我国环境行政公益诉讼诉前程序的缺陷及其完善路径

陈雨婷

（福州大学 法学院，福建 福州 350000）

2015年至2017年6月，基于对公益诉讼制度的初步探索，最高人民检察院（以下简称“最高检”）在北京、内蒙古、吉林等多地开展了相关的试点工作。但由于当时诉前程序被定位为一项制度创新却无专门的立法对其进行规制，形成了不同地区的检察机关在进行试点工作时对诉前程序规则的把握不尽一致的局面。2017年6月，全国人大常委会针对《行政诉讼法》进行了修订，在其第25条增加的第四款①，从立法上是对环境行政公益诉讼诉前程序制度的极大肯定，也使得检察机关提起行政公益诉讼不会陷入“无法可依”的境地。但该条款仅仅粗略规定检察机关提起行政公益诉讼的前提是已经履行过诉前程序，对其行政机关履职的审查标准、诉前程序的具体实施方式等规定得不尽详实。次年3月，最高人民检察院和最高人民法院联合及单独发布的相关法律法规文件使得诉前程序在多方面得到了进一步的细化和完善，其中最主要的是在诉前程序中有关行政机关回复检察建议的限期进行了基于实践的灵活调整。尽管如此，相关的法律法规文件对于诉前程序的条款还是略显概括性和原则性。基于此，笔者从诉前程序的功能定位出发，检视环境行政公益诉讼诉前程序具体操作方面的弊端，探讨完善环境行政公益诉讼诉前程序的有效路径。

一、我国行政公益诉讼诉前程序制度发展历程

行政公益诉讼诉前程序，是指检察机关办理行政公益诉讼案件时必须履行的一种法定程序[1]30-31。显而易见的是，诉前程序之于检察机关提起行政公益诉讼来说是一种必备的前置条件。一些国家利益、环境利益或社会公共利益遭受到损害是由于某些具有监督和管理职能的行政机关违法行政或者不作为造成的，检察机关在依法履职发现的同时，应当以检察建议的方式督促行政机关在法定的期限内纠正违法行为、依法履行职责。一旦行政机关在收到检察建议后未积极采取措施纠正其违法行为，致使国家利益、环境利益或社会公共利益仍然处于被侵害的状态，人民检察院可以依法提起诉讼。试点期间行政公益诉讼诉前程序占案件总量高达97%[2]，而生态环境和资源保护的案件占比超过一半②，是绝对的重点案件来源。基于我国没有对环境行政公益诉讼专门的立法规范，从某种程度上来说，我国现行以生态环境与资源保护为重点保护领域的行政公益诉讼的规则构建可以视为环境行政公益诉讼规则构建[3]115。诉前程序从无到有，从探索到入法及逐渐完备有着阶段性的演进。本文以2015年7月为行政公益诉讼诉前程序制度规则发展的起点，可分为四个阶段：

一是萌芽阶段。2015年7月1日，全国人大通过了《检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，该决定中提出“提起公益诉讼前，检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责”，使得行政公益诉讼诉前程序制度初现端倪，也是诉前程序最早的萌芽阶段。

二是探索阶段。为了更好地指引和规范试点工作，最高检也为其出台了有关文件，发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，在其第二条直接确定了“诉前程序”的表述，方案中还对诉前程序的具体操作步骤进行了细化规定，规定了行政机关的履职期限、检察机关的调查核实、明确检察机关对行政机关的督促方式——提出检察建议，并且规定了行政机关需要在一个月内办理。同年12月通过的《审理人民检察院提起公益诉讼实施办法》大体沿袭了《试点方案》中的规定，并对诉前程序的具体事实进行了进一步的细化。随着案件的日益增多，对法院审理工作也亟待规范，两高又出台并实施了一些规章和规范性文件。对诉前程序的立案标准、其他机关单位的工作配合等进行规范。为期两年的试点工作所积累的实践经验为之后的入法打下了坚实的基础。

