关于建设项目竣工环境保护企业自主验收的思考

卢 海

（六盘水市环境工程评估中心，贵州 六盘水 553000）

1 建设项目竣工环境保护验收历程

1.1 建设项目竣工环境保护验收的定义

建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工之后，环境保护行政主管部门根据相应法规，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。

1.2 建设项目竣工验收制度更迭

自2002年2月1日起正式施行《建设项目竣工环境环保验收管理办法》以来，到目前为止，我国建设项目竣工环境保护验收已有20年历史。过程中先后经历了以环保主管部门为主体责任的审批制验收、过渡阶段的备案制验收，直到2017年11月20日起，实施《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（以下简称“暂行办法”）以来，明确以企业为主体责任的备案制的自主验收。从此，项目建设单位从原来的“被动监管”转变为现在的“主动开展”，生态环境监管部门由最初的一条线审批转变为主管部门审批和企业自主验收分开两条线的方式[1]。

1.3 更迭背景

企业自主验收备案制是在国家“放管服”改革制度下的成果，验收责任主体由过去的出具审批文件的环境主管部门变为现在的项目建设单位，验收形式也从审批制改为备案制，验收组成员更是很大程度上得到了简化。在此背景下，如何才能确保项目竣工验收过程规范、验收报告结果可信就显得尤为重要。

1.4 项目竣工环保验收的意义

开展项目竣工环境保护验收，有利于项目实施后倒查项目所建环境保护设施是否有效处理项目污染物并使其达标排放；同时有利于对项目正式投运后评估其对周边环境产生的影响情况；也有利于检测项目是否需要采取整改措施，在确保项目正常运营情况下，与环境协调发展；有利于为生态环境主管部门针对项目监管提供技术支撑。

除此之外，开展项目竣工环保验收，可以为生态环境主管部门展开环境监察、核对项目实际建设与项目环评评价是否与批建相符提供有效参考依据[2]。

2 建设项目竣工环境环保验收现状及存在的问题

2.1 现状

2.1.1 暂行办法明确规定的主要内容

暂行办法规定项目竣工验收报告分为验收监测（调查）报告、验收意见和其它需要说明的事项等三项内容。明确规定了项目验收合格与否的标准，明确规定了验收工作组成员组成，同时明确规定了项目验收时限等，并要求建设单位在自主验收过程中不得弄虚作假。

2.1.2 暂行办法规定的验收程序

建设项目竣工后，建设单位或其委托的具备相应能力的技术机构根据项目的类别（污染影响类、生态影响类），依据已经发布的相应的验收技术规范，对该项目编制验收监测报告或者验收调查报告（以下统称“验收报告”），验收报告编制完成后，作为主体单位的项目业主应根据验收报告，逐一检查项目是否存在不符合暂行办法规定的情形，对不需整改的提出验收意见；对需整改的，建设单位进行整改合格后，方可提出验收意见。

在时效方面，应在验收报告编制完成后5个工作日内，公开验收报告，公示期限不得少于20个工作日[3]。同时建设单位需要向所在地县级以上环境保护主管部门报送相关信息，接受监督检查。验收报告公示期满后5个工作日内，建设单位应在全国建设项目竣工环境保护验收信息平台（以下简称“信息平台”）填报项目基本信息、环保设施验收情况等相关信息，并由环保主管部门对其信息进行公开。

2.1.3 暂行办法规定的验收方式及验收工作组成员

为提高验收的有效性，在提出验收意见的过程中，建设单位可以组织成立验收工作组，验收方式主要有现场检查、资料查阅、召开验收会议等。

验收工作组成员可以由项目设计单位、施工单位、环评文件编制机构、验收报告编制机构等单位代表及专业技术专家等组成。

2.2 存在的问题

2.2.1 项目建设单位环保意识问题

在实际工作中，常有部分企业因环保验收手续不完善被处罚，或有些企业因为超标排污被处罚等，主要原因是对企业环境保护认识不到位，盲目追求经济效益的同时忽略了环境保护，抱着侥幸心理运行项目，或忽略了项目环评审批后，还需要进行竣工环保验收。当被生态环境主管部门处罚时，才补充完善环保手续，造成不必要的损失。

