制度分析与发展框架下民警职业生涯规划及其完善

高文豪，刘忠轶

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

公安队伍肩负保障社会安全和人民利益的重要职责使命，是捍卫国家政权的有力支柱［1］。改革开放后随着经济社会不断的转型发展，公安队伍的建设在数量和质量上均有了长足的发展，但是仍面临着压职压级、民警职业压力增大和职业倦怠感明显等瓶颈性问题。随着我国经济社会转型的加快和政府服务职能范围的拓展，全国公安队伍的数量已由2008 年170 多万增至200 多万，虽然公安队伍在整个公务员规模中占比最大，但领导职数、非领导职数均由机构设置所决定，公安机关领导职数的数量严重低于同级党政机关，尤其是基层民警的职务职级数量严重不足，比例严重偏低，在公安机关人民警察职务序列改革之前，基层民警直到退休也无法解决副科级待遇的现象较为普遍，挫伤了民警工作积极性，制约了其职业发展空间。据2008 年数据统计，4 个直辖市共有民警12 万，其正、副处级职务人员（含非领导职务）为8883 人，占比7.4%，副省级城市民警共有14.7 万，处级职务（包括副处和非领导职务）民警1.01 万人，占比6.7%［2］。而且警察是公务员队伍里的特殊职业，承载着维护社会秩序和治安稳定的重任。公安队伍规模体量、肩负任务的特殊性与公安机关面临的压职压级等职业发展之间的矛盾表明，与其他公务员相比，公安队伍建设面临的问题更加具有现实紧迫性，工作压力大，晋升机会少，工作时间长等问题严重影响着民警工作积极性。

为破解公安机关队伍建设面临的突出问题，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从全局和战略高度对深化公安改革特别是公安队伍建设深化改革作出部署。2018 年，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》等文件，明确了人民警察按照执法勤务、警务技术、综合管理三大类分类管理的宏观职业发展路径，在顶层设计层面对建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度作出安排，以此解决民警晋升空间和职级待遇等现实突出问题［3］。随着全面深化人民警察管理制度改革的不断深入推进，富有锐意改革精神的部分公安机关，不约而同地将因地制宜开展民警职业生涯规划作为拓展民警职业生涯发展宽度与广度、提升警队建设内聚力的重要举措，比如浙江省全面推进“智慧政工”系统建设，扎实推进民警职业生涯全生命周期“一件事”改革，制定了《加强民警辅警健康全周期管理十二项措施》，建立因公牺牲、因公致残和家庭特别困难民警长效帮扶救助机制［4］。上海市公安局浦东分局因地制宜落实市局民警职业生涯规划与管理工作，一方面优化民警职业生涯规划体系，更好地实现育用衔接、重点培育、过程跟踪与科学管理；另一方面注重培养青年队伍，大胆培育和选拔青年干部，通过青年队伍建设保持队伍的发展后劲［5］。南通市在江苏省民警职业生涯规划管理体系下，结合南通工作实际，坚持以民警为主体，持续深化民警职业生涯规划管理工作，促进组织管理与个人发展双向互动［6］，形成了民警职业生涯规划管理工作“南通模式”。民警职业生涯规划是公安队伍建设中的一项新举措，同时考虑到警察职业的特殊性，因此与其他公务员和企业的职业生涯管理有诸多的不同。公安机关如何真正开展适于民警自身特点的职业生涯规划？如何使得公安机关制定的关于职业生涯规划管理的各项制度更具适应性？当前还面临着哪些问题？导致这些问题的原因何在？民警与现行制度规定产生冲突时如何调节？如何对其进行评估和完善？如何用相关理论对上述诸问题在学理层面予以剖析和指导？本研究试图对上述问题进行探索。

二、理论基础：制度分析与发展框架

埃莉诺·奥斯特罗姆是理性选择制度理论的重要代表人物之一，其所构建的制度分析和发展框架，推进了制度理论的研究进展。理性选择制度主义理论认为，制度与行动者存在着一种双向互动关系，制度源于人的设计、创造和型塑，同时制度也约束着作为创造者的人的行为。奥斯特罗姆基于理性选择制度主义，构建了制度性的理性选择与发展框架，并将其运用于分析公共组织的决策过程。制度分析和发展框架“是一个相互嵌套的复杂系统，由外部变量、行动情景、行动者、互动、结果及其评价判断等构成”［7］225，有限理性是该理论框架的核心假设，即“在没有制度约束的情况下，个体理性会导致集体行动困境的出现”

