扫黑除恶常态化研究——以《反有组织犯罪法》实施为重点

莫洪宪，罗建武

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

自20 世纪80 年代初以来，我国先后开展了三个时期集中统一的、阶段性的反黑恶专项斗争，即由“严打”到打黑除恶再到扫黑除恶。①具体来说，我国20 世纪80 年代初到90 年代末，先后进行了1983 年和1996 年两次“严打”（期限均为三年）；20 世纪初至党的十九大前，先后进行了2000 年和2006 年两次打黑除恶专项斗争（期限约为三年和四年）；党的十九大以来，已经开展了为期三年（2018 年至2020 年）的扫黑除恶专项斗争，当前党中央已就常态化开展扫黑除恶斗争作出了全面部署。新时代党领导下的扫黑除恶专项斗争，措施开展得力，治理成效显著，群众高度赞誉。根据全国扫黑办公开的数据显示：从2018 年1 月至2020 年12 月底，全国累计打掉涉黑组织3644 个、涉恶犯罪集团11675 个、一审审结涉黑恶案件32943 件225495人、依法处置生效涉黑涉恶案件资产1462 亿元［1］。在扫黑除恶专项斗争取得全面胜利的同时，也面临着如何继续巩固、扩大成果，并持续提升黑恶治理规范化、常态化水平等一系列任务。

为了巩固专项斗争成果，推动扫黑除恶治理常态化，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《关于常态化开展扫黑除恶斗争巩固专项斗争成果的意见》（以下简称《意见》），该《意见》明确作出了以建立健全源头治理的防范整治机制为导向的扫黑除恶斗争常态化工作部署，为扫黑除恶工作的长期、规范、高效开展提供了方向指引。为持续强化常态化扫黑除恶斗争的法治保障，第十三届全国人大常委会第三十二次会议于2021 年12 月24 日通过了《中华人民共和国反有组织犯罪法》①2019 年7 月15 日召开的全国扫黑办第7 次主任会议提出，全国扫黑办要推动研究制定《反有组织犯罪法》。其后《反有组织犯罪法（草案）》提请于2020 年12 月22 日召开的全国人大常委会会议审议，并于同年12 月31 日和2021 年8 月20 日先后两次就草案稿向社会公开征求意见。（以下简称《反有组织犯罪法》）。该法的诞生不仅是扫黑除恶经验、成果的总结，同时也为扫黑除恶的常态化机制措施的持续开展和完善提供了法律依据和理念遵循。

一、基本阐释：常态化的内涵、依据及其要素

《反有组织犯罪法》以立法形式明确了扫黑除恶常态化的工作方针、工作理念和工作要求，②在《反有组织犯罪法》中第3 条为工作方针，具体又可划分为总体方针、具体方针、目标方针，第4 条为工作理念，即“四个结合”的理念，第5 条为工作要求，即合法性、保障人权、保障合法权益。详细论述参见莫洪宪.构筑防治有组织犯罪的法律长城［N］.检察日报，2021-12-31（3）.但很有必要从理论上厘清扫黑除恶常态化的基本内涵、生成依据及其构成要素，为进一步健全常态化扫黑除恶的制度措施提供理论参考，并为贯彻实施《反有组织犯罪法》提出完善建议。

（一）嵌入性理论下常态化的内涵界定

从通常的汉语语义解释上，“常态”是指“通常或本来的状态”［2］，而“化”则意味着“转变成某种性质或状态”［3］，故“常态化”的字面含义即转变成本来的、正常的状态，这是一种共性的、通常的表现出来的形态，具有一般性、稳定性、有序性和日常性等特征。具体到对扫黑除恶常态化的界定，格兰诺维特（Mark Granovetter）的嵌入性（Embeddedness）理论极具借鉴意义。③美国社会学家马克·格兰诺维特先后于1985 年和1992 年发表论文《经济行为与社会结构：嵌入性问题》《作为社会建构的经济制度：一个分析框架》，对人类学家波兰尼（Polanyi）于1944 年提出的“嵌入”概念进行扩充，并形成了相对完备的“嵌入性”理论。该理论奠定了经济社会学的理论基础。后来学者祖京（Zukin）、迪马吉奥（Dimaggio）对其理论进行了进一步修正，嵌入性理论的研究框架除“结构嵌入”外，扩展了“文化嵌入”“认知嵌入”“政治嵌入”等三个方面。详细内容参见吴义爽，汪玲.论经济行为和社会结构的互嵌性——兼评格兰诺维特的嵌入性理论［J］.社会科学战线，2010（12）：50-52.该理论突出社会学与经济学的学科融合视角，以个人的经济行为和社会结构的关系为论证内容，认为行动者的行为既是自主的，同时也是嵌入到其所在的社会关系当中，而方式则分为关系性嵌入和结构性嵌入，前者强调行动者之间的双向关系，后者注重社会网络的整体性及行动者在其中的功能，前者又可分为强连带、弱连带和无连带，④根据格兰诺维特的观点，连带的强弱可以通过四个指标进行测量，包括双方“认识时间的长短”“互动的频率”“亲密性”和“互惠性服务”等内容。关系的强度与对关系的投入呈正相关，认识时间越长，互动频率越高，亲密度随之增强，互惠性亦随之扩大，反之则为弱连带。参见刘巍.“嵌入性”理论及其在中国研究中的发展［J］.淮阴师范学院学报（哲学社会科学版），2010（4）：508.进一步而言，强连带能够产生信任，而弱连带成为异质性网络之间的纽带，从而包含更广泛的信息和资源［4］。同时，该理论还强调，制度是一种基于人际关系网络的“凝固”，并把社会互动带入经济制度形成的过程，从而赋予制度社会化内涵，避免只见制度不见人，且经济行为以社会关系网络为条件［5］。尽管上述理论属于经济社会学范畴，但却为本文分析扫黑除恶常态化的内涵提供了“嵌入性”的思维方式和社会化的视角。扫黑除恶作为专项斗争形式的犯罪治理行动，具有运动式治理的高效迅速、集中统一、威慑力强等特点，⑤有学者提出，《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》《关于办理 “套路贷”刑事案件若干问题的意见》《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》等司法文件的出台，标志着运动式扫黑除恶进入司法规范相对具体的阶段。具体内容参见黄京平.扫黑除恶历史转型的实体法标志——《反有组织犯罪法》中刑法规范的定位［J］.江西社会科学，2022（2）：59-61。但本文认为，区分某一专项斗争是否是运动式，其划分依据为是否正式提出并形成了基本的常态化治理机制，因而，本文依然将为期三年的扫黑除恶纳入运动式专项斗争的范畴。但其属于阶段性非常规形态，要使其转化为稳定有序的、一般日常性的常规、通常状况，就需要将其进行嵌入式和社会化改造，形成政治、法律、经济、文化、教育等层面全面互嵌的扫黑除恶制度体系。