2.2.2 公示时限问题

暂行办法规定项目验收报告编制完成后5个工作日内公开验收报告，公示期限不得少于20个工作日，实际工作中，目前大多数企业组织验收报告公示时，存在公示时限不足，甚至没有进行公示，或者建设单位在不满足公示要求的情况下登录信息平台填报项目信息，导致竣工项目环保验收公示环节不符合规定，造成生态环境主管部门不能及时了解并对相应建设项目进行监督管理[4]。

2.2.3 验收组成员问题

暂行办法规定验收组成员可以由项目设计单位、施工单位、环评文件编制机构、验收报告编制机构等单位代表及专业技术专家等组成。与实行审批制验收时期相比，差别不大，但在实际自主验收时，成员主要有建设单位、验收报告编制单位和专业技术专家组成，验收报告编制单位接受企业委托，在编制完成验收报告后，邀请专业技术专家对验收报告进行查阅时，并没有对每个验收项目实际建设情况进行现场核实，没有与 验收报告主要内容进行逐一比对，便以建设单位名义出具项目竣工环保验收意见，验收报告编制单位将验收报告、验收意见等资料在信息平台进行填报，作为项目通过竣工环保验收备案[5]。

在现实操作中，通常是由项目建设单位邀请三名“专家”会同项目业主、验收报告编制单位组成项目验收组成员，验收报告编制单位获取劳动报酬。项目业主为了项目顺利通过验收备案，在缺少或监管滞后的情况下，建设项目的竣工环保验收手续就“完成”了[6]。由于项目业主环保意识不强，环保责任落实不到位，导致项目在验收过程中，对于存在需要提出整改而没有提出整改要求，或已提出整改要求的但项目业主并没有整改落实。环保主管部门后期监督检查时，看到的是项目环评手续完善的假象，但项目实际情况与验收不符。因而导致监管难、处罚无依据等，对生态环境行政主管部门对项目进行日常监管造成困难。

2.2.4 验收环境监测问题

项目验收环节中存在验收环境监测，需委托具有资质的第三方进行项目环境验收监测，第三方监测单位由于与项目业主存在利益关系，因而常导致出现诸如验收监测工况是否满足监测要求，监测技术人员是否根据项目周边环境敏感目标及验收监测技术规范要求进行环境监测，验收监测方案是否满足技术规范要求，监测数据是否可靠等等问题。

2.2.5 验收报告内容与实际建设内容不符问题

由于多数项目业主没有技术能力编制验收报告，常委托第三方技术机构进行编制，但第三方由于缺乏监管，不同的机构、技术能力良莠不齐，很难严格按照验收技术规范编制验收报告、严格暂行办法要求对项目进行验收，验收过程难以规范，造成不能满足暂行办法要求：编制的验收报告不满足要求、不能及时编制合格验收报告，导致项目验收报告质量不合格或者项目验收不能及时完成备案。

2.2.6 建设单位存在的问题

部分企业环保意识淡薄，在环评编制阶段不积极配合环评单位；环评单位缺乏实际考察，只按同类项目照搬模板，修改与项目有关的信息，甚至不进行数据测算等，造成项目环评与实际建设内容不符。另外，在环评审批后，有的企业建设过程发生变更，但没有办理相应手续，后期自主验收阶段未进行整改，验收报告编制单位仍按照原来的项目环评、不结合实际情况对项目重新进行验收报告的编制、备案。

2.2.7 监督检查滞后问题

暂行办法规定各级生态环境主管部门应当按照暂行办法等规定，通过“双随机一公开”抽查制度，充分依据信息平台，采取随机抽取检查对象和随机选派执法检查人员的方式，对项目竣工验收等情况进行监督性检查，并将监督结果向社会公开。实际工作中，很多企业通过竣工验收备案后，生态环境主管部门未能及时落实监督管理问题，导致验收走形式，当项目实际建设与环评不一致时，未能及时进行变更，造成后期监管难的问题。

