体育强国建设中依法治体的路径研究

马宏俊

1 体育强国建设征程需要体育法治保驾护航

1.1 发展体育事业在“十四五”规划及2035 远景目标中举足轻重

过去五年,全球经济政治格局持续朝着多元化方向发展,2019 年末新冠疫情在全球肆虐发展,疫情的暴发到常态化防控使得全球产业链分工体系发生战略性收缩,全球化贸易合作遭受严峻挑战,区域冲突不断加剧,国际政治朝着多极化方向发展,中美关系持续紧张,全球治理和世界秩序都面临着百年未有之大变局。反观国内,经过五年的发展,我国无论经济实力、科技实力以及综合国力都迈上了一个新台阶。2020 年我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体,国内生产总值历史上首次突破100 万亿元,人均GDP 连续两年超过1 万美元,稳居中等偏上收入国家行列。在取得成绩的同时,也发现我国经济社会发展仍然存在比较明显的结构性问题与矛盾。在这一背景下,全国人大颁布《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要的决议》[1](以下简称“十四五”规划),“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。[1]“十四五”规划不仅对未来五年(2021-2025)经济社会发展提出明确要求,[2]而且首次在五年规划决议中提出了未来15 年的发展目标。

体育强则中国强,国运兴则体育兴。体育承载着国家强盛、民族振兴的梦想,既是国家强盛应有之义,也是人民健康幸福生活的重要组成部分。纵观“十四五”规划全文,有多处涉及体育发展。如在第三章“主要目标”中,将体育与文化、教育、人才并列,将建成体育强国列为四大强国目标之一;在第十章“促进服务业繁荣发展”中将体育与健康、养老、托育、文化、旅游、物业等并行,将推动体育服务业发展列为亟待加强的基本性服务业;在第十四章“加快培育完整内需体系”中,将体育与教育培训、医疗健康、养老托育、文旅等并列,将体育消费列为需提质扩容的消费领域;在第十六章“加快数字社会建设步伐”中,指出运用移动互联网、大数据、人工智能物联网等方面新技术,推动文化体育的数字化、智能化同样刻不容缓;第四十四章“全面推进健康中国建设”则用整整一节(第五节)浓墨重彩地描述了体育强国的建设要求,这在我国历年的五年规划中尚属首次。最后,在第四十六章“健全国家公共服务制度体系”中,将体育公共文化体育与公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务并列,提出建立健全基本公共服务标准体系。”由此可见,发展体育事业在“十四五”规划及2035 远景目标中举足轻重。

1.2 全面推进依法治国和建设体育强国要求依法治体

改革开放以来,我国体育法治伴随着中国特色社会主义道路不断发展。在中共十五大提出全面依法治国战略后,体育法治逐渐完善。在中共十九大提出加强对法治中国建设的统一领导并组建中央全面依法治国委员会以后,我国体育事业取得了长足进步,体育改革发展取得了一系列显著成就。首先,体育立法体制机制和体育法律规范体系得到进一步完善。2021 年10 月23 日,十三届全国人大常委会第三十一次会议对体育法(修订草案)进行了审议,并发布了《修订草案》以向社会征求意见。到2022 年,我国《体育法》即将迎来第三次修改。《奥林匹克标志保护条例》修订完成,《刑法修正案(十一)》以及涉兴奋剂刑事案件司法解释陆续出台,此外,原来的《体育运动中兴奋剂管制通则》《兴奋剂违规听证规则》《运动员行踪信息管理规定》《运动员治疗用药豁免管理办法》予以废止,形成了《反兴奋剂规则》《兴奋剂违规听证规则(暂行)》等其他体育法规、规章和规范性文件。其次,体育部门依法全面履行政府职能。国家体育总局及地方行政部门陆续制定了体育系统监管事项目录清单和行政检查事项实施清单,“放管服”改革、“证照分离”改革、管办分离改革得到进一步深化;取消商业性和群众性体育赛事活动审批之后,体育市场监管得到相应加强。再次,体育行政部门体育依法决策机制得以完善,并建立健全法律顾问制度,体育行政执法得到进一步规范,执法队伍得以加强,执法经验得以丰富,执法水平得到进一步提高。