基于以上跨领域的融合视角及“嵌入性”从目标到行动再到制度的层层递进式逻辑进路，并结合前期“严打”、打黑除恶、扫黑除恶的整体发展历程、各自不同治理侧重点及其相应手段特点，①“严打”时期的惩治对象主要是直接危及群众生命财产安全的重大恶性刑事案件，其中大部分由黑恶势力等犯罪团伙实施。而打黑除恶时期明确提出严重刑事犯罪与恶势力一并严厉打击，其中涉农村经济、基层政权等黑恶势力是长期打击的重点。到了扫黑除恶阶段，则是强调对黑恶势力及其犯罪的源头治理，并坚持全面深入和惩防并重。宜将扫黑除恶的“常态化”界定为：将扫黑除恶过程中的已形成常规状态的制度措施可持续、日常化，以及将尚未形成常规状态的制度措施完善到常规化状态，并同样使之可持续、日常化。换言之，扫黑除恶的常态化有两个层面，也即对成熟的制度措施进一步规范化、法治化固定，同时需要对不成熟或空白的制度措施先发展完善、后规范固定。由此可见，常态化在扫黑除恶场域下，既是目标，亦是行动手段，最终目的是制度化、规范化、法治化。更进一步来说，扫黑除恶的“常态化”具有如下基本特征：其一，规律性。黑恶势力及其犯罪的产生、发展以及治理都具有符合其自身特点的治理规律，而专项斗争形式是运动式治理。扫黑除恶常态化就是要祛除运动式黑恶治理的非常规性，使其回归本来的治理规律。其二，可控性。也可称为可预测性，即扫黑除恶的常态化遵循着有组织犯罪治理的基本规律，才能达到预期目标和效果，而这种规律可以被认知、掌握且利用。其三，稳定性。从整体上来看，扫黑除恶常态化就是使治理的机制和手段从不稳定的非常规状态走向稳定的常规状态，体现的是一种整体性趋势。其四，动态性。由事物发展变化的规定性所决定，扫黑除恶常态化尤其是第二个层面，具有从非常规化到常规化的一个阶段性变化，同时也意味着机制和措施的不断优化调整。其五，嵌入性。要实现扫黑除恶的机制措施常规化并始终有效运转，须始终将嵌入性理念融入贯彻其中，使之嵌入社会各领域治理环节、嵌入各部门日常工作、嵌入人们日常生活，常规地高效运行而逐步消除非常规的运动式特性。

在看到扫黑除恶常态化从目标设定到行动手段再到制度化状态的同时，还必须强调常态化所具有的针对性特征，也即常态化并不排斥变动性和多元化［6］，既要延续成熟制度措施，也要有针对性地解决“顽疾”和新问题。实际上，扫黑除恶常态化就是要有针对性地革除原有运动式治理的弊端，为扫黑除恶的规范化开展注入持续动力源，从而形成规律、稳定的常规状态。更值得强调的是，常态化所拥有的上述五个基本特征尤其是嵌入性，能够在很大程度上消解运动式治理模式潜在的权力过度集中风险，即通过将扫黑除恶治理措施嵌入不同领域、制度和主体，以实现权力制衡。不论是针对性治理，还是治理过程中的权力制约，在《反有组织犯罪法》②主要参见《反有组织犯罪法》第1 章第3 条、第4 条、第6 条、第7 条及第2—5 章等有关内容。中都得到了充分体现，既强调重点突出，也重视全面分工与制约。

（二）扫黑除恶常态化生成的依据基础

常态化扫黑除恶的提出，不仅是通过专门立法总结、升华扫黑除恶有益经验的客观需要，其也有着深层次的理论基础及现实背景。具体而言，主要包括以下几个方面：

首先，黑恶势力及其犯罪的产生、发展及治理都有其规律性，而这种治理规律是逐渐提炼并制度化的过程，决定了扫黑除恶必然经历非常态化到常态化的治理转变。与此同时，通过以嵌入性理论对常态化的分析可以看到，常态化在很大程度上要依赖于社会化，一方面从犯罪原因论及预防论的角度，常态化不论是作为行动手段，还是目标效果，均受到社会因素的影响［7］，另一方面由于嵌入性制度框架的实施，也需要依托社会关系网络③这里的“社会关系网络”与前述菲利的犯罪原因及预防中的“社会因素”一致，均是广义上的社会概念，包含了经济、政治、道德、教育、文化、法律等诸多层次，与我国社会治安综合治理的理念极具相似性。，使黑恶治理的具体措施形成制度化的互嵌形态，也就是综合性的、有机结合的扫黑除恶制度体系。

其次，在扫黑除恶的常态化实现主体上，必须摒弃国家与社会的二元对立，强调国家与社会的良性互动，尤其是常态化治理上的制度化嵌入。根据埃文斯（Peter B. Evans）嵌入性自主（Embedded Autonomy）理论，即“国家是镶嵌在社会之中的，国家在政策制订与执行时所需要的自主性与职能，必须经由国家与社会以及公私部门之间的合作来达成”［8］。扫黑除恶长效机制的形成，不仅需要将治理措施制度化地嵌入社会结构之中，并且其实施也需要多领域、多部门之间的协作，这其中无不体现着常态化的“嵌入性”理念的应然要求。进一步来说，与社会的镶嵌性越深、越广，则国家黑恶治理的能力越强，且强调的是基础性权力而非专制性权力［9］。相应地，要形成扫黑除恶社会性、基础性权力，也须通过常态化的“嵌入性”和制度化的理念逻辑来加以实现。

最后，从实践需求来看，扫黑除恶的长期高效开展，必须依靠常态化运行机制，这是由现实背景及需求所决定。与以往的“严打”、打黑除恶不同，一方面，我国黑恶势力犯罪活动仍然比较活跃，尤其是涉建筑、运输等重点领域，且涉农村经济、基层政权等黑恶势力是长期打击的重点［10］。另一方面，扫黑除恶也面临着整肃、净化权力系统等老问题，以及违法犯罪类型的网络化与信息化、黑恶势力实施犯罪手段的“软暴力”倾向及发展未成年人等新挑战。由此形成了扫黑除恶既要深入、又要全面，在广度和深度上拥有更强的实践需求。与此同时，也需要提升国家权力行使的规范化、统一性及其质效，摒弃运动式治理的各种潜在风险与现实危害。