3 建设项目竣工环境保护验收建议

针对以上存在的问题，建议采取以下措施予以完善。

3.1 项目建设单位环保意识问题建议

加强对企业生态环境保护理念的宣传、培训，让企业环保意识得到不断提升，促使企业充分认识项目审批后，在建成投运前需要进行办理项目竣工环保验收手续，项目才能合法地正式投入生产。环保宣传可采取现场集中宣讲、在线网络会议开展宣传、社交媒体等线上线下并行的多渠道多方式多手段，加大宣传力度，扩大宣讲范围，宣讲人员由生态环境主管部门组织相关专家、技术人员等承担。积极引导企业主动学习项目竣工验收环保规章制度，确保企业自觉及时开展项目竣工环境保护验收。

3.2 公示时限问题建议

建议优化项目验收备案平台公示环节，严格按照暂行办法要求的公示时限设置项目公示限制，未满足公示时限的项目一律不能进行提交备案，确保企业自主验收公示环节符合执行办法管理要求。

3.3 验收组成员问题建议

项目业主应严格执行暂行办法要求的验收组成员组成，并建议补充邀请当地生态环境主管部门执法人员参与项目验收审查，便于在验收过程中发现问题、及时整改；建议市级以上生态环境主管部门组建当地项目竣工验收专家库，并严格要求建设单位严格按照专家库名单邀请专家组成专家组，确保验收专家的技术水平，并对专家库采取限制参加项目验收审查或退出专家库等监管手段，加强对项目验收专家库专家管理，实行管理动态化。

3.4 验收环境监测问题建议

验收环境监测工作是一项政策性工作，也是一项技术性工作，国家已发布系列规章制度，从国家层面上限值约束企业开展环境监测，应对验收监测的指导性文件进行深入剖析，及时调整、及时修订，强化生态环境主管部门的执法监督地位[7]。同时企业要在国家法规制度下，项目竣工环保自主验收过程中，发挥企业自身的主观性，对项目立项、可研、施工设计、投入生产等各个阶段的情况进行深入了解，根据建设项目的实际情况，完善验收环境监测，为项目环保验收全面性和准确性提供保障。

建议企业努力消除验收监测短板，验收监测单位严格按照技术规范准确编制项目竣工验收环境监测方案，严格按照监测频次、监测因子等实际进行监测，准确记录原始数据，严禁数据造假。生态环境主管部门建立健全验收环境监测监督管理制度，确保项目竣工环境保护验收监测数据可靠。

3.5 验收报告内容与实际建设内容不符问题建议

建议项目建设单位加强环保意识，做到熟悉项目环评内容，自查项目环评编制内容与实际建设是否一致，确保环评内容与项目实际内容一致的同时，需要委托第三方进行验收报告编制的，再委托具有技术能力的第三方进行验收报告的编制。企业要做到全过程参与，不要付了费用就全部甩给第三方技术单位，同时也应督促第三方务必按照项目实际进行验收报告的编制，确保批建一致，验收与实际一致。

3.6 建设单位存在问题建议

建议优先组建企业环保队伍，加强自身环保能力建设，建立健全企业环境管理规章制度，将环境保护责任落实到人，由企业环境保护部门人员负责项目日常环保管理，严格按照项目环境影响评价、竣工环保验收要求等落实项目环保措施。相关责任人积极参加环保能力培训，提高自身环保技术力量，确保环保设施有效发挥作用，确保项目污染物达标排放。

3.7 监督检查滞后问题建议

建立健全已办理项目竣工验收备案的企业监督管理制度，确保“双随机一公开”得到很好的落实，在项目申报环评审批手续后，环境监察人员做到项目跟踪监管，以便项目实施过程中做到批建一致，严格落实“三同时”制度，确保污染物防治措施发挥作用，扩大监察队伍建设，不断优化项目监管平台及信息服务平台，为项目实施监管提供可靠保障。

4 结语

项目竣工环保验收是目前我国现行的一项重要环保制度，但目前以企业为主体责任的验收备案制并没有达到预期效果，亟待提升企业环保意识，切实做好环评评价内容与项目建设内容一致。项目建设过程若发生内容变更，应及时办理变更手续；项目自主验收阶段严格按照项目实际内容进行验收报告的编制，并完成验收备案。每一个环节都要从实际建设内容出发，加强验收专家管理，加强第三方技术机构的管理，相信在此基础上，项目自主验收能够更好地给企业带来便利，同时为生态环境主管部门监管提供更有效的技术支撑。