三是入法阶段。2017年6月27日修订的《行政诉讼法》新增的第25条第4款，规定行政公益诉讼权专享于检察机关，也正式从法律层面上规定了诉前程序。检察院在提起行政公益诉讼之前，“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。“应当”一词奠定了诉前程序不可或缺的地位和自身的独立价值，也是诉前程序重要的立法突破。

四是完备阶段。“两高”出台的《检察公益诉讼解释》以及最高检发布的《检察办案指南（试行）》等，针对司法实践中出现的不相适应的地方做出了调整，更有利于对环境利益和公共利益的保护，同时对环境行政公益诉讼诉前程序进一步细化，无论是从法理支撑还是具体操作来看都对环境行政公益诉讼诉前程序有着很好的指引，由此诉前程序进入了法治化轨道。

二、环境行政公益诉讼诉前程序的价值定位

（一）督促功能

组织和管理国家公共事务是行政机关的职能之一，在生态环境和资源保护方面，并不能总是第一时间履行相关的职责。一方面是由于环境问题自身普遍存在滞后性、复杂性、综合性、潜在性、范围广等特征。另一方面是某些行政机关在面对环境违法行为时，怠于履行应有的职责或者作出违法行政行为。两者共同使用使得环境公共利益无法在最佳时间段得到救济。在诉前程序当中，检察机关为了不让受到侵害的环境公共利益继续遭到侵害或者救济当前的环境公共利益，以检察建议的方式督促行政机关采取必要措施。大部分行政机关在收到检察建议后，会主动地在法定的履职期限内积极履行职责或纠正违法行为。相比于传统的纠错方式——行政复议和行政诉讼，诉前程序使得行政机关在自我纠错方面有了新的制度突破，也是行政机关补救行为有所缺漏的新的方式方法，避免环境问题直接进入诉讼程序。2018年出台的《检察公益诉讼解释》针对司法实践修改的履职期限（一般情况下两个月，紧急情况下十五天）更好地激发了行政机关作为环境保护的第一责任主体作出相关行为举措的主动性和积极性，进而有效地救济环境公共利益。

笔者认为，诉前程序是独立的程序，它与诉讼程序是相互独立的两个集合体，并不存在交集关系。相互独立的两个集合体并不意味着两种程序制度是割裂开的，二者虽不存在交集关系却相互联系、密不可分，都有着同等重要的地位和功能。但是在维护和救济生态环境公共利益方面，诉前程序更具独特的价值和意义。

（二）救济功能

行政机关对生态环境损害和资源破坏不作为甚至乱作为的行为是检察机关提出环境行政公益诉讼的逻辑起点。由此可见，行政机关之于检察机关无疑是保障公共利益的第一责任主体，而非检察机关。作为一个整体概念的“环境公益”具有非独占性、非排他性和公众共用性等特点。根据环境公益的特殊性和时效性，对于正在遭受侵害的环境公共利益的挽救刻不容缓。检察机关通过诉前程序督促作为第一责任主体的行政机关依法履职是最理想的结果，也是最高效而专业的处理方法，有助于在最短的时间之内救济环境公共利益。如果没有诉前程序这一道法律屏障，而是直接进入诉讼程序的话，无疑会增加时间成本并可能造成不可估量的损失。

检察机关处于“法律监督者”的角色，通过诉前程序的途径在职权范围内最大限度地保护环境公共利益。换言之，环境行政公益诉讼诉前程序是检察机关提起环境行政公益诉讼的最后一道屏障。如果行政机关没有践行检察建议中的内容，那么需承担相应的责任风险。行政机关面对被起诉的风险，在收到检察建议时会最大程度地发挥自身的主观能动性救济受损的环境公共利益。作为“最后一公里”的环境行政公益诉讼诉前程序使对环境公共利益更全面的保护和救济成为了可能。