（三）扫黑除恶常态化的三层构成要素

通常而言，因作用场域的范围不同，可划分为宏观、中观和微观三个层次。具体到对扫黑除恶常态化构成要素的分析，前者强调整体性，如政治、法律、文化等，中者是前者范畴下的相对具体的制度、程序等，后者即主体要素［11］、手段要素、保障要素等。因此，就扫黑除恶常态化的具体构成要素，宜从宏观、中观、微观分别加以探讨，①尽管本文提出从宏观、中观、微观上分类讨论扫黑除恶常态化的构成要素，但其中的宏观层面，实际上比一般意义上最广义的宏观视角相对较窄，其好比经济制度与具体经济制度的关系，因此，本文对宏观、中观、微观的界定是基于扫黑除恶常态化的具体场域，分析常态化实现的逻辑脉络，并非大而不当地空洞谈最广义的制度。以避免大而无物的论述。

在分析扫黑除恶常态化的构成要素之前，有必要首先明确一对概念之间的区别，以便更好地动态展现构成要素的形成过程。这对概念即滕尼斯提出的“共同体”与“社会”，他认为二者的区别在于：“在共同体里，尽管存在着种种分离的因素，但人们保持着结合，社会则与之相反，虽然其存在着种种结合的因素，人们却保持分离，而在社会里，不会产生源于一个先天的、必然存在的统一体的行动”［12］。因此，扫黑除恶的常态化就是要发挥二者的优势，使黑恶治理从国家专门机关的专门行动发展为多种因素结合的社会统一行动。通俗来说，就是构建起扫黑除恶的制度性框架，使其规律地、稳定地、可预测地、日常地运行，无需阶段性地集中统一推进。

常态化既是一个过程，亦是一种状态，内含嵌入性、社会化及问题导向等三重逻辑，且核心之一乃是解决制度体系长效运行的动力及其持续性。此外，也不能忽视常态化概念本身及其基本特征、应对不同实际的针对性等视角。鉴于此，扫黑除恶常态化的构成要素应当包括以下几个方面的内容：一是宏观层面，即常态化实现的整体逻辑及其进路，包括治理格局和治理路径，前者涉及政治领域和法治领域，后者则紧紧围绕司法治理与综合治理，但这里强调的是宏观范畴，而非具体的治理内容，如治理的具体制度、运行机制与程序等。二是中观层面，即常态化的治理目标、具体治理制度及其运行机制、程序，以及治理价值的提炼等。三是微观层面，如治理主体及对象的相关内容、治理的具体措施手段、治理效果的具体保障等，是常态化过程中比中观层面更加具体的考察角度。需要强调的是，根据不同地区、不同领域、不同对象所进行的有针对性的治理内容调整，并不与常态化的规律性、稳定性等特征相冲突，反而有利于扫黑除恶常态化根据不同实际作出有重点的、阶段性的优化。

应当看到扫黑除恶常态化的实现，不仅有前述理论上的逻辑支撑，也有着现实的条件，即解决扫黑除恶过程中所面临的一系列非常态问题，进而体现其可持续性。至于具体的实现载体，乃是不断完备的嵌入式制度体系，且需要通过多层级立法予以固定。当然，仍然应当强调常态化的动力形成与持续，以保障常态化下的制度体系长久、高效、日常化运作。

二、治理格局：黑恶治理与从严治党一体推进

习近平总书记在2018 年1 月11 日召开的第十九届中纪委第二次全体会议上强调：“要推动全面从严治党向基层延伸……要把扫黑除恶同反腐败结合起来……”［13］随后，中共中央、国务院于当月24 日发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称《通知》），作出在全国开展扫黑除恶专项斗争的重大决策部署。该《通知》不仅强调，扫黑除恶事关人心向背、基层政权稳定，要提高政治站位，也明确要将扫黑除恶和反腐败、基层“拍蝇”相结合，和加强基层组织建设相结合，以巩固党的执政基础［14］。这其中蕴含着推动全面从严治党向基层延伸的重要经验［15］，同时常态化扫黑除恶与全面从严治党向基层延伸也有着“一切为了群众”的共同思想根基。进一步而言，强调黑恶治理与全面从严治党一体推进的治理格局，彰显了扫黑除恶的更高政治站位和重大政治任务属性，也有利于坚持党的领导、发挥政治优势，推动扫黑除恶的科学、统一、高效开展，奠定扫黑除恶由运动式转向黑恶治理与全面从严治党一体推进的常态化治理格局。

（一）坚持党对扫黑除恶的全面、绝对领导

持续坚定落实党的领导，是扫黑除恶正确、高效开展的根本政治保障。而全面从严治党，其核心也是加强党的领导［16］。基层是党的执政之基、力量之源［17］，扫黑除恶契合全面从严治党向基层延伸的重点落实思路，这是由扫黑除恶的展开逻辑所决定。经过前两个阶段的专项斗争治理，黑恶势力及其犯罪活动仍然比较活跃，不仅涉及建筑、运输等重点领域，也更加严重地危害农村经济、基层政权［10］。尤其是打黑除恶虽然对危害基层政权的黑恶势力进行了治理，但其显在目标是恢复社会正常秩序、提高社会民众的安全感，而潜在目标才是针对权力系统进行整肃、净化［18］。若长此以往，则会出现黑恶势力把持、架空国家权力，控制基层政治组织，形成国家政治真空甚至导致出现基层治理层面的“国家退化”现象［19］。新时期的扫黑除恶则兼顾犯罪治理和基层政权整治的双重任务，呈现出源头治理、全面深入基层各领域、惩防并重等突出特点。因此，将扫黑除恶与全面从严治党相结合，具有先天的内在优势。一方面，在强有力的党的全面、绝对领导下，以扫黑除恶为载体和抓手，促使全面从严治党向基层纵深推进；另一方面，全面从严治党在基层纵深推进的良好效果，反过来又保障党的领导在扫黑除恶过程中更加有力的落实。

从党对黑恶治理的领导实现方式来看，①20 世纪80 年代初首次“严打”即缘起于邓小平同志的重要指示，1996 年的第二次“严打”提出于1996 年3 月初的中央政治局常委会会议。进入21 世纪后的第一次打黑除恶专项斗争始于2000 年11 月8 日党中央领导人对刑事案件大幅度上升情况作出的重要批示。其后，中央政法委又于2006 年2 月22 日部署了第二次打黑除恶专项斗争。详细论述分别参见：邓小平.邓小平文选：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993：33-34；中央社会治安综合治理委员会办公室.全国社会治安综合治理工作大事记［N］.人民公安报，2002-02-21（6）；朱镕基.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划建议的说明［R］.中华人民共和国国务院公报，2000（35）：17-25；黄华生等.从“打黑除恶”到扫黑除恶：惩治黑恶势力刑事政策的新发展［J］.犯罪学论坛，5：191.也经历了不同阶段的重要发展演变，②在“严打”时期，先由党中央领导人指示，再由中共中央出台文件；到打黑除恶时，前期由党中央领导人批示、中央政法委落实，而后期由政法委直接部署开展；进入扫黑除恶阶段，前期由党中央领导人重要讲话到中共中央及国务院联合出台文件再到中办及国办联合出台文件，后期则由中办与国办联合主导出台下一阶段的指导性文件。出台的具体文件包括：1983 年8 月25 日，中共中央通过《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》；1996 年4 月，中共中央作出《关于加强社会治安和社会稳定工作的重要指示》；2006 年8 月，中央政法委制定《关于进一步深化全国打黑除恶专项斗争的工作意见》；2018 年1 月24 日，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，同年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《全国扫黑除恶专项斗争督导工作方案》；2021 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合出台《关于常态化开展扫黑除恶斗争巩固专项斗争成果的意见》。尤其是对扫黑除恶的领导表现出全党上下参与、领导方式更全面、更具体扎实、更易联动的鲜明特征，中共中央不仅出台纲领性文件，并且还研究推进专项斗争的进一步落实。这一过程中也联合了国务院层面，使得党对扫黑除恶的领导得到政府各职能部门的具体实施保障。另一方面，党对当前的扫黑除恶斗争在强调违法犯罪治理的同时，更加强化直接对基层社会治理在政权层面上的净化与领导。党对扫黑除恶的这些领导思路，对于全面从严治党无疑提供了坚强的保障。因此，坚持扫黑除恶与全面从严治党一体推进也具有现实的条件。

