人民当家作主的生动演绎

文 高 轩 黄号山

党的十八届四中全会首次提及基层立法联系点，要求健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点，推进立法精细化。十九届六中全会指出必须积极发展全过程人民民主。2019年习近平总书记考察上海市虹桥街道全国人大基层立法联系点时，指出联系点制度是中国特色社会主义民主的实现形式和实现路径。作为基层群众参与立法“直通车”的联系点制度蓬勃发展，取得卓越成效，并在实践中不断丰富全过程人民民主。

十八届四中全会提出建立联系点制度后，广东省委十一届四次全会迅速作出具体部署。省人大常委会率先出台规范性文件，并在2015年于全省21个地级以上的市各选择1个县级人大常委会设立省立法联系点。全省21个市人大常委会结合当地工作实际，基本都制定了本地区联系点工作实施细则，并设立了587个联系点和一大批基层立法联络单位。

以广州市为例，截至2021年6月，全市各联系点向市人大提出立法建议项目6项，研究提出和反馈立法意见3 000余条，协助开展立法调研和召开基层群众征求意见座谈会50余场。广东省扎实忘我的工作作风使该制度结出丰硕果实，基层百姓的意见被充分浸润于法律法规的章节条款中，真正实现了把百姓放在心上，把民意装进法里，是人民当家作主的生动演绎。

人大制度经历了文革时代的停滞甚至中断，直到改革开放才得以恢复。但此时，中央和地方层面制度体系中，既有的党委及“一府两院”体制已在政策制定、监督和人事任免等方面形成了既定之程序，各级人大作为“后来者”，必须在既有的体系中开拓空间，即要将各级人大在立法、监督及人事任免等方面的法定程序嵌入既定的程序中。立法联系点作为人大体系的创新制度，是典型的“后来者”，但该制度具有后发优势，其以自下而上的功能增量为依托，发挥既有人大制度不易发挥的独特价值，推动人大体系嵌入已有的程序中。该制度重“点”的优势，非以提升立法参与覆盖面为专长，并且，该制度重“联通”，其立法意见不受行政层级束缚，无需逐级传递。具言之，一是该制度弥补代议民主普遍性原则，以“点”为特征为其他立法制度的“面”提供参考，深入挖掘基层民意；二是避免其他立法方式利用率低的问题，提高制度效益，整合有限立法资源；三是针对性地填补现有立法方式的盲区，以“解剖麻雀”之方式，使立法涵盖广大群众、企事业单位、基层政权组织。

全过程人民民主是中国特色社会主义民主，其不同于西方有限多数原则下的民主，更类似于最佳决策的协商性质委员会民主。全过程人民民主是习近平总书记从基层社区管中窥豹，对中国式民主实践探索所作出的高度肯定和科学概括，是人民民主价值与制度框架在操作层面的具体化运用，通过利益需求满足、透明公开参与、理性协商共识、制约监督纠错的链式内在有机互动方式，将人民的需求、人民的参与、人民的协商、人民的监督有机统一起来，实现了将人民民主所追求的民主性质与民主运行的质量有机结合的目标。

立法联系点制度从纵向看，在国家、地方和基层层面的民主活动是上下联动的，其既能上接“天线”举全国之力，又能下沉“地气”因时、因地制宜，是全过程人民民主最生动的实践形式。民主可以获得的自治强度与所要求的地域自治广度成反比，按此思路，从国家层面看，人民获得的民主强度较低，因此，急需小地域、深基层式民主提高民众的民主强度，因而立法联系点制度产生。联系点制度使各主体上下一心，以一盘棋的方式同向发力，使立法活动飞入寻常百姓家。全过程人民民主为立法联系点制度的发展创造广阔的制度空间，激励该制度在更高的层次思考制度再创新，以协商形式保障立法全过程链条的民主性。另外，联系点可以充分发挥制度灵活性，以其对民主制度的探索，丰富全过程人民民主的内涵。

亚里士多德曾言：法治=良法+普遍遵从。一是良善之法关乎法律的生命力和权威。法律是调整社会关系的机制，也是分配正义的公器，它应当符合一般人的相当性认知。体现在制度上，就要充分反映民意、广泛集中民智。法律是否有效、可操作，基层群众最有发言权。联系点集中民智、萃取民意的过程，就是利益平衡、防止部门利益法制化的过程，也是克服行政恣意而将立法戴上“辔头”的过程；二是善治需普法，通过普法使群众普遍遵从法律，而联系点是开展普法的新形式。该制度在立法过程中，架起民意“彩虹桥”，不失为送法下乡的好形式，既宣传了立法的民主性、科学性，又使法律规定深入人心。

基层立法联系点是一项新事务，对于广东省而言，建立刚逾七载，目前仍在起始、探索阶段。我们应在制度设计上完善该制度在实践中暴露的问题，并坚持在实践中探索取得更好立法效果的不同做法。 一是耦合现有民主立法、科学立法和依法立法有关制度。以线上征求意见制度为例，可以学习上海做法将该制度与联系点整合，聚焦争议并附上本草案最受关注的条款，设置意见选项，并可发挥联系点深入基层之优势，由专家和基层群众线下共同协商聚焦的议题。另外，坚持深圳市将线下立法调研与联系点相结合的做法；二是耦合协商民主，尤其是人大协商制度，在选举民主之外通过人大渠道进行民主决策、管理和监督，如深圳民生实事票决制。现有的立法座谈、论证中基层的声音只能被零星地间接传达，而公开征求意见缺失协商精髓。因此，立法协商迫切需要制度创新，联系点能够与现有制度整合，拓宽协商主体，下沉立法会议至街道、社区等基层。另外，深圳联系点针对规范内容适用上的法律漏洞提请市人大予以立法解释的民主监督做法应当坚持；三是耦合基层民主各类形式，丰富基层民主平台。如上海市人大常委会的联系点——绿色建筑协会，利用协会青年较多的特点成立青年委员会，打造青年参政训练平台。

参与式民主中，因一般民众有的是意见，而非立法所需的知识，因而参与立法的真实性、有效性和参与者的数量成反比。联系点是参与式民主的一种形式，其参与者的数量与立法建议的真实性和有效性成反比。广东省是人口大省，立法民主性和科学性之间的冲突更加尖锐。立法语境下科学的指代对象是基于知识和论证的合理性，既包括合理的逻辑，也包括合理的认知过程，而最为重要的是合理的实践行动，因而在学术上，立法的科学化就是立法的合理化。就平衡联系点立法合理化和民主化而言，一是加大财政支持力度，积极推动联系点专项经费列入省级年度财政预算。联系点可将法律工作有偿委托给专业组织，并予以物质和精神鼓励，表现卓越者可给予编制；二是推动“互联网+联系点”的发展，运用互联网技术更新联系点的运行模式，提升基层群众立法参与度。通过网络聚焦草案争议条款，给出选择性立法意见；三是推动联系点与省内高校合作，可聘请法学老师担任法律顾问，也可招募法学实习生从事联系点工作，并给予实习补贴和实习证明。

联系点的选取，在遵循基层性、便民性前提下，要突出典型性和代表性，结合各自地域范围和联系对象的特点，建立联络机制，延伸联系网络，构筑地域范围广、代表突出、立体的、全方位的基层立法联系点网络，从而丰富公众参与立法的广泛性与多样性。