（三）协调功能

诉前程序是检察机关启动环境行政公益诉讼的“最后一步”。其基于对行政机关权威的尊重和充分发挥行政机关行政执法的能动性，尽最大的可能让环境行政案件在诉前程序阶段就结案，尽快让环境公共利益在第一时间得到救济。根据最高检公布的数据，公益诉讼在两年的试点期间（2015年7月到2017年6月末），检察机关共办理了9053件，高达7903件的诉前程序占办理案件总数的87.30%。在诉前程序中，行政诉前程序高达7676件，占诉前程序总体数量的97.13%③。试点结束，公益诉讼在全国推广开来，2017年7月到2018年1月，短短几个月全国检察院就办理了10565件公益诉讼案件，其中诉前程序的案子有9497件，占案件总体数量的89.90%。2018年1月到11月，全国检察机关一共立案89523件，其中诉前程序占87.63%，一共是78448件④。2019年1月到8月，检察院一共办理了71668件公益诉讼案件，有关诉前程序的案件就有65604件，占91.54%。提起诉讼的案件只有2000件⑤，从这四组数据当中不难发现，绝大部分案件（案件总量的八成以上）都通过诉前程序解决了，最后由检察机关提起诉讼的案件数量少之又少。

由此可见，先以诉前程序给行政机关一个自省并纠正的机会，不仅有效避免直接进入程序繁琐、耗时较长的诉讼程序，还保持了司法的谦抑性。基于环境问题的特殊性，环境行政公益诉讼当中，时效性更是我们所看重的，即在最佳时间挽救环境公共利益，最大程度上维护环境。本着经济原则的诉前程序用最少的纠错成本达到了维护的最优结果。

（四）平衡功能

行政机关依照法律赋予的职权，在出现环境损害时，通过行政执法对损害主体进行管制，制止损害环境的行为。依靠行政执法是救济环境公共利益最主要的手段方式，即行政机关在保护和治理环境生态资源领域具有主导地位。“有权力必有滥用”，在环境治理中引入诉前程序有效避免了这种发展态势。环境行政公益诉讼诉前程序出于对司法谦抑性的考虑，克制表现于监督的范围和监督手段的限定上，检察机关用检察“建议”这种柔性的督促方式给予了行政机关一定的时间期限进行自我纠错，不是代替行政机关采取相关措施也不是直接进入诉讼程序。只要行政机关在法定的期限内履职，积极及时地纠正自己的错误达到应达到的效果，就不会处于被检察机关起诉的境地。换言之，诉前程序是优先把行政权放在救济的第一顺位上的，最优先的是行政机关实施挽救措施，极大地强化了行政机关的主观能动性，明晰了检察权和行政权的价值和各自的功能定位。

诉前程序一方面是检察机关实现自身法律监督职权的重要表现，另一方面也是检察机关在行政权前保持司法谦抑性的重要表现。由于检察机关具有公权力属性的特征，只有在行政机关执法不利的时候出手才是恰到好处的，要始终坚持自身有限补充的角色定位，做到不缺位、不越位、不失位，不偏离检察权在诉前程序当中的运行轨迹。在初创环境行政公益诉讼诉前程序制度之际，检察机关本着参与不干预，引导不主导的行为原则履职。诉前程序在环境行政公益诉讼中被定位为一种法定的先行适用模式，有利于行政机关权威性的树立，也是对其专业性的尊重，在逻辑起点上就避免了检察机关滥用权力的风险，也同时可以说明诉前程序的目标并不在于扩张检察机关的公权力，而是把重点放在催促行政机关及时履行自我纠错的职责，进而达到保护环境公共利益的结果。