具体而言，为确保在常态化部署下扫黑除恶与全面从严治党一体化推进中坚持党的领导，应当重点把握以下几点：其一，落实主体责任。不论是从开展扫黑除恶，还是落实全面从严治党，必须明确落实党的领导的责任主体，坚持“党要管党，首先是党委要管党、党委书记要管党”［20］。党委及其负责人作为扫黑除恶常态化开展的第一落实责任主体，可以避免多方参与而责任主体不明所带来的落实不到位、甚至是形式主义等不利倾向。同时，也须强化自身建设，提升党的领导能力，从根本上保障党的领导的落实效果。其二，夯实组织基础。基层是党的执政根基，“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”［21］，而基层政治组织疲软，黑恶势力侵蚀基层政权，正是扫黑除恶要解决的关键问题，夯实党的基层组织已成为扫黑除恶常态化的重要内容，也将对全面从严治党起到应有的促进作用。其三，强化监督问责。一方面，监督问责可以压实各级主体责任，调动各部门的积极性和主动性。另一方面，还可以对各权力主体形成内部和外部监督，确保扫黑除恶常态化开展的正确性、高效性，保障相关主体的合法权益。

（二）净化基层政权增强扫黑除恶源头预防

党中央对扫黑除恶常态化的部署同样强调，建立健全源头治理的防范整治机制［22］。之所以提出开展扫黑除恶的源头治理，就是要从根本上铲除黑恶势力滋生发展的诸多因素，其中，自治能力不足是基层自身难以遏制黑恶势力及其犯罪的关键因素。从本质上来说，黑社会性质组织及恶势力组织是畸形、异化的市民社会形态［23］，违背市民社会①根据马克思的定义，市民社会是“私人利益的体系或特殊的私人利益关系的总和，它涵盖政治国家之外的社会生活的一切领域。”有学者将其内容概括为“两个层次”即个人或私人层次（市民社会的主体或目的）和团体或组织层次（市民社会活动的基本单位）和“三个领域”即经济生活领域、社会生活领域及文化生活领域。参见何增科.市民社会概念的历史演变［J］.中国社会科学，1994（5）：67-81。更有学者提出了中国本土化的市民社会概念，即“社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域。”参见邓正来.国家与社会：中国市民社会研究［M］.北京：中国法制出版社，2018：12-13。平等、自由的价值内核，超出了其自发自生的内部规则的调控能力，须由国家专门力量直接干预，这也是历次开展国家层面集中、统一专项斗争的重要原因。

扫黑除恶源头治理的根本在基层，而基层治理的根本在净化基层政权。这主要是由以下两个方面所决定：一是黑恶势力尤其是家族式黑恶势力，其影响越来越突出表现为谋取“合法化”政治外衣，架空、把持基层政权组织，与此同时，一些国家权力行使者也出现涉黑涉恶现象。因而，必须要整肃、净化基层政权，打掉黑恶势力的“保护伞”“关系网”。二是在基层黑恶势力源头治理的手段上，必须严把基层政权政治选举质量关，防止黑恶势力通过各种手段渗透基层组织。换言之，应当提高政治站位，加强基层选举相关法律的落实，形成多部门参与、强有力的法律监督合力。由此可见，依托依法治理的基层政权净化，有利于扫黑除恶的源头预防，有助于扫黑除恶常态化的实现。

（三）以“打伞破网”推动反腐败纵深发展

在推动反腐败的纵深发展上，应当重点关注两个方面：一是整合反腐败体制、力量，形成统一领导的国家反腐败合力。二是丰富反腐败线索发现机制，多元化线索发现主体，缩短线索发现时间。对此，国家监察体制改革②中共中央于2016 年11 月决定在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革先行试点，随后中共中央办公厅于2017年11 月印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，同年11 月4 日全国人大常委会通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，同时，《中华人民共和国监察法（草案）》也面向社会公开征求意见。到2018 年3 月，第十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案作出重要修改，即在第三章“国家机构”中新增“监察委员会”一节；通过《关于批准国务院机构改革方案的决定》，监察部、预防腐败局并入国家监委；通过《中华人民共和国监察法》。同年3 月23 日，中华人民共和国国家监察委员会正式揭牌，举行了新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。同年6 月，中央纪委、国家监委统一设立派驻机构。通过国家监察体制改革，行政体系内的监督部门、检察院系统的反贪、反渎部门均并入国家监察委，实现了反腐败的集中、统一领导，从而达到职能和资源整合的目的。已实现反腐败体制上的集中领导与反腐败队伍整合［24］，而当前反腐败纵深推进，依然需要在多元化线索发现上下功夫，使各领域的腐败分子无所遁形，得到快速、有效惩治。

就“打伞”与反腐败纵深发展的关系而言，主要体现在二者能够互相促进。其一，“保护伞”的主体范围是国家工作人员，与监察委的管辖对象相一致，有利于其他主体在扫黑除恶过程中为监察委提供贪腐案件线索。其二，“保护伞”的具体行为方式是行使公权力的国家工作人员，在黑恶势力滋生蔓延、坐大成势、实施违法犯罪和被打击处理的过程中，徇私徇情、违纪违法，采取各种违法手段予以包庇、纵容、袒护，使黑恶势力得以顺利发展壮大［25］。从性质上可以分为职务犯罪和违纪违法两类，这也与监察委的办案范围相协调。其三，还应当看到“关系网”相比“保护伞”，其主体更加隐蔽、危害性相对不明显。正因如此，深挖黑恶势力“关系网”对于常态化扫黑除恶的制度健全和反腐败更加细致深入均具有重要作用。