当前,我国体育项目及体育地域发展等方面还不平衡,体育资源有待深入挖掘,全民健身公共服务尚难以满足人民群众美好生活的需要,与重大体育赛事有关的隐性营销、兴奋剂问题也依然存在,体育产业飞速发展的过程中伴随着知识产权侵权等乱象,体育法治精神尚未得到足够重视,迫切需要法治予以保驾护航。

1.2.1 全民健身作为体育强国建设的基础,需要体育法治保驾护航

中共十八大以来,习近平总书记坚持实施全民健身国家战略,对全民健身做了一系列重要讲话,为全民健身向纵深发展指明了方向,提供了根本遵循。2021 年1 月18 日,习近平在首都体育馆考察时指出:“建设体育强国,是全面建设社会主义现代化国家的一个重要目标,体育强国的基础在于群众体育。”

(1)全民健身规范的落实有待法律的执行与遵守。

当前,我国已经构建了一套比较完整的全民健身法律法规体系,对于全民健身已经形成以宪法为指导,以《体育法》和《公共文化服务保障法》为核心,以国务院颁布的《全民健身条例》《公共文化服务设施条例》及《学校体育工作条例》为主干、以部门规章和地方性法规、规章为基础,以规范性文件为补充的法律法规体系,实现了有法可依。然而,已有法律法规多为指导性、号召性、激励性、宣示性条款,人们并不能运用国家强制力来保障规范的实施,我国要打好体育强国的基础,实现全民健身的关键在于法律的执行与遵守。一方面加强推动群众性体育组织开展全民健身活动、鼓励人民群众积极参与全民健身,同时要求各级人民政府主管体育工作的部门改变传统的管理格局,调动社会组织和公民参与全民健身的积极性,规范全民健身治理。

(2)体育场馆和硬件设施管理机制有待立法与执法等多重保障。

场地建设与管理是开展全民健身活动的一项基础物质保障,而缺乏健身场所是当前我国全民健身进程中的一个难题。为有效缓解全民健身需求与体育场馆资源供给不足之间的矛盾,国家体育总局和教育部联合发文,鼓励学校体育馆对社会公众开放。尽管如此,现实中学校因考虑到运营成本、场馆损耗、法律风险等问题,体育场馆对社会开放问题并没有得到有效解决。这就说明,贯彻全民健身所必要的配套基础设施的保障还需要依靠相关法律法规在实践中的有效落实,尤其需要制定更加细化的规则和有效性文件。体育场馆和硬件设施方面除资源不足问题,还存在资源结构不合理以及管理不善等问题。硬件管理不善可能加剧体育服务供给与健身需求的内部矛盾,这是在执法过程中需要法治保障的重要环节。

(3)数字化、智慧化全民健身需要法治保障。

近年,群众参与体育锻炼积极性的提高,对健身强化免疫力的认识,掀起了一波波线上、线下健身热潮,也促进了全民健身事业及体育大数据产业的发展。当前,全民健身朝着数字化、智慧化方向发展。我国全民健身也掀起一股“互联网+”热潮,青年人可以通过互联网APP 下载健身软件,从而通过“云运动”“云健身”的方式按照个人时间和兴趣爱好实现随时随地健身,然而由于缺乏优质规范的内容体系以及法治保障不到位,出现过一些造成人民身体健康损害以及财产损失的案例,因此,相关部门应当对这类云运动加强引导和规范监管,推进体育法治网络化建设。

1.2.2 作为体育强国建设的龙头,竞技体育的改革与发展需要法治保驾护航

全球经济的快速发展给竞技体育带来了巨大的商业利益。竞技体育商业化一方面满足了竞技体育运动对高昂资金的需求,有力的促进了竞技体育运动的发展,但是另一方面,其也带来了不可忽视的负面效应,体育精神和体育价值常常被人们忽略,伴随而来的是一系列与公平、公正的体育价值背道而驰的现象。如,操纵比赛、腐败、兴奋剂等等诸多问题在当今竞技体坛如潘多拉之盒,这些行为不仅是对奥林匹克运动公平、公正精神的严重亵渎和玷污,也在很大程度上使得人们对于竞技体育本身产生了质疑。除此之外,体育赛事商业化带来的隐性营销、赛事转播侵权等一系列问题都使得竞技体育的发展受到一定影响。

