学位委员会“元治理”理念的实现路径探究

吴荧秋

随着《学位法》草案的出台，我国学位管理体制的合法性终于得到初步确认。根据最新的《学位法》草案，我国学位治理主体主要包括国务院学位委员会、国务院教育行政部门、省级学位委员会和学位评定委员会。事实上，自1991年江苏省学位委员会成立后，经过数十年的发展，我国早已形成国务院学位委员会、省级学位委员会、学位授予单位的三级学位管理模式。新颁布的《学位法草案（征求意见稿）》仍然延续了这一行政体制［1］。储朝晖认为，这一体制虽然与现行行政体系相配套，但行政层级较多、权力链条较长，客观上造成专业权力在确保学位质量时存在巨大难度。因此，本文以国务院学位委员会为切入点，探讨三级学位管理模式下的权能困境，同时尝试引入“元治理”理念，优化学位治理的权能结构，探讨“国务院学位委员会指导下，省级学位委员会、学位授予单位、社会组织机构协同治理”的新模式，并就其具体的实施路径展开分析论证。

一、学位委员会的角色困境

我国学位授予工作始终保持着高度行政化的直接管理和严格的计划管理。在“放管服”改革大背景的推动下，传统粗放型的学位管理正逐渐走向内涵式治理［2］。国务院学位委员会作为最高学位管理机构，也开始尝试简政放权。然而，科层制的学位管理模式下，国务院学位委员会权力错位、越位、缺位的情况仍屡见不鲜［3］。

1.学位委员会权力错位

国务院学位委员会的权力清单中，审定学位授予单位和学位授予点的增列、调整、撤销名单占据较为核心的地位。在绩效考核浪潮下，学位授权点评估成为审定权合理合法行使的重要前提。作为绩效管理起源的英美，学位授权点的评估多由独立、非政府的第三方代理机构开展。独立的评估机构能够在一定程度上提升评估的客观性与透明度，扩大实地评审的覆盖面。相反，我国学位授权点评估尤其是研究生学位授权点评估以国务院学位委员会委托机构评估为主，学位授予点自我评估为辅［4］。社会机构独立作为学位评估主体之一的地位并未得到有效彰显。

目前我国学位授予点评估仍以合格性评估为核心，缺乏有力的水平性评估。在高等教育普及化之前，合格性评估具有相当强的合理性与时代适应性。当下，面对高等教育高质量发展的要求，水平性评估的重要地位逐渐凸显。尽管社会评估机构能够有效弥补水平性评估的空缺，但其参与水平性评估的权力被国务院学位委员会的评估权所挤压。我国学位评估分工内嵌于三级学位管理体制之中，同时明确了国务院学位委员会在评估中的主导作用。尽管国务院组织的学位评估多采用委托—代理的方式，但代理机构主要为行政部门内部委员会、评议组、重点高校，绝大部分社会性组织机构被排除在外。因此，国务院学位委员会代行了部分本可由社会中介机构进行的学位授予质量评估，造成权力错位。

2.学位委员会权力越位

相较于权力错位，学位管理行政链条中权力越位往往更易发生。政府权力越位的倾向源于自身“全知全能”的认知或思维模式。国务院学位委员会掌握着全国学位信息，较“省级学位委员会”“学位授予单位”在信息全面性与治理先进性方面有劣势。基于此，国务院学位委员会不断拓宽权力边界，吸纳了部分本可以由省级学位委员会、高校等主体行使的权力，妨碍了学位管理效率以及学位质量的提高。随着新公共管理运动的推进，有限政府的理念逐渐被接受，这一情况得到部分改善。然而，我们观察最新的《学位法草案（征求意见稿）》就会发现，社会一直呼吁的下放硕士点、博士点审核等权限，依然被国务院教育行政部门牢牢把握住，实质上仍然属于国务院学位委员会的权力范畴。

国务院学位委员会权力越位是三级学位管理模式的显著弊端，主要表现为与省级学位委员会、学位授予单位之间权力关系的不清晰。国务院学位委员会与省级学位委员会之间的层级结构并非传统的地方分级关系，而是委托—代理关系。委托—代理制度下，省级学位委员会的权限完全取决于上级的意愿和力度［5］。实践中，省级学位委员会对本地区硕士、博士学位授予单位及学位授予点展开评审过程中，时常可见国务院学位委员会参与［6］。同时，高校尽管越来越具有行政单位的属性，与国务院学位委员会之间的权力交错逐渐增多，但整体管理能力与水平偏低。此背景下，国务院学位委员会继续占据着学位授予审核权，仅有少数高校获得学位授权自主审核权。