［8］。因此，在分析制度和行动者关系时，存在以下两个原则：其一，理性行动者的选择是有限理性，不断寻求自身利益的最大化，制度究竟能否型塑理性的行动者，取决于制度的约束力；其二，理性行动者改变既有的选择和行为，需要通过环境中的制度约束力，改变其选择和行为的相对价格来实现。

民警职业生涯规划工作是公安机关这一公共组织决策的产物，分析民警职业生涯规划与管理工作，其本质是分析制度与行动者的关系问题，制度分析和发展框架恰恰可以提供理论层面的指导。一方面，在这一决策产生并执行过程中，无论是作为政策制定者的公安领导还是民警个人都倾向于寻求自身利益最大化，职业生涯规划在推行过程中能否对各个行动者构成约束，取决于执行过程中是否具备强大约束力；另一方面，开展民警职业生涯规划工作就是要通过加强公安队伍建设的外在约束力，影响其行为偏好，进而改变公安机关和民警原有的选择和行为，从而实现民警个人职业发展与组织效能提升的双赢。

（一）行动舞台中的行动情景

奥斯特罗姆的理论框架认为，由行动情景和行动者所构成的行动舞台是进行分析的基本单元。在不同研究者的话语体系内，行动情景等同于结构、模式、框架等概念，是制度分析的起点。受博弈论的启发，奥斯特罗姆从行动者数量、职位、允许的行动、潜在结果、对选择的控制、可获取的信息、对于行动和结果所分配的报酬等七方面对行动情景进行刻画［9］，即对行动起制约或促进的影响因素。行动者的行为选择是与行动情景互动的结果，这一结果可能与行动者的预期相符，抑或不符，由行动者根据秉持的评价标准进行评价。对行动情景展开分析具有重要意义，如果制度已经开始实行，则可以根据观测到的互动结果进一步完善理论。若制度尚未实行，则可以对行动者可能采取的行为模式和互动结果进行分析预测。制度正是通过对行动舞台的型构，间接影响行动者的行为选择。

（二）行动舞台中行动者假设

在理性选择制度分析框架中，制度间接塑造着人的行为选择是确定无疑的，但是一个更为重要的问题是，制度作用于行动者的过程是怎样的？机制如何？是单向的影响还是彼此双向互动的过程？解答这一问题，需要对行动舞台中的行动者行为假设进行总结。奥斯特罗姆以理性选择理论为基础，综合吸收借鉴了西蒙［10］的行为选择理论和诺斯［11］的心智模型理论，提出了制度影响行动者的心智模型。在该模型中，行动者行为假设的影响因素可以从信息和人类心智模型、过程和结果的评价模型、选择模型等方面进行思考；与此同时，将可能影响行动者认知的理性、制度、文化、规范、传统、习俗、信任、社会资本等要素纳入。由此，在理性选择制度分析框架中，关于行动情景的信息直接影响着对行动情景的认知，心智模型通过对行动情景认知的判断，做出个体行为的决策，而制度则恰恰通过影响行动情景作用于心智模型，最终影响行动者个体行为的决策。除此之外，文化也可以直接作用于心智模型，对其产生影响并发挥作用。

（三）行动结果的评价

行动者的行为选择是与行动情景互动的结果，当这一结果与行动者的预期或价值观相符，该行为模式得以强化；当结果与行动者的预期或价值观不符，行动者可能陷入行动持续无效的状态，或者跳出无效的路径锁定积极修订行为模式，因此，评价的过程是一个反馈、调整和学习的过程。结果与行动者的预期或价值观是否相符，取决于行动者秉持的评价标准。在该模型中，奥斯特罗姆提出了如下评价标准：经济效率、融资均衡、再分配公平、问责制、与普遍的道德的一致、适应性［12］。值得注意的是，行动者行为选择通常需要在不同的评价标准中进行取舍，比如制度设计中效率和公平往往不可兼得。