三、我国环境行政公益诉讼诉前程序存在的缺陷

（一）行政机关履职标准判断不明确

在检察机关提出检察建议之后，相关的行政机关仍然不依法履行相关的职责、纠正其行为或者说相关的行政机关没有将职责履行到位达到整改要求，只有处于这样的情况之下检察机关才可以向法院提起行政公益诉讼。但是目前对于行政机关履行职责的判断标准还未有相关的法律规定[4]100。在当前的司法实践当中，收到检察建议的行政机关完全拒绝履行相关职责的是极小的一部分，大多行政机关是履行相关职责对违法行为进行了纠正，但是基于客观问题的阻却，没有达到应有的要求，在该种情况下检察机关对行政机关的履职判断显得尤为重要。基于此，笔者把以行政机关是否依照法律作出的相关行政行为作为考察标准称作“行为标准”，重点在于行政行为的合法性和是否穷尽行政救济；把行政机关是否使环境公共利益完全脱离损害作为考察标准称作“结果标准”，重点在于行政行为的实际效果。环境公益诉讼案件基于自身的综合性和复杂性，在检察机关对行政机关是否履职的判断上增加了很大的难度，实践中是有采“结果标准”之嫌的。一方面行政机关要依法充分地履行相关的职责，另一方面还要彻底使受到侵害的环境公共利益得到全面救济。但行政机关全面履职并不必然促成完全修复受损的环境，这样的唯二要件未免过于严苛[3]116。在贵州省发布的典型案例当中，值得关注的是人民检察院起诉兴仁县环保局一案，兴仁县环保局对该违法的投资有限公司实施多次责令整改、罚款等相关的行政措施，积极和该违法企业沟通并纠正其违法行为，但该企业不加以配合并未整改。贞丰县人民检察院以煤矿造成的污染仍然存在，并未达到结果标准为由提起了行政公益诉讼。该案中，环保局在全面履行职权并穷尽行政监管手段仍然被检察机关起诉。从有没有完全消除环境侵害来倒推行政机关是否全面履责是不合理的。履职审查标准过于严苛，而且由于环境执法与执法效果产生之间是存在时间差的，单纯以结果标准作为考察依据是欠考虑的，也不利于行政机关发挥自己的主观能动性。让原本可以起到节约司法资源的诉前程序虚置，也让检察机关对行政机关的监督权变相扩大，致使行政权空转。

（二）检察建议可操作性不强

检察建议虽然是环境行政公益诉讼诉前程序必不可少的关键一环，但本质上没有诉讼程序的强制力，也不能强制要求行政机关作出某些行政行为，只能通过监督和督促的方式发挥自身的刚性。基于目前的法律规定来看，一方面，《人民检察院组织法》针对检察建议只提出了有关行政机关要及时回复相关部门，不仅没有明确的法律规范行政机关回复的义务，对行政机关不落实检察建议所承担的后果也并未规定。违法行为的纠正完全有赖于被监督的行政机关的认同和接纳，检察建议在当前的立法体系当中缺乏明确的定位。另一方面，根据最高检制定、发布的《人民检察院检察建议工作规定》，在检察建议的制发阶段可以邀请第三方人员的加入，比如政协委员等等。但是这样概括性的并加了限定词的条文往往在实践中遭受冷落，成为一纸空文。环境利益有其本身的特殊性并和广大人民群众的利益息息相关，检察建议更应当通过网络等多种途径向大众进行公开，积极接受人民群众的监督。检察建议一旦全方位地公之于众，不仅增强了检察机关对自身监督权职能的警醒，更是大大提高了检察机关的公信力和检察建议制发的质量。有关立法机关要对以上两个问题着重考虑，予以充分重视。