3.学位委员会权力缺位

所谓权力缺位，是指国务院学位委员会主要角色缺位。国务院学位委员会作为学位管理最高机构，本应加强宏观调控，针对学位发展进行坚实的顶层设计，做好硕博点、硕博比例、专硕学硕比例等长远规划。现实中，国务院学位委员会通常囿于长期延续的行政事务，权力行使多见诸于学位授权审核、学位授予审批、项目验收评估等，分散了宏观调控职能，很难集中人力资源去思考学位的本质、学位的质量以及学位发展的方向。再者，学位三级管理体制下，国务院学位委员会与高校之间既紧密联系又存在着天然的抵触，而学位规划与宏观治理均离不开高校的意见与配合。脱离了高校的配合，学位委员会宏观职能的行使便丧失了部分动力，长远规划投入不足，致使学位治理的宏观重要领域形成一定的真空。

学位委员会权力缺位更多时候却是身不由己。我国高等教育进入普及化阶段后，社会对高等教育的需求与期待已然发生变化，学位发展方向亟需宏观调整。但是，宏观层面规划意见的出台，需要多层级多类型的部门间的协同配合。作为教育相关部门，多数时候难以衔接起部门间的合作。由于部门间协调合作不顺畅，政策规划半道崩殂的现象屡见不鲜。这也导致学位委员会宏观调控的缺位。

国务院学位委员会权力错位、越位、缺位是三级管理体制中学位治理的典型困境。要想走出这一困境，理念必须先行。自20世纪90年代后，新的治理理念层出不穷，其中元治理所倡导的理念对于国务院学位委员会走出当前的学位治理困境，具有一定的启示意义。

二、学位委员会“元治理”理念的实质

1.元治理内涵

英国学者鲍勃·杰索普基于对治理失灵的反思与应对，首次提出了元治理概念。他认为，治理失灵的重要原因在于高估了市场和社会的治理效用。因而，元治理理论超越一般治理理论的原因在于强调国家和政府在治理中的主导力量。政府作为主导力量并非缘于它与其他治理主体间地位上的差距，而是需要其承担更多的责任［7］。“同辈中的长者”是对元治理中政府角色的形象概括，“同辈”意为政府与各治理主体间是平等关系，“长者”则强调了政府要重视其责任而非权力。这种责任不仅表现为政府对市场治理、网络治理、层级治理等治理模式的选择与协调，还表现为对多元治理主体间关系的调和与促进。同时，政府还主要承担“制度设计、远景规划，不同治理手段的开合、社会组织的有序发展”等治理责任，而不再致力于行使各类具体的行政职能［8］。

不难发现，元治理其实并非具体的治理模式，也没有个性化的治理工具，而是强调一种治理理念，能够为政府处理复杂性问题提供思想层面的指导。

相较于其他治理理论，“元治理”与中国的治理环境更为契合。因为元治理理论下，基于国务院学位委员会的角色定位，国家学位的属性并未被削弱。元治理理论本质是强调政府的战略导向，解决治理失灵的问题。国务院学位委员会可以依循这一历史惯性，树立“问题发生—解决”意识，而非“问题预防—干预”意识。当其他治理主体所实施的治理出现问题时，国务院学位委员方需进行中微观的治理调整。

2.学位委员会元治理理念的塑造

传统三级管理体制下，国务院学位委员会的元治理理念可以具有多层次的应用。基于元治理理论，国务院学位委员会倡导“主导”理念，与其他治理主体间虽然具有层级差别，但保持着平等的治理地位。拥有着丰富的学位信息资源，国务院学位委员会能够给予省级学位委员会、高校、社会组织有关学位质量的经验、建议，更多地发挥“同辈中长者”的信息优势而非权力层级优势。权力错位、缺位、越位等由于层级管理而频繁发生的职能困境在元治理理念的指导下得到一定程度的消解。国务院学位委员会的“主导”理念需贯穿于学位治理的始终，“协调”却更多贯彻于各治理主体无法达成一致之际。“协调”理念要求国务院学位委员会统筹省级学位委员会、高校、社会组织间的利益关系，化解学术、行政、市场、社会四者的冲突。更多时候，其他学位治理主体需要自觉开展协同治理，这既是元治理理念的内在要求，也是提高治理能力、提升学位质量的有效路径。国务院学位委员会同时还是公共利益的“促进者”。无论是主导学位规划还是协调学位治理，最终目的都是为了实现社会各主体在学位发展中的公共利益。只有作为治理核心且不直接干预学位治理的国务院学位委员会，才能更好地秉持正义，承担公共利益促进者的责任。