（四）制度变迁与演化

在奥斯特罗姆构建的框架体系内，制度变迁的逻辑始于制度结构，也就是影响行动舞台的制度变量，主要由边界规则、位置规则、选择规则、信息规则、聚合规则、报酬规则、范围规则等组成。通过每一个规则最常使用的三种规则表现形式，揭示制度从缺省状态逐渐演化过程到不同阶段的情景［7］231。制度变迁的途径既包括模仿、竞争、学习、外部干预等有意识演化过程，也包括无意识演化。同样，制度变迁有可能向着高绩效方向演化，也有可能转向低绩效方向，而制度演化的研究者需要探究和总结制度朝着良性变迁的条件。

三、民警职业生涯规划的理论解释及分析：以上海市为例

职业生涯规划是人力资源管理领域的一项重要议题，尤其是对于初入职场中的求职者而言，有助于认识自我、发掘自身职业潜能、明确职业目标，积极从事求职行为，逐步实现职业成功［13］。2018 年上海公安正式启动实施了民警职业生涯规划与管理这一具有前瞻性的工作，作为拓展民警职业上升空间，解决队伍结构性矛盾、民警岗位技能素质不匹配等问题的举措。本部分以上海市公安局为例，将上海民警职业生涯规划与管理工作作为审视民警职业生涯规划的一个观察窗口，以期整体把握当前公安机关开展的民警职业生涯规划工作，并对即将开展相关工作的公安机关提供参考借鉴。

制度语法学理论模型认为制度可以分为两种形态，一种是生成式形态，另一种是管制式形态［14］。奥斯特罗姆主要从管制式形态角度对制度进行界定，认为制度包含ADICO 五个构成要素，即属性（Attributes）、限定（Deontic）、目标（Aim）、条件（Conditions）、否则（Or Else）。上海市公安局民警职业生涯规划与管理工作，作为上海市公安局制定的一项公共政策，在使用对象方面有着明确的组织属性，有着允许和必须等限定行为，有着明确的目标结果状态，也规定着达成行为或结果需要的条件，严格意义上属于一种制度规范，因此本部分分析中，政策与制度的概念可以等同使用。行动舞台是制度分析的基本单元，行动舞台由行动情景和行动者组成，通过对行动舞台的具体描述，可以分析上海市公安局民警职业生涯规划与管理工作。

（一）行动情景描述

奥斯特罗姆通过七个变量来刻画行动情景，在上海民警职业生涯规划与管理工作分析中，主要选取行动者的数量、对选择的控制、可获取的信息以及对行动结果分配的报酬四个主要因素来描述行动情景。第一，在民警职业生涯规划与管理工作的具体实施过程中，主要行动者是分别由各个体行动者共同组成的三个群体集合，即政策的制定者和公安事业发展的坚定捍卫者——上海市公安局；开展职业生涯规划与管理工作的主要实施者——长海市公安局的16 个公安分局；职业生涯规划与管理工作的具体受众，也就是制度的主要直接影响者——上海市公安局全体民警。第二，上述三个群体对选择的控制程度各不相同。上海市公安局是制度直接制定者，具有最高和最直接的决策控制权；作为职业生涯规划与管理工作主要实施者的16 个公安分局，尤其是先行试点的分局，具有决策的建议权，但决策权有限；作为制度主要直接影响者的上海市公安局全体民警，对选择的控制程度最小，只有信息的反馈权，而建议权有限且基本没有决策权。第三，行动者得到的关于决策点的信息直接作用于行动情景的认知，成为影响民警职业生涯规划与管理工作的重要影响要素，心智模型通过行动情景认知的判断做出决策。具体到行动情景中，各群体所拥有的信息不对称。上海市公安局作为制度的决策者，拥有完全信息；作为制度实施者的分局，发挥着信息承上启下的枢纽作用；广大公安民警基本是信息的被动接收者。第四，行动结果分配的报酬是指行动者采取某一行为的成本是什么，以及这一行动的结果所带来的收益是什么。付出的成本和产生的收益，会成为影响行动者潜在行为选择的阻碍因素或激励因素。也就是说，无论是上海市公安局，还是市局各分局，抑或是广大公安民警，在民警职业生涯规划与管理工作中，或积极、或消极的行为偏好选择，是否出现机会主义行为，都是各自成本效益分析的结果。以民警为例，将“能力值”评价引入民警职级晋升机制，在满足晋升条件的前提下，对综合“能力值”高且绩效考评结果好的民警智能化推送优先晋升建议供领导决策，对于可以被系统推荐优先晋升的结果，相较于提升“能力值”所付出的成本，民警个人的收益将是巨大的。