而另一方面，尽管“保护伞”“关系网”的常见行为类型包括权钱交易型、坐地分红型、纵容包庇型、渎职放纵型、共存共生型等［26］，但却有着共同的形成原因，最重要的是利益关系，以及传统江湖文化、部分权力过于集中等［27］。对原因中的意识、素养等治理应当主要从政治层面入手，如加强政治学习、强化政治意识、开展政治教育等，这不仅可以通过全面从严治党来增强反腐败效果，也能够对扫黑除恶的“打伞破网”起到一定的作用。由此可见，“打伞破网”也是扫黑除恶常态化治理格局的重要内容。

三、展开路径：司法治理与综合治理结合并重

扫黑除恶兼具法律属性和政治属性，相应地，常态化的路径构建、完善也应当对此予以考量，前者即司法治理，而后者为综合治理。理论上如此强调主要是为了突出在一体化推进治理格局下，形成惩防并重的预防治理体系。而在立法上，《反有组织犯罪法》则充实了司法治理与综合治理于一体的扫黑除恶常态化的构成要素内容。

（一）司法治理与综合治理的共治逻辑

《反有组织犯罪法》为了构建法治化的有组织犯罪预防治理体系，整个法律紧紧围绕司法治理与综合治理展开。实际上，二者之间还具有深层次的共治逻辑：一方面，在治理特点上，司法治理的“运动化”①“运动化”的风险具体表现有三个方面：突出专项斗争治理效率但缺乏科学的体系化评价标准，容易产生“唯指标论”导向；强调各政法机关之间的互相配合但难以形成有效制约，弱化了系统内部的相互监督；重视治理过程中的打击入罪但忽视非犯罪化，存在较大的冤假错案隐患。隐患长期被诟病，且涉及侦查、起诉、审判、执行、改造等诸多环节，与此同时，综合治理则因其综合性而面广点多，因其预防性而导致机制措施范围的确定性不足。因而，突出依法治理，提升规范化程度，是扫黑除恶常态化的司法治理和综合治理的共同需求。另一方面，刑事司法作为有组织犯罪预防治理的首要环节，能够为综合治理指明预防治理的重点与难点，并提供足够的治理时间和治理空间。反过来，在常态化过程中综合治理又可以为司法治理创造良好的司法环境。如此则形成了司法治理与综合治理结合并重，共同走向常态化的相互促进机制。

在展开常态化司法治理与综合治理路径的重点内容之前，有必要对《反有组织犯罪法》的法律属性加以厘清，以有利于其实施与完善。在本质上，司法治理与综合治理结合并重体现的乃是惩防并重的理念。基于此，《反有组织犯罪法》的立法内容侧重于制度规范。况且，常态化若作为一个制度化体系的形成过程，其本身就侧重于程序性制度，这也是以法治化促常态化的契合点。因而，并不赞同《反有组织犯罪法》以程序性规定为主要内容，且仅有第2 条、第23 条、第34 条、第50 条和第66 条、第67 条、第73 条、第75 条属于实体性范畴［28］。对此理由是：其一，“制度”与“程序”是两个不同的概念。前者强调宏观上制度构建，后者则突出微观上的具体操作性及其时效。所以，不能忽视《反有组织犯罪法》的制度性立法面向，且常态化蕴含着程序保障制度运行的逻辑，由此不能以抽象性的多少来混淆“程序”与“制度”的区别。其二，对实体法属性的理解，不能仅停留于对概念的界定、行为的认定、刑罚的规定，②我国行政实体法的界定标准为是否规定行政关系主体本体性的权利与义务，涉及行政管理的均属于行政实体法，此外，一般将《国务院组织法》《公务员法》等也归入实体法范畴。而民事实体法的界定标准也是看是否规定权利与义务，具体的民事实体法有《民法典》《合同法》《继承法》《公司法》《劳动法》等。可见，对于刑事实体法的界定标准不应当局限于刑法规范的判定标准。应当扩展至理念、权利规定、制度安排等立法内容，如将第69 条、第70 条、第71 条的治安处罚规定界定为刑事实体制度则是极好的例证［29］。换言之，不能单纯以刑法规范的属性特征来作为判定刑事实体法的依据。

综上而言，并不能就此认为《反有组织犯罪法》就属于程序性法律。并且，之所以强调其属性定位，是从常态化扫黑除恶角度，制度性、体系性地理解适用《反有组织犯罪法》，以及在落实过程中予以具体完善的需要，同时也是分层次地理解区分扫黑除恶常态化的构成要素，从而有针对性地对预防治理体系进行宏观上完善的需要。

（二）健全“侦打一体”的刑事治理机制

作为不同时期治理黑恶的需要，宽严相济刑事政策随之体现出规律性的调适，即犯罪形势严峻则首先强调“严”，当经过一定时间治理后，则适时向“宽”的一面调整。实际上，宽严相济刑事政策本身的科学性就在于“宽”在前、“严”在后，其侧重点在“宽”［30］，以强调人权保障。这对于扫黑除恶也不例外，尤其是常态化时期，需要强化预防，突出“宽”的面向。①详细内容见《反有组织犯罪法》第33 条、第34 条的相关规定。进一步来说，刑事政策适用中灵活贯彻符合常态化的针对性特点，该宽则宽、该严则严，②即符合法律规定的“从宽”适用条件的，就应当从宽处理，不能不加区分地搞“一刀切”从严司法，而对于黑社会性质组织的组织者及领导者、恶势力组织的首要分子、组织与领导黑社会性质组织的国家工作人员、侵害未成年人等恶劣情形，则必须依法从严惩处，绝不手软。有利于宽严相济刑事政策回归其科学本质，也能够促进扫黑除恶当中一些非常规的严厉面走向常态化所要求的动态稳定性，保障扫黑除恶司法治理的逐步常态化。

在优化刑事政策的同时，扫黑除恶常态化在司法治理层面也存在薄弱点或盲点，如有组织犯罪侦查存在着证明难度大、证据链跨度长且复杂、取证作证困难等突出问题［31］，又如经济基础一直是黑恶势力及其犯罪滋生、发展的重要物质支撑，“保护伞”“关系网”助长黑恶势力及其犯罪，境外黑社会组织渗透，等等。《反有组织犯罪法》通过完善前期侦查、“打财断血”“打伞破网”、打击境外黑社会组织为重点的刑事治理体系，确立了以下几个方面的常态化、制度化重点机制：

第一，突出前期有组织犯罪的线索核查。③详细内容见《反有组织犯罪法》第24 条、第25 条、第26 条、第27 条、第28 条的相关规定。高效、全面的犯罪侦查是司法治理的重点内容，及时掌握、固定有组织犯罪证据对定罪量刑及完善有组织犯罪防控措施，都具有决定性保障作用。加之扫黑除恶涉及领域全面、参与部门人员众多，使证据的及时固定与移交、证据认定标准统一等方面均面临挑战。强化、健全有组织犯罪侦查机制及手段成为更加高效开展有组织犯罪司法治理的重要前提，能够为扫黑除恶刑事司法的定罪量刑提供法定、充分、可靠的证据保障。