3.学位委员会元治理理念的价值

学位委员会元治理理念，在实践层面具有三个层次的目标。

首先是厘清权责关系。元治理应用过程中，治理主体在三级管理体制内，构建出协同一致的多边结构。依托法治体系作为制度保障，元治理理念保证国务院学位委员会将绝大部分权责下放给其他治理主体，省级学位委员会、学位授予单位以及社会组织机构等均承担合理合法的权责，为高质量的学位治理奠定坚实的基础。

其次是避免治理的空心化。魏文松、龚向和主张我国学位治理应当建构一种“多元共治”的权能划分模式。“多元共治”是指诸多主体都能有序参与到学位管理体制运行当中，呈现“国家—地方—基层—社会”的四级对应关系。学位多元共治不再过分依赖某一级管理主体发挥绝对主导作用，而是强调多元管理主体作用的整体发挥，各层级之间不可有所偏废［9］。元治理理念也承认多元共治的合理性，但对其可能出现的空心化问题进行了有效规避。国务院学位委员会秉持着元治理理念，对“治理进行治理”，保证国家学位的性质不动摇，避免多元治理中学位属性的混乱不明，符合我国社会政治经济运行的实际需要。

再者是推动学位高质量发展。学位三级管理体制下，国务院学位委员会、省级学位委员会、学位授予单位经常性地围绕学位点数量展开权力拉扯，高校对学位点数量的重视远高于对学位点质量的追求。同时，高校热衷于围绕学科排名进行学位点调整，本质仍然受制于国务院学位委员会与社会组织机构的评估。元治理理念贯彻下，省级学位委员会与学位授予单位普遍拥有自由设置学位点的权力，能够将更多的资源、精力投入到学位质量的提升之中。国务院学位委员会也从学位点考察评估中解放出来，从宏观层面关注学位质量的发展。

三、学位委员会“元治理”理念的落实路径

国务院学位委员会元治理理念的目标与价值，需要通过系统的实施路径予以落实，实现放权、监管、服务、协同的统一。

1.在权力配置中发挥导向作用

放权是国务院学位委员会落实元治理理念的核心。《学位法草案（征求意见稿）》中，国务院学位委员会有统筹规划、发布政策、审定学科专业目录、审定学位授予单位等职责。部分隐性权力通过国务院教育行政部门得以彰显，包括硕博士学位授予点的审核、评估、撤销等。

国务院学位委员会权力配置的对象有三，分别为省级学位委员会、学位授予单位以及社会组织机构。针对省级学位委员会，国务院学位委员会应让其承担更多学位授予点尤其是硕博士学位点的审核职责。当前，硕士、博士学位点的建设对于高校与省域发展的影响正逐年提升，省域经济社会文化发展与高校学位质量的关联性也显著增强。考虑这两大因素，作为学位重要治理主体的省级学位委员会能够充分把握好硕博士学位点的审核权［10］。同时，“放管服”改革的持续推进使得省级行政单位的治理能力与治理机制迎来新一轮的提升，国务院学位委员会应予以其充分信任。

权力配置中，国务院学位委员会应给高校学位授权自主审核的资格。每一个学位授予单位在元治理理念下都是平等的，国务院学位委员会身为“同辈中的长者”，应给所有主体学位授予自主审核权［11］。诚然，部分高校并不具备学位授权自主审核的能力，但国务院学位委员会仍应将事前许可限制转变为事中事后能力培养，完善放权后的保障措施。社会组织机构所享有的部分学位评估权力，国务院学位委员会应予以下放并提供支持。当下，社会组织机构越来越主动地参与学位治理尤其是学位评估，但无法获得正式的评估权力，也滋生出一系列的乱象。国务院学位委员会在落实元治理理念时，应平等地对待社会组织机构，将委托于政府机关和部分高校的评估权合理分配至社会评估机构，协助其依法发挥评估作用［12］。