（二）行动者描述

在上海市公安局民警职业生涯规划与管理工作中，共有三类起作用的群体，即行动者。根据理性选择制度分析框架，判断和分析行动者可能采取的行为及偏好，首先需要构建行动者假设模型，而有限理性正是该理论框架的核心假设。秉持有限理性的行动者，在推进民警职业生涯规划与管理各项具体工作中，在自利驱动下会追求自身个体利益最大化，同时由于信息不对称的存在，在制度设计和制定过程中有可能会犯错误，但是由于人类自身在制度设计上所具有的强大创造性，具备自主解决问题的能力［15］，行动者对偶尔出现的错误具有试误性学习能力，因此从长远来看，会采取更佳的应对策略实现制度目标。上海市公安局民警职业生涯规划与管理工作中的几个行动者，通过强大的创造力、自主解决问题的能力以及试误性学习能力，能够达到互利共赢，但是由于信息不对称的存在，不可避免地会造成机会主义行为，机会主义行为的存在将直接增加行动情景的不确定性，最终可能导致群体的非理性，因此需要警惕广大公安民警群体中出现的各种机会主义行为。应对解决之法在于增加制度的约束、减少不确定性发生的可能。

（三）行动者偏好及行为模式分析

因为有限理性及信息不对称的存在，上海市公安局民警职业生涯规划与管理工作中的各个行动者的偏好各异，表现在对该项工作的态度、所采取的策略等方面存在不同的差异。政策的制定部门是基于公共利益的集体行动者，而具体的实施者和受众，大多是基于自身利益诉求和满足的功利主义者，因此双方之间必然会发生矛盾，矛盾的实质是个体利益与公共利益、个体理性与集体理性的矛盾［16］。

1.制度制定者偏好及行为分析

上海市公安局作为民警职业生涯规划与管理工作的顶层设计者，对该项工作的开展所具有的价值和意义持肯定态度。他们认为该项工作是主动对标党中央、公安部、上海市委市政府对公安工作的定位要求的体现，是推进上海市“智慧公安”建设的必然要求，也是解决当前上海公安队伍中所存在的诸如压职压级、执法环境恶化、民警职业压力增大和职业倦怠感明显等现实问题的有力举措，对于推动上海公安事业发展、打造过硬公安队伍，拓展民警职业上升空间，帮助民警找到快乐工作、幸福生活的职业幸福感具有重要意义。

在价值偏好的驱动下，上海市公安局正在积极推动民警职业生涯规划与管理各项工作，将不遗余力做好建立健全民警职业测评、职业培训、岗位交流、综合评估、成长激励机制等方面的工作。具体而言，有以下五个方面。（1）在建立能力评价机制方面，建设职业能力指标集，按照民警综合能力、公安通用能力、公安专业能力的分类细化完善能力指标集，明确每一项能力指标的设定标准和计分规则；强化“能力值”数据支撑，将每项能力指标数据化为可采集、可量化、可叠加、可换算的“能力值”后，形成民警个人职业能力画像。（2）在建立职业培训机制方面，拓展民警培训需求征集渠道，对比民警“能力值”与民警职业发展需求、岗位业务和工作需要之间的“剪刀差”，定期研判、分析，汇总形成民警培训需求；扩展网络培训规模，推行移动端、PC 端一体发展的“网上培训”模式，优化情境式微课程体系；探索新警带教“双导师制”。（3）在建立岗位交流机制方面，注重通过“职业画像”并实现挂职轮岗建议的智能化推送，完善民警轮岗锻炼机制；制定《上海公安机关民警岗位交流办法》，完善民警岗位交流的相关管理规定，畅通民警自主申请交流的渠道。（4）在建立综合评估机制方面，制定民警履职综合考评方案，构建民警履职综合考评指标体系，全面客观反映被考核民警的“德能勤绩廉”；研发智能综合考评通用模型，通过建立科学的综合考核评估体系，形成适合不同单位、不同警种、不同岗位特点的应用模型。（5）在建立成长激励机制方面，将“能力值”评价引入民警职级晋升机制，智能化推送优先晋升建议；依托“能力值”评价和民警综合职业评估情况，将其作为表彰奖励、典型选树的重要依据；基于“能力值”评估和绩效考核，发掘一批政治素质过硬、业务水平高、综合能力强、发展潜力大的民警，作为后备干部培养的参考。