（三）调查核实权行使不充分

调查核实权是检察机关在办理案件过程中，为了查明行政机关未依法履职的事实和公共利益确有损害的一项重要职权。调查核实权是检察机关发出检察建议的程序基础，也是检察机关更好地行使监督权的重要保障。2019年最高检制定、发布的《人民检察院检察建议工作规定》第十四条明确规定了检察机关有查询、复制相关证据材料等七种调查核实的途径。与此同时，《人民检察院检察建议工作规定》提出行政机关和其他有关单位应当配合检察机关的调查工作。但对于拒不配合的有关主体应承担怎样的法律后果尚未作出强制性规定。相关的司法解释还规定检察机关在进行调查核实时，不得采用诸如查封、扣押财产和限制人身自由等强制性措施。这样一来，调查核实权的刚性大大不足，导致如果被调查机关消极或怠于配合，检察机关在办理案件过程中调取证据的工作会难上加难，无法真正发挥调查核实权的功能。调查核实权程序保障方面的缺失，使检察机关在面对行政机关不予配合时处于非常被动的地位，不仅不能及时救济环境公共利益，还浪费了大量的司法资源，违背环境行政公益诉讼诉前程序制度设计的初衷。

（四）诉前程序与诉讼程序衔接不顺畅

诉前程序和诉讼程序是相互独立但又彼此联系的两个程序，但在适用上诉讼程序无疑是依附于诉前程序的。检察机关并不能直接对行政机关提起环境行政公益诉讼程序，该程序的适用存在前提条件，即作出违法行为的行政机关未纠正其行为，未履行其应有职责，并最终致使检察机关无法达到原本的督促效果。此时就牵涉到两程序的对接问题，即最突出的就是诉前程序中的检察建议和诉讼程序中的诉讼请求的衔接问题。诉前程序中的检察建议相比诉讼程序中明确的诉讼请求来说，多为抽象概括性的并相对宽泛，在实践当中出现了不相适应的地方。从立法逻辑来看，诉讼请求和检察建议在内容和逻辑上要保持一致性，检察建议未提及的问题不能作为检察机关的诉讼请求之一，这也是由诉前程序是法定的前置性程序决定的。在检察建议和诉讼请求相对接时，分为两个大类，检察建议和诉讼请求相一致的情况以及检察建议和诉讼请求不相一致的情况。其中，第一种存在两种情况：检察建议内容的范围包含诉讼请求的范围；检察建议内容的范围和诉讼请求的范围相一致。第二种存在三种情况：二者的范围是相互独立的集合，且为互斥关系；二者的范围存在交集，甚至相互包含或等于关系；诉讼请求的范围包含检察建议内容的范围。检察机关在制发检察建议时缺乏针对性和明确性，造成在诉讼中无法和诉讼请求有效对接。

四、环境行政公益诉讼诉前程序制度优化建议

（一）明晰行政机关履职标准

对于行政机关是否充分履职，适用“行为标准”过于松懈，适用“结果标准”过于严苛。笔者认为应确立一种以行为标准为主、结果标准为辅的标准来判断。行为标准的重心在于负有环境监管职责的行政机关是否采取了相关举措去履行自己的职责；结果标准的重心在于检察机关仅仅针对生态环境是否得到全面充分的修复作为履职的判断标准。环境行政公益诉讼不同于一般的行政诉讼，其程序最终指向环境资源、生态等方面的内容。因此其程序有自身的复杂性、特殊性等特点。仅以结果为判断标准，对于行政机关的要求有些过度，导致诉前程序的设置失去了原本的价值和灵活性。并且一些环境要素的修复需要和环境这个大的整体进行协调，需要比较长的时间周期，也可能反向刺激行政机关采取有关措施，为了达到修复的目的脱离对于经济原则的考虑浪费大量的资源。与此同时，仅以行为作为履职的判断标准，也欠缺合理性。行政机关可能会做出形式上的行政行为，后续没有跟踪落实整改情况，导致环境公益没有得到及时的救济并进一步恶化。基于此，行政机关是否有全面履行职责要判断行政行为本身，还要关注环境侵害是否全面消除。但由于环境案件自身的特性，标准较难把握。如若行政机关已经穷尽行政手段救济，因为一些客观阻却事由（行政机关无法掌控的因素）应当认定行政机关履职。