2.在信息共享平台上发挥监管作用

元治理作为“治理的治理”，理所当然对其他治理主体的治理过程负有监管责任。数据时代下，信息的重要性不言而喻，打破信息壁垒、实现协同监管需要建立全国学位信息共享和监管平台。元治理理念驱使下的监管源于对大数据信息的充分掌握，而国务院学位委员会具有信息和资源优势。在信息搜集层面，国务院学位委员会依托于资源优势和先进的数据统计技术，能够有效完成信息库的建设；在信息统筹层面，国务院学位委员会通过协调其他治理主体间关系进行信息的分析和优化；在信息共享层面，国务院学位委员会发挥“同辈中长者”的表率作用，将便于开放的信息与其他治理主体共享，引导省级学位委员会、高校、社会组织机构等实现信息公开化、透明化。

基于学位信息共享和监管平台，省级学位委员会、学位授予单位、社会组织之间信息与思维的隔阂能得到有效消解。尤其是高校与行政部门间能够更确切地把握区域及全国学位质量与人才发展信息，形成对等的认知，便于协同治理及互相监督。于国务院学位委员会而言，信息共享与监管平台促进其协同监管、联动治理水平的提升，有利于监管标准的统一，减少因地区行政差异和行政壁垒带来的监管难问题。学习信息共享与监管平台保证了所有利益相关者的监督权利，学位监管的透明度、公平性与公正性将迈上新的台阶［13］。

3.在政策、规划中开展学位服务

国务院学位委员会权力配置与学位监管均以学位服务为落脚点与核心。抽象的学位发展质量与省级学位委员会、高校、社会组织机构、民众等具体的治理主体都属于国务院学位委员会的服务范围。“元治理”以公共利益最大化为根本目标。学位治理主体间利益诉求参差，政策、规划等宏观治理手段能从整体利益出发，是最符合元治理所要求的学位服务方式。

政策、规划的制定并不必然带来优质的服务，但只有合理合法的规划与政策才能让被服务对象认可国务院学位委员会“同辈中长者”的形象。有关学位发展的规划政策首先要以法治精神为基准，不能脱离法律框架随意制定政策法规，划清“服务”的界限，避免由服务转为强迫。其次，政策与规划要依托于精确的数据与深入的调研，要让传统的官僚式决策作风在“元治理”理念下消失。除合法合理外，政策、规划制定作为学位服务的重要方式，需要回应社会的现实需求，在服务之前先扶持部分社会性组织机构，形成平等却有差别的服务体系。总之，学位问题社会敏感度较高，法律、政策、规划等柔性工具能够以温和的手段潜移默化地服务于省级学位委员会、高校、社会组织。

4.在关系调整中承担协调责任

国务院学位委员会充当黏合剂，协调不同治理主体、治理模式、利益关系，需要充分发挥元治理理念的优势。首先，国务院学位委员会需要提升对治理条件、环境整体的判断力与感知力，把握好协调作用发挥的时机，减少不必要的干预，为其他治理主体间的自我调节提供充足的空间。其次，国务院学位委员会需制定有效常态的协调机制。尽管利益关系的协调贯穿于学位治理的全过程，但国务院学位委员会并不总是需要以主体介入的方式实现主体间协同。一个稳定而灵活的程序既能充分发挥国务院学位委员会的“长者”效应，也能避免从元治理理念倒回官僚制理念。再者，元治理理念下的协调意味着国务院学位委员会要通过增加治理主体认同感，推进彼此信任互通等柔性手段展开协调。具体而言，国务院学位委员会对行政文化、学术文化以及社会组织机构的内部文化都需要深入的理解，从而调和治理过程中的文化冲突。例如，以宣传、培训等方式，增强不同治理主体对学位质量的认同感和对学位发展的责任感，提高各主体开展学位治理的主动性与协同性。除此之外，国务院学位委员会为治理中的弱势主体提供资源与信息的支持同样非常必要。尽管元治理强调各治理主体都应在平等的地位下发挥作用，但实质的平等需要国务院学位委员会去推进，利用自身资源优势，保证各治理主体间的平等协商［14］。