除了具体工作的推进，作为制度制定者的市局还会具有如下行为偏好：通过制定和出台相关文件在顶层设计层面进行勾画，统一思想认识，指导相关工作科学有序开展；为了更加高效率地推行此项工作，及时规避和解决可能出现的问题，在部分分局和地区开展试点工作，总结经验。

2.制度受众偏好及行为分析

上海市全体公安民警是职业生涯规划与管理工作的直接影响者，大多数民警对该项工作持肯定态度。通过理性计算和成本收益分析，该项工作将有利于增加民警学习深造的机会。通过加强民警对职业生涯规划的理解和认知，实现民警与用人单位的双向选择，达到人岗匹配的目标。最重要的是，常态长效性岗位交流机制的建立，在体制机制层面破解了职务职级晋升的现实难题。之所以说“大多数”，是因为部分民警基于自身利益最大化的考虑，可能会对该工作持不同态度，比如，在完善综合评估机制、完善成长激励机制等方面的改革，致力于建立一套能上能下、能进能出的人才选拔机制，不可避免会影响部分进取意识不强、工作“能力值”评估一般的民警在职务晋升、岗位选择等方面的切身利益。

基于个人自身利益最大化的驱动，广大公安民警会利用职业生涯规划与管理工作的契机，积极拓展职业发展空间，不断提升岗位技能。具体而言：广大民警将会通过“警e 学”等渠道认真学习职业规划培训课程，不断加强自主学习和彼此互动交流；不断提升个人综合能力、公安通用能力、公安专业能力，力争在“职业画像”中成为综合素质好、工作实绩突出、发展潜力大的人选，争取成为挂职轮岗建议的智能化推送对象；根据《上海公安民警职业能力标准》，熟悉掌握岗位要求和自身能力短板，并进行相应的短板提升；积极鼓励民警参加能级鉴定，取得相关岗位准入资格，为实现岗位交流做好准备。一般情况下，民警个人将按照市局职业生涯规划要求和安排，不断提升自身能力，以期为职级职务晋升和岗位调整做好准备。但是一般情况下，鉴于政策目标中追求个人利益最大化的个体，与追求公共利益最大化的政府部门主体之间，本质上存在着个体利益与集体利益的矛盾冲突问题。由于动态式测评贯穿民警整个职业生涯，尤其是将民警岗位胜任力以具象化、数据化的形式呈现的“能力值”将成为民警职级职务晋升、表彰奖励、岗位调整的依据，因此应该重点关注“能力值”测评结果较差的民警可能出现的机会主义行为，以及对开展该项工作形成的可能性阻碍。

3.制度实施者偏好及行为分析

习近平总书记向中国人民警察队伍授旗并致训词中明确指出，人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量，要坚持党的绝对领导，坚持政治建警方针，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终以党的旗帜为旗帜、以党的方向为方向、以党的意志为意志，坚决听从党中央命令、服从党中央指挥［17］。上海市公安局开展民警职业生涯规划与管理工作，是结合上海市公安队伍建设实际，落实党中央全面深化公安改革工作的重要举措。上海市公安局在制度制定、具体业务指导以及督导等方面整体推进民警职业生涯工作，该项工作的具体落地，则是由各个公安分局负责具体执行。作为该项工作主要实施者的公安分局，基于公安事业发展长远利益，亦会在建立健全民警职业测评、职业培训、岗位交流、综合评估、成长激励机制等方面积极领会市局政策意图、因地制宜研究落实举措，比如静安分局在“民警职业生涯规划与管理”试点工作中建立了“284”体系，即2 个系统试点落地、8 项结果性机制探索实践、4 项制度性机制突破创新。但也恰恰是公安分局具有的功利主义者属性，造成了其在行为模式选择时可能导致的偏差和异化。比如，处于行政金字塔中的官员，政治生涯中的升迁机会是其主要关注的内容［18］。标尺赛、锦标赛、资格赛、淘汰赛是当前我国官员晋升模式中的主要模式，功绩晋升是影响升迁的主要动力机制［19］。现行的官员晋升逻辑，很有可能导致分局领导在推进民警职业生涯规划与管理工作过程中可能出现的双重心态：一方面，在公共利益的驱动下稳步做好各项相关工作，比如，结合部门实际切实优化对民警动态化能力评估，构建能力应用的长效机制，完善岗位教育训练制度，提炼总结切实可行经验做法、创新举措，为市局开展全面推广工作提供样本。另一方面，由于试点工作经验交流会、推进会等机制的存在，可能出现各分局之间过度竞争的问题，导致在改革方案起草、专题研商、调研走访、信息收报、经验总结等方面出现冒进倾向。