第二，重视对有组织犯罪涉案财产处置。《反有组织犯罪法》专门在第四章“涉案财产认定与处置”中明确对有组织犯罪“打财断血”的治理思路，主要包括：明确四个具体原则、④详细内容见《反有组织犯罪法》第39 条第1 款、第41 条、第40 条、第45 条的相关规定。界定追缴与没收的涉案财产范围条件、⑤详细内容见《反有组织犯罪法》第44 条的相关规定。此外，第39 条第2 款及其他相关条款的列举性规定对于涉案财产的界定也有重要意义。完善全流程财产处置机制、⑥详细内容见《反有组织犯罪法》第42 条、第43 条、第44 条、第48 条的相关规定，又可具体概括为反洗钱机制、先行处置机制、审查调查机制和关联犯罪查处机制等内容。引入涉案财产处置特殊程序，⑦详细内容见《反有组织犯罪法》第47 条的相关规定。以及保障利害关系人的合法权益。⑧详细内容见《反有组织犯罪法》第49 条的相关规定。对财产的司法处置涉及公民重大权利，《反有组织犯罪法》在有组织犯罪涉案财产认定与处置上，既严厉又极其慎重，对有组织犯罪常态化治理具有良好促进效果。

第三，严惩涉有组织犯罪领域职务犯罪。《反有组织犯罪法》确立了“国家工作人员涉有组织犯罪的处理”专章，⑨详细内容见《反有组织犯罪法》第50 条、第51 条、第52 条、第53 条的相关规定。细化了两个具体原则（全面调查、从重处罚⑩《反有组织犯罪法》对于从重处罚的情形只规定了一种，即国家工作人员直接组织、领导、参加有组织犯罪，此种类型的行为对于反有组织犯罪工作具有严重破坏性，且严重损害党和政府形象，造成更加广泛、深远的危害，对此必须予以严惩。），明确了禁止行为的类型，⑪这一规定不同于第50 条的内容：前者是规定国家工作人员不得为的行为，后者则是规定应当依法处理的行为；二者之间最大的差别在于前者的行为属于违反工作纪律、政治纪律，后者则是属于违法犯罪的范畴。这两条规定使得对国家工作人员涉有组织犯罪的行为能够得以全面、彻底地查处。完善了配套机制，包括内外部监督机制和公职人员合法权益保障机制，在强调协作与监督的同时，保护职业荣誉及工作积极性。可见，在涉有组织犯罪的职务犯罪治理上，既有“严”的一面，也有合法合理“保护”的一面。

第四，加强涉有组织犯罪国际司法合作。《反有组织犯罪法》在第21 条从国内治理上明确了防范境外黑社会组织入境渗透、发展、实施违法犯罪行为的工作机制及其措施。同时，也拓展了有组织犯罪治理工作的国际视野，加强国际司法合作。①详细内容见《反有组织犯罪法》第44 条、第45 条、第46 条、第 47 条的相关规定。具体可概括为重申国际合作的原则，细化反有组织犯罪合作的内容及其授权主体、批准主体，明确反有组织犯罪的刑事司法协助、引渡的法律适用，确立所取得证据的使用规则等内容。此举不仅能够进一步增强防范、打击境外黑社会组织的能力，也可以在防止国内有组织犯罪组织成员外逃、跨国证据取得上获得其他国家地区或国际组织帮助，构建起国内国际协同治理的有组织犯罪预防治理体系。

（三）完善“标本兼治”的预防治理措施

有组织犯罪作为社会发展过程中的异化社会现象，其产生原因具有综合动力的性质，且呈现出整体性、层次性和动态性等特征［32］。因而，治理手段也应当遵循多样性、层次性、动态性，这恰恰也为扫黑除恶综合治理的常态化提供了生成逻辑。实际上，始于20 世纪80 年代初以来的反黑治恶专项斗争，虽然都突出“战役式”的专项司法治理，但其中也贯彻着社会治安综合治理的基本理念。②在1981 年5 月22 日召开的五大城市治安座谈会上，全国人大常委会原副委员长彭冲提出：“争取治安情况的根本好转，必须全党动手，必须进行‘综合治理’。”后这一理念被写入会议纪要，同年6 月14 日中共中央批转《中央政法委员会召开的京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会的纪要和彭真、彭冲同志在座谈会上的讲话》。到1991 年2 月19 日，中共中央、国务院发布《关于加强社会治安综合治理的决定》，正式提出社会治安综合治理的方针，明确其指导思想、基本原则、主要任务和工作措施。同年3 月2 日，全国人大常委会通过《关于加强社会治安综合治理的决定》。这两个决定颁布后，社会治安综合治理工作从中央到地方全面展开。只有坚持开展以预防导向、运用手段多样、强调依靠群众、突出各部门协作共管为特色的有组织犯罪综合治理，才能够形成长效的、“标本兼治”的有组织犯罪预防体系。

扫黑除恶综合治理的常态化，必须要坚定贯彻群众路线，《反有组织犯罪法》在总则第4 条即明确规定“坚持专门工作与群众路线相结合”作为反有组织犯罪工作的四大理念之一，实现了群众路线在反有组织犯罪领域的法治化，更加有利于充分发挥群众在扫黑除恶中的作用。对于群众路线的具体贯彻，《反有组织犯罪法》从总体上坚持了与国家相关部门专门工作相结合的落实思路，即强调各国家机关的专门工作是基础，在该基础上要充分动员、依靠群众。一方面，充分保障国家机关的专门工作，③详细内容见《反有组织犯罪法》第6 条第1 款、第58 条、第59 条、第9 条的相关规定，可概括为：强调反有组织犯罪的各有关国家机关之间分工配合、相互制约，从内部监督权力行使；要求国家为反有组织犯罪工作开展提供必要的组织保障、制度保障、物质保障，进一步强化反有组织犯罪工作的战略地位并形成更加具体的政策保障；提出公安机关和有关部门应当建立健全本部门的反有组织犯罪专业力量，强化专业人才建设与专业培训；明确将有组织犯罪预防治理纳入各级政府和有关部门的考评体系，增强反有组织犯罪工作的地位和措施保障。这是坚持群众路线的重要前提，也是具体依托路径。另一方面，积极引导群众等基层力量参与，④详细内容见《反有组织犯罪法》第6 条第2 款、第7 条、第8 条的相关规定，可概括为强调全面动员和依靠，明确协助、配合义务并突出依法保护，确立举报及其鼓励、表彰、奖励制度。促进各项综合治理措施更加有效地发挥作用。

