体的现代科技意识，增强他们运用现代科技手段解决治理问题的能力，使各治理主体能够“运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能”[12]。为此，必须加强对治理主体的现代科技培训，使他们了解互联网、大数据等现代科学技术在加强和创新乡村治理中的重要作用，学会使用现代科技手段和信息技术处理日益复杂的乡村治理问题，提高乡村治理效率和社会问题管控能力。同时要加大对乡村治理现代化的财力、物力投入，加快乡村治理技术装备更新步伐，努力搭建乡村治理的现代化、信息化平台，为最大限度地发挥现代科学技术作用提供强大物质支撑。