（四）制度评价

理性选择制度分析框架对行动者的互动结果，构建了一套自己的评价系统体系，主要包括“经济效率、公平、适应性、稳健性、可持续性、责任性以及与更一般的道德标准”［7］225。行动者根据这一价值体系对互动结果做出是否符合自己预判的结论。上海市公安局民警职业生涯规划与管理工作于2018 年正式启动，2019 年基本完成了民警职业生涯规划智能化管理的模型构建工作，明确了数据采集、能力指标设定、能力值生成等相关标准和计算方法，2020 年基本完成了试点工作，目前正处于全局推广阶段。虽然目前尚无法对该政策执行情况展开全方位评估，但可以肯定的是，根据公安机关特殊的组织属性对上述七个评价指标不同程度地取舍后，将会构建出科学评估体系。比如，依据适应性的评价指标，重点需要评估民警职业生涯规划各项制度是否根据深化公安改革的宏观环境进行灵活调整，以应对公安队伍建设的各项挑战。

四、进一步推进全警职业生涯规划

（一）推进全警职业生涯规划的逻辑：遵循自主治理的原则

奥斯特罗姆致力于研究如何通过成功的制度设计推动人类社会的可持续发展问题，主张通过制度设计解决人类自身发展过程中面临的各种问题，认为制度设计是“建立在人工技艺和作为实验的改革等两个假设的基础之上，遵循不可能定理”［7］232。人工技艺的理论在认识论上吸收了人工技艺和人工制品思想［20］，认为人类社会的发展演变源自自身设计，社会大众中的普通人也完全可以通过发挥创造性进行制度设计，从而解决自身面临的问题，普通人完全具备自主治理解决问题的能力［15］。但同时由于行动情景的复杂性以及制度的多样性，人类自身的计算能力存在瓶颈，不能穷尽所有的制度和行动情景组合，故而完全的制度设计是不可能的。正如生命个体自身的运行不可能被人类的大脑所完全理解和解释［21］，个人偏好也不可能通过集体选择机制得以充分表达［22］。因此，制度设计的方向在于通过实验的改革［23］，即不断的试错和调适是提高制度效果的必经途径。

在借鉴公共池塘资源制度自主治理的基础上，奥斯特罗姆提出以自主治理推进制度设计，并提出八项原则对成功的自主治理和失败的自主治理予以区分，这八项原则分别是：清晰界定边界、使占用和供应规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、分权制企业，以此解决如何通过成功的自主治理，使一群相互依赖的资源占有者在面对各种机会主义诱惑的情况下，奉行“准自愿遵守”策略，谋求集体共同的利益［24］144。

（二）进一步推动全警职业生涯规划

1.严格清晰界定制度规定的边界

好的制度设计很重要，严格清晰界定制度边界是其中一个衡量判断标准，是组织集体行动、推动民警职业生涯规划与管理工作的第一步。在职业生涯规划管理工作中，应清晰界定进入规则和获取资源的边界，使民警清晰地知晓相关制度的准入标准，如此也能使制度制定者知道需要管理什么。比如，通过对民警职业能力水平进行量化、叠加、换算后生成的“能力值”，应切实成为民警人岗适配、能职匹配的标准，进入某一岗位的标准一定是具备相应的能力，而且这能力一定是清晰界定的。换言之，调整和进入某一特定岗位具有一定的排他性，不具备相应能力者，不得进入。