对于扫黑除恶综合预防治理体系的常态化推进，应当明确两个有利于制度化体系形成的思路：一是要坚持分类预防。对于贯彻落实《反有组织犯罪法》既要看到其多种手段的综合运用，⑤详细内容见《反有组织犯罪法》第1 条、第3 条、第9 条、第10 条、第13 条、第14 条、第15 条的相关规定。也要看到其中的分类预防思路，主要包括前端预防与再犯预防、宣传教育预防与国家机关专门预防、国内预防与国际预防等三个层面，以增强预防措施的针对性和有效性。二是坚持“标本兼治”。不仅司法治理与综合治理具有“治标”与“治本”的逻辑关系，在有组织犯罪综合治理预防措施体系内部，也存在着“治标”与“治本”之分，且突出“治本”为主。

鉴于以上《反有组织犯罪法》的立法思路，可以将其具体内容归纳为以下两个层面的预防机制措施：一方面，黑恶势力的产生、坐大，本质上是基层社会治理不足所致，同时，全面从严治党在常态化治理格局中极其重要。因而，将净化基层政权作为“治本”之策的完善方向。对此，《反有组织犯罪法》严格“两委”选举资格审查，①详细内容见《反有组织犯罪法》第12 条的相关规定，可具体概括为明确审查主体、限定审查对象和规定处理办法等内容。以净化基层政治，坚持党的全面、绝对领导。另一方面，《反有组织犯罪法》就实践中存在的问题有针对性地确立了“治标”的关键预防机制措施，具体包括：开展全面宣传教育，②详细内容见《反有组织犯罪法》第10 条第1 款、第10 条第2 款、第10 条第3 款、第11 条第1 款的相关规定，可具体概括为在宏观上明确宣传教育的主体，进一步明确重点专门机关的宣传教育形式，丰富宣传教育主体，扩大宣传教育的影响面，突出对学校学生的宣传教育等内容。增强公众反黑恶意识；健全行业有组织犯罪监管，③详细内容见《反有组织犯罪法》第13 条、第14 条、第15 条的相关规定，可概括为明确行业领域的监测监管机制，赋予办案机关意见建议权，开展重点区域、行业领域或场所的预防治理等内容。强化重点预防；运用技术手段，④详细内容见《反有组织犯罪法》第16 条、第17 条的相关规定，可具体概括为：一方面，加强网络空间有组织犯罪信息治理。既强调经营服务主体主动参与治理，同时也要求有关主管部门主动履职治理。另一方面，督促有关机构开展涉有组织犯罪反洗钱，如扩大义务主体、丰富监督主体和严格应对措施等内容。规制网络及金融关联行为；预防未成年人涉黑恶，⑤详细内容见《反有组织犯罪法》第11 条第2 款、第69 条第2 款的相关规定，前一款规定主要防范、制止的情形有：侵害学生人身、财产安全，妨害校园周边秩序，在学生中发展成员，学生参加有组织犯罪活动；后一款主要包括教唆、诱骗未成年人参加有组织犯罪活动，阻止未成年人退出有组织犯罪组织等。此外，第68 条明确可以将从业禁止制度适用于有组织犯罪的罪犯且附加通报主管部门，也能够有利于防止从事密切接触未成年人职业中的黑恶势力侵害未成年人。切断成员发展链条；增强有组织犯罪再犯预防，⑥详细内容见《反有组织犯罪法》第18 条、第19 条、第20 条、第68 条的相关规定，可概括为：开展针对性在押监管，落实刑释后安置帮教；确立个人财产及日常活动报告制度；实施经济活动中的审查与监管机制；明确引入《刑法》中的从业禁止制度。防止转型升级；提升边境管理协同，⑦详细内容见《反有组织犯罪法》第21 条的相关规定，可概括为在整体上确立了多部门协同的防范机制，明确了有关部门的管理制裁手段，规定了公安机关的应对责任。此外，第69 条还对境内人员参加境外黑社会组织尚未达到犯罪的行为作出处理规定，同样也坚持了“打早、打小”的预防性治理理念。防范境外黑社会组织。通过上述“标本兼治”的源头预防和分类预防，有利于扫黑除恶综合治理的常态化演进。

四、治理价值：犯罪治理与政权巩固共同提升

扫黑除恶作为国家通过惩治预防黑恶势力及其违法犯罪，参与基层社会治理的专门行动，兼具净化基层政权的政治属性与依法惩治违法犯罪的法律属性。作为常态化中观要素构成的治理效果，既是扫黑除恶常态化的应然稳定状态，也检验着扫黑除恶常态化的实际开展效果，促进常态化保障机制措施的发展与创新。需要强调的是，尽管《通知》强调要“政治效果、法律效果和社会效果的统一”［14］，但其中的社会效果实际上是政治效果与法律效果实现过程中的重要参考，即人民群众的安全感、幸福感和满意度。换言之，社会效果是扫黑除恶犯罪治理价值与政权巩固价值的应然效果。

（一）扫黑除恶常态化深化犯罪治理成效

依据犯罪饱和理论，犯罪现象存在饱和与超饱和两种状态，前者是在正常的社会状态中，犯罪现象保持相对的稳定与平衡; 而当社会处于变动之中，如战争或是严重社会动荡时期，则出现犯罪的异常增长状态，而当上述特殊情况消除之后，犯罪现象又将形成新的正常态［33］。由此可见，虽然黑恶势力及其犯罪危害范围广泛且影响程度严重，但总体上其仍处于犯罪饱和状态。

扫黑除恶具有深化犯罪治理成效的特殊意义，即增强了犯罪饱和状态下犯罪治理效果的迅速性与稳定性。一方面，通过刑事司法治理专项行动，能够快速地对黑恶势力犯罪起到打击效果。另一方面，贯穿于扫黑除恶涵盖基层政权整肃的综合治理，可以形成对扫黑除恶的持久性保障。因此，我国依托扫黑除恶的犯罪治理不仅符合犯罪治理的长期性应对规律，而且凸显出以专项治理与源头治理结合为内容的中国特色有组织犯罪治理模式。

进一步而言，扫黑除恶的犯罪治理价值包含两层内容：一是惩治黑恶势力及其犯罪，保障案件当事人的合法权益，提升有组织犯罪治理成效，同时通过案件办理，也有利于优化政法机关的职能，加强部门间的配合与权力制约，提升办案人员的综合能力。二是营造安定有序的和谐社会环境，有利于保障人民群众的生命健康与财产安全，增强人民群众的安全感、获得感和幸福感。对于扫黑除恶常态化的实现，深刻理解其犯罪治理上的规律及其价值，有助于不断优化调整相应的机制措施，以达到常态化对结果状态的规定性。

