为人民群众参与立法提供更多、更广的载体和平台

文 骆梅芬

党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度以来，截止至2022年6月，省人大常委会在全省设立了21个基层立法联系点、51个基层立法联络单位；各设区的市人大常委会设立了587个基层立法联系点和大批基层立法联络单位。这些基层立法联系点和基层立法联络单位的建立和运作，极大地丰富了立法领域全过程人民民主实践，进一步完善了人民当家作主制度体系。

首先，基层立法联系点建设丰富了人民当家作主的内涵。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。坚持人民当家作主，就是要坚持人民主体地位，在党的领导和依法治国的框架下，保障人民依法享有和行使政治、经济、文化、社会等各方面的权利，保证国家大政方针体现人民意志、维护人民利益，保证法律法规的制定具有扎实的民意基础。

基层立法联系点制度使最广泛的人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大立法工作各方面各环节全过程。习近平总书记强调，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看人民群众能否畅通表达利益要求，国家决策能否实现科学化、民主化。广东省在推进基层立法联系点的建设中，一方面建立起基层立法联系点的系列工作制度，用制度保障人民群众在立法中知情权、参与权、表达权、监督权的实现。例如，《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》明确要求基层立法联系点要“加强与基层干部群众的联系”，规定基层立法联系点“可以采取座谈会、调查研究、印送草案书面征求意见等方式，征求基层单位和干部群众的意见建议”；可以通过派代表参加立法座谈会、论证会、听证会等方式，让基层的声音直达立法机关。另一方面，构建起“横向到边、纵向到底”的覆盖全省、类型丰富、要素齐备的全省基层立法联系点工作网络，为人民群众参与立法提供更多、更广的载体和平台。

基层立法联系点制度使法律法规的制定具有扎实的民意基础。基层立法联系点既是吸纳民意、汇集民智的工作机制，也是推进人大协商、立法协商的重要平台，人民群众通过基层立法联系点中立法工作的参与和意见的表达，保证出台的法律法规体现人民意志、维护人民利益。

其次，基层立法联系点建设拓宽了民主立法的新渠道。2000年3月15日第九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”省人大及其常委会以及省内享有地方立法权的人大及其常委会在保障人民群众参与立法方面都有积极的探索，其中不乏在全国具创新示范意义的举措。而基层立法联系点的意义在于，不论是哪一层级的立法机关，都可以通过基层立法联系点直面基层人民群众，保障了立法直接反映和体现民情、民智、民心，真正实现了立法由人民参与，法律由人民制定，保证了人民当家作主。不论是哪一类别的个体，只要有意愿，都可以无障碍地通过基层立法联系点表达意见、参与讨论，从而极大地拓展了基层人民群众参与立法的深度和广度。这是其他民主立法方式无法比拟的。因此可以说，基层立法联系点是民主立法的重要实践平台，是完善人大的民主民意表达的重要创新载体。

再次，基层立法联系点建设实现了立法全过程的参与。全过程人民民主的核心是人民，要义是全过程。这里的“全过程”，一方面是指立法的全链条和各环节。从《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》第五条、第六条的规定来看，从立法规划、立法计划项目征集到法规草案征求意见，从法规审议到法规实施情况监督和立法后评估，从参加立法专题调研到法规实施宣传，人民群众透过基层立法联系点可以实现立法前、立法中和立法后的全过程、全链条参与。另一方面，是过程民主的体现。为了保障人民群众便捷、平等地通过基层立法联系点参与立法活动，省内有立法权的人大及其常委会建立完善了相关配套立法工作制度。例如，2022年修订的《广东省人民代表大会议事规则》把“坚持全过程人民民主”作为基本原则加以规定，强调人大要“始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督”，并就人大会议议事程序进行了详细规定。2019年修订的《广东省地方性法规立项工作规定》详细规定了编制立法规划和年度立法计划的程序和各有关单位、个人的权责。所有这些，为实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主的统一奠定了良好的制度基础。

广东基层立法联系点的实践时间并不长，要发挥其在全过程人民民主中的作用，需要从制度建设、机制完善、方式创新等多方面着力。

一是加强基层立法联系点的制度建设。修订《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》。明确基层立法联系点的功能定位，合理确定基层立法联系点的工作职责，避免附加过多与立法事项关系不密切的职能，以让基层立法联系点聚焦收集立法工作意见建议和协助设点人大及其常委会的立法工作。扩展作为基层立法联系点的选点范围，不应仅限于基层人大。进一步完善基层立法联系点的设立原则、起止期限、工作机制和联系网络等制度。

二是创新基层立法联系点工作方式。坚持基层立法联系点工作团队固定性与征求意见对象广泛性、“不确定性”和平等性相结合，切实避免每一次的立法征求意见都是固定交由某些人办理的情况，以符合基层立法联系点制度建立的初衷。提高基层立法联系点工作的信息化水平。结合数字人大建设，协助基层立法联系点开设立法官方微信、微博，提升人民群众对基层立法联系点工作的参与度。借鉴全国人大常委会法制工作委员会的做法和经验，委托征求意见的人大专门委员会、人大常委会工作机构应该积极通过线上线下多种方式，参与基层立法联系点征求意见的座谈会、论证会、听证会。

三是落实意见建议反馈制度。人民群众对立法参与的可持续性很大程度上取决于立法机关的积极回应。为此，应该严格执行《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》第十七条、第三十四条等规定，在主任会议讨论通过立法规划、立法计划之日起十五日内，或者地方性法规草案征求意见结束后，省人大常委会法制工作委员会、有关委员会应当通过广东人大网对各方对于立法规划草案、立法计划草案和地方性法规草案的意见建议作出综合反馈。

四是加大对基层立法联系点的宣传力度。设置基层立法联系点的人大常委会应该在基层立法联系点所在区域，以人民群众容易知晓的方式公布基层立法联系点名单，以方便人民群众知悉和参与立法工作。应当在本区域、行业或者单位内公示基层立法联系点的负责人、联系人以及地址、邮箱、联系方式等信息，以方便人民群众反馈意见和建议。借助新闻媒体、网络等平台，有计划有重点地对基层立法联系点的工作进行宣传报道，提高人民群众对立法工作的参与热情和参与度。

五是强化对基层立法联系点的支持保障。加强基层立法联系点队伍专业化建设。当前，一些基层立法联系点人员不足、工作人员法律专业水平欠缺等问题较为普遍，导致提出的立法建议项目质量不高，立法意见建议收集不精准。建议遴选具有法律专业知识的人员、借力村居律师开展基层立法联系点的工作。加强对基层立法联系点工作人员的指导和培训，使他们的水平和能力与开展工作的需要相适应。再就是加强经费支持。推进立法联系工作需要投入大量的经费，应该将基层立法联系点的工作经费列入财政预算，给予经费支持和保障。省市共建或者市区共建的，应该在经费支持上进行协商确定。