2.通过集体选择的安排以增强制度规定的适应性

按照奥斯特罗姆的自主治理原则，受到制度影响的绝大多数个体，都应该能够参与对制度规定的操作规则修改，以此增加制度对自身所处环境的适应性。同时，适应性也是行动者对互动结果进行评价的价值标准。民警作为职业规划与管理工作的直接影响者和主要参与者，在与制度规定进行互动的过程中，他们自身最了解现有制度规定中哪些环节存在问题，他们也具备不断地修改规定以使其具备更好地适应公安队伍建设的能力。在此需要注意的是，广大公安民警发挥创造性，通过自主治理完善相关规定的前提在于，要具备尽量完全的信息。同时，完全信息也是广大公安民警通过理性计算，修改和严格执行相关规定的逻辑起点。

3.民警个人监督和有针对性地处罚的有机结合

在奥斯特罗姆给出的有效治理实践原则中，外部权威并不是监督和制裁的实施者。相反，参与者自己才是实施的主体。在民警职业生涯规划与管理工作中，不但应加强对广大公安民警的监督，也应对制度的设计者和实施者进行监督，并采取有针对性的奖惩措施。但是值得一提的是，监督和奖惩的主体可能并不在外部权威，而应向内转向民警个人。个人监督相较外部权威监督，成本更低，而收益更高，这一点有学者的研究已经被证实，“在存在着个人监督者的情况下，相对成本与收益的配置肯定与原先的配置有所不同，或者监督的成本较低，或者个人的收益较高，或者两者都出现。”［24］151

民警个人自主监督强而有力、且成本较低，但需要两个前提条件：第一，管理者要遵守他们的承诺，即作为制度制定者的公安局，应以其权威性保障民警职业生涯规划与管理工作的相关规定会严格执行，具有稳定性，避免因朝令夕改而让人无所适从；第二，民警职业生涯规划与管理工作的规则应尽量清晰，比如民警职业能力采集中数据标准的制定和计算方法应清晰；民警职业生涯中智能培训、人才培养、智能综合评估及晋升激励机制等规则应做到清晰透明。

对于违反规定或者未能按规定执行的民警，可能要受到一定的处罚，但是处罚的程度应取决于违规的内容和严重程度，也即采取有针对性地处罚的原则，不宜一味地严厉处罚。在推进和完善民警职业生涯规划与管理工作过程中，对相关人员可以采取分级处罚的管理措施，比如因为从警年限不同，处于适应期、成长期、成熟期、维持期不同阶段的民警对该工作的理解力和适应程度肯定各异，因此在必要做出处罚决定时，可以根据不同的实际情况以及违规所造成影响后果的严重程度分级做出处罚决定。

采取分级处罚背后的逻辑在于，使初犯者重新成为“准自愿遵守”规则的人，可能并不需要巨额罚金或严厉处罚，尤其是当初犯者面临非常情况的前提下，征收巨额罚金或严厉处罚，可能反而会引发适得其反的不良效果，比如引起他的愤恨，或者在未来再也不愿意遵守规则等。故而当管理者做出处罚决定之前，若是对被处罚者情况有详细了解，以及对过度处罚所可能造成的潜在伤害有足够认识，分级采取从轻微处罚至解雇开除等处罚决定，可能会更加有效。

4.积极构建冲突的解决机制

在理论层面，制度的每一项规定都是明确清晰的，但是在现实的场景中，对规则的运用和解释却从来不是清楚明确的，即便是规则制定者在根据现实场景对某一具体行为是否违规进行监督时，经常也会发生无法做出没有歧义解释的情况。因此，在民警职业生涯规划与管理工作具体实施的过程中，对于某一规则的理解，会出现不同的人有不同的理解，制度制定者、实施者以及受众出现理解不一的情况也极有可能出现，也便意味着出现了冲突。此时，构建冲突的解决机制便尤为重要，因为这一工作要想长期良性的推进，必须要通过冲突的解决机制去予以调整和完善。虽然这一机制的构建并不一定能完全保证民警职业生涯规划管理工作得以良性开展，但是如果这一机制一旦处于缺位状态，民警职业生涯规划管理制度将无法通过自主治理来得到完善发展，公安机关的组织效能也将受到极大影响。