（二）扫黑除恶常态化推动基层治理创新

如前所述，黑恶势力及其犯罪乃是自治能力及其保护抵制性功能不足而造成的基层社会内部的异化现象。因此，其治理思路也应当遵循自治不足而短期无法改善时，必须要借助国家快速生产秩序。但国家治理秩序作为基层社会自治的一种次生秩序，①通常而言，“根据村庄自主生产秩序时是否主要借重自上而下的制度安排（文本），可以区分出原生秩序型和次生秩序型，而依据村庄能否自主生产秩序，可以区分为内生秩序型和外生秩序型。原生秩序即主要依据村庄内非正式组织的力量来生产村庄秩序，比如依靠村庄舆论和血缘组织来实现合作，获取秩序。次生秩序即依靠外来制度安排实现村庄秩序的生产，典型为通过村民自治制度来达成村民的自我管理和自我服务”。参见贺雪峰，董磊明.中国乡村治理：结构与类型［J］.经济社会体制比较，2005（3）：43.其发生作用的基础不仅需要内生秩序的力量，也须有强有力的国家力量，而这种国家力量必须有介入基层社会自治的途径［34］。因此，兼具政治属性与法律属性的扫黑除恶国家专项斗争行动自然成为国家力量有效介入基层治理的良好途径。

扫黑除恶一改以往“严打”、打黑除恶将整肃基层政权作为潜在治理目标，而明确提出加强基层组织建设、巩固党的执政基础的总体要求和目标任务。与此同时，嵌入性作为界定及实现常态化扫黑除恶的核心内涵，对于推动基层治理创新同样具有促进作用。主要体现在：其一，以扫黑除恶常态化为抓手，将全面从严治党在基层社会推向纵深发展，强化党对基层的全面、绝对领导。其二，通过《反有组织犯罪法》形成了完备的、多主体协同的基层“两委”选举资格审查机制，②《反有组织犯罪法》第12 条规定：“民政部门应当会同监察机关、公安机关等有关部门，对村民委员会、居民委员会成员候选人资格进行审查，发现因实施有组织犯罪受过刑事处罚的，应当依照有关规定及时作出处理；发现有组织犯罪线索的，应当及时向公安机关报告。”严把基层政治选举质量关，并且此种机制具有常态化综合治理的特色，能够对基层政权净化发挥持久监督力。其三，通过从严治理“保护伞”“关系网”，严惩涉有组织犯罪领域职务犯罪，以基层反腐败净化基层社会自治环境，提升基层政权组织的纯洁性。由此可见，扫黑除恶常态化对基层治理而言，无疑实现了诸多创新，为国家直接治理与间接治理相结合提供了发展空间。

（三）效果保障：多方协同与技术性应用

常态化扫黑除恶不仅需要规范化的机制措施作为路径依托，更为关键的是应当保证制度体系有机地、常规化地运转，这是贯彻常态化理念的应然要求，也是确保常态化扫黑除恶治理价值实现的内生动力。至于具体的效果保障思路，主要集中于人的因素和技术的因素。在具体内容上，涉及以下两个方面：

一方面，要强化各主体之间的协同与联动，增强常态化治理的合力。不仅包括政法部门与其他部门的协作、各行业主管部门之间的协作［35］，还应当强调政法、行业主管等国家专门机关与群众之间的结合。对于国家专门机关之间的协作，其实现的载体主要是依托联席会议机制，对此，在扫黑除恶实践中已有开展，③通过互联网进行检索，发现已开展扫黑除恶联席会议机制实践的地方很多，不完全统计如云南省墨江县、四川省达州市、江西省吉水县、武汉市江汉区、陕西省清涧县、云南省曲靖市、昆明市西山区、云南省云县等等，但其联席会议的成员单位并不一致，因此，从国家层面明确扫黑除恶联席会议机制也极为必要。而《反有组织犯罪法》却未予以明确，这是其后该法完善应当重视的内容之一。与此同时，《反有组织犯罪法》已将群众路线立法化确认，并确立了“专门工作与群众路线相结合”的具体落实方式，既充分保障国家有关机关的专门工作，又积极引导群众等基层力量参与，以促进更广泛、更稳定的主体间互动。

另一方面，应当向信息网络社会借力，通过技术手段的应用，提升扫黑除恶的质效。同时，技术相较于人力的稳定性，也有助于促进扫黑除恶的常态化。应当强调的是，通过技术的智慧化扫黑除恶具有二重维度，不仅包括大数据、云计算、人工智能技术在内的技术协作维度，也包括规范协同、指标协同在内的技术与法律协作［36］，以提高技术的实用性和创新性，增强科技对扫黑除恶常态化的保障水平。

五、结语：对《反有组织犯罪法》实施的建议

从“严打”到打黑除恶再到扫黑除恶，以专项斗争为形式的中国特色有组织犯罪治理越来越凸显出基层社会治理的显在目标，扫黑除恶已明确地提出加强基层政权治理，巩固党的执政基础，保障国家政治安全的总体要求和目标任务。为了保障其实现，必须要坚持党的全面、绝对领导，强化系统治理与源头预防，亦必须依靠强有力的法治保障，法治轨道是反有组织犯罪工作开展的基本遵循，法治化已成为实现常态化的制度性的重要途径。党和国家一再强调扫黑除恶，不仅要严格、更要依法。在尚无专门刑事立法时，要重视针对性司法规范的出台，避免司法实践过程中人为的改变司法适用标准，也要重视对扫黑除恶综合治理领域法律框架内的有益探索经验的立法化总结与发展。由此可见，《反有组织犯罪法》的战略意义不仅是扫黑除恶专项斗争的标志性成果，更是对国家决定开展常态化扫黑除恶战略部署的立法回应与坚强保障。

在肯定《反有组织犯罪法》对常态化扫黑除恶的机制措施体系化构建的同时，也必须看到在专门立法不可能面面俱到细化规定的情况下，在贯彻落实《反有组织犯罪法》过程中，在立法基本原则与精神的指导下，须在法律允许范围内在实施上予以细化和完善。具体而言，我们必须认真思考几个问题：一是在大数据、云计算等智慧技术背景下，如何逐步建立全国统一的跨领域、犯罪线索汇总与涉案财产处置相结合的专门数据应用系统，以利于充分发挥智慧技术在扫黑除恶中信息共享、提高效率的作用。二是如何进一步具体明确应当负刑事责任的未成年人实施有组织犯罪的具体刑事司法政策。三是在贯彻落实预防措施体系时，如何进一步明确涉有组织犯罪未成年人的特殊保护政策及其针对性综合治理措施；如何打造有组织犯罪综合治理工作的专门信息平台；等等。尤其需要强调的是，在实践中如何进一步统一预防性措施实施的程度，避免对尚未实施有组织犯罪的人员或刑满释放人员的基本合法权利造成侵害，预防和治理有组织犯罪，既要坚持从严预防，也要保障有关群体的合法权益。