（二）加强检察建议的可操作性

检察建议是纠正行政机关履职的重要指引，也是和之后诉讼程序有效衔接的关键。首先，要通过立法的方式来弥补《人民检察院组织法》中行政机关拒不履行检察建议的法律后果并建立与之相应的追责机制。可以将行政机关人员对检察建议的办理情况纳入到绩效考核当中，并且将相关行政人员对检察建议的具体办理情况和回复情况作为工作的一个重要部分。这样一来，检察机关在制发检察建议的时候就可以在其中警示行政机关如果不作为或者违法作为所要承担的法律后果，增强了检察建议的严谨性、完整性和规范性。使检察建议这样一种柔性的督促方式当中不乏刚性。此外，为了增强检察机关的公信力和提高检察建议的质量，可以建立健全检察建议的公开督促机制。只有提高检察建议的透明度，动员广大人民群众进行监督，才能更好地维护环境公共利益。通过将检察建议的内容公之于众的方式也更能激发行政机关的主观能动性，从而积极纠正违法行为；同时也很好地平衡了检察权和行政权之间的关系，有效防止检察权对行政权的干涉可能。

（三）强化调查核实权的行使

《人民检察院检察建议工作规定》和《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都对检察机关的调查核实权作出了相关规定，但其规定得太过概括和笼统。笔者认为，首先要弥补调查核实权的刚性，通过立法或者出台司法解释的方式补足。调查核实权的刚性和检察机关能有效调查成正向相关关系，更是关系到环境公共利益是否能得到及时的维护。其次，要强调被调查机关和有关人员的配合义务，对于消极配合的行为出台相对应的处罚措施和解决办法。有强而有力的保障措施，检察机关才能最有效地办理案件。最后，环境行政公益诉讼的证据具有容易灭失、时效性强以及固定困难等特征。应当赋予检察机关在必要的时候采取强制措施的权利，比如对财产证据进行查封、扣押和针对毁灭证据的有关行为人实行人身强制措施，这是检察机关能掌握全面证据的保障。与此同时，在具体实施过程当中，检察机关的人员要以诉前程序的具体规则为标准并把握好合法原则和比例原则。总而言之，从多方面保障检察机关调查核实权的充分行使。

（四）加强诉前程序和诉讼程序的衔接

诉前程序和诉讼程序有着相同的价值目标追求，只有实现二者的完美衔接，才能快速有效地解决环境问题。一方面对于检察建议里未提及的问题，检察机关不能直接提出对应的诉讼请求[5]78。这样不仅凸显了诉前程序的独立价值，同时也是司法谦抑性的表现和对行政权的尊重。诉讼请求的内容大于检察建议的内容或两者内容不一致，使诉前程序失去了原本的意义，会导致二者关系的割裂和诉讼阶段的程序混乱。检察建议的内容大于诉讼请求的内容会出现在法定给出的履职期间，行政机关纠正了违法行为并做出了部分履职行为，但并未充分履职。另一方面，检察建议在制发的过程中就要注意和诉讼程序的衔接问题，厘清被督促对象，在诉前程序当中没有经过被督促的主体对象不能作为诉讼当中的被告。由于环境问题的特殊性，往往是多个机关共同协作完成，检察建议制发之时就要明确被建议对象，为之后可能进入的诉讼程序做好准备。

注释：

①人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

②数据依据最高人民检察院四次公益诉讼新闻专题发布会公布资料统计所得。

③数据来源：中国日报网（中文聚焦）《公益诉讼试点两年 检察机关共办理案件9053件》（http://cnews.chinadaily.com.cn/baidu Mip/2017-06/30/cd_29947364.html），发布时间：2017-06-30。

④数据来源：2018年12月5日最高人民检察院新闻发布会。

⑤详见最高人民检察院召开的新闻发布会“坚持以人民为中心 全面推进公益诉讼检察工作”（https://www.spp.gov.cn/spp/zgrmjcyxwfbh/zgjqmtjgyssjcgz/index.shtml）。发 布 时 间：2019年10月10日。