(1)竞技体育中的反兴奋剂问题必须通过法治治理。

自古希腊时代开始,为提升运动能力,人类开始使用酒精、药物等手段来达到这一目的,但是从现代意义上来讲,兴奋剂的产生以及反对在赛场使用兴奋剂都与奥林匹克运动有着密不可分的联系。[3]一直以来,兴奋剂问题层出不穷,屡禁不止,世界各国都反对兴奋剂的使用。随着兴奋剂技术的迅速发展以及医药领域科技水平的提高,各国都致力于加大对兴奋剂的打击力度。

奥林匹克主义不是简单地对体育竞赛进行宣传,而是将体育精神中所蕴含的身体、心理、教育、人格等各方面的价值综合在一起的理念遵循。[4]竞技体育是奥林匹克运动最重要的环节之一,追求“更快、更高、更强、更团结”的理念,而这种理念背后蕴含着公平与公正的体育道德。兴奋剂的使用,不仅损害了运动员的生命健康,也会造成其人格的巨大伤害。近年来,竞技体育使用兴奋剂所呈现出的多样化、组织化、隐秘化趋势愈加明显,兴奋剂问题也成为奥运会开展过程中的棘手难题。兴奋剂治理要从源头抓起,但要彻底解决兴奋剂难题任重而道远,需要法治治理。

(2)竞技体育的操纵比赛、腐败等问题需要法治保驾护航。

当前,随着我国综合国力的提高,国家越来越重视体育事业的发展,竞技体育是展现我国综合国力的重要方式。同时,良好的竞技体育水平对我国国际形象的提升也具有重要意义。随着市场化和商业化的发展,竞技体育面临着重大考验,在利益的诱惑和驱动下,竞技体育中的操纵比赛、腐败等问题也日益凸显。因此,为了我国竞技体育事业的健康发展,需要对此类问题的出现做出针对性的应对策略。

对于竞技体育发展中所出现的此类问题,《体育法》并没有进行规制,实践中对这些行为的处理大多是通过刑法的规定进行引导性处罚。但是,体育行业具有其自身的特殊性,现有的规定尚不能完全应对竞技体育中所出现的类似问题。因此,需要专门出台相关的法律对这些问题进行规制。

如果竞技体育中所出现的操纵比赛、腐败等问题不能得到很好地解决,会使得竞技体育所追求的公平竞争原则遭到破坏,进而扰乱正常的比赛秩序、阻碍竞技体育市场化进程,还会影响国家形象、对运动员的未来发展造成不利影响。因此,要有针对性地对这些问题进行解决,就必须依靠法治手段,体育部门无法独立完成。在解决问题的过程中,体育部门应该与司法机关进行配合,共同对此类问题的出现进行打击,规范竞技体育秩序,推动竞技体育的健康发展。

(3)竞技体育中的人身侵权纠纷需要法治妥善解决。

竞技运动充满魅力,但风险也相伴相随。以足球赛事为例,因赛事具有极强的对抗性,运动员损伤风险远比其他项目要更高。激烈的体育赛事一旦形成侵害事件,直接影响运动员成绩,更导致运动员身心健康和荣誉受损。对于如何厘清责任,妥善解决运动过程中的侵害事件,我国2021 年1 月1 日起施行的《民法典》规定自甘风险规则,在一定程度上对此作出了回应。该规则对我国体育事业和世界奥林匹克的长远发展都将产生积极作用。因法律规定不明,一些无过错的赛事组织者和参加者被法院判决承担经济责任,导致体育活动中出现“受伤就有理”,其他人“有理说不清”的尴尬,让赛事主办方和参赛运动员深感“伤不起”。

在参与者和组织者均无过错的情况下,法官在裁判案件时更多地会适用公平责任原则,考虑的因素不是当事人的行为,而是当事人的负担能力。由于组织者作为一个单位,会相对于个人有更强的赔付能力,这样会导致无论是否尽到义务都要承担赔偿责任的后果,迫使各单位尤其是学校规避体育运动的组织。运动员如果因比赛对手的原因受到非恶意的人身损害,而要对方承担公平责任,则与承担侵权责任一样,必将导致参赛双方都顾虑责任的承担,而不敢充分发挥勇敢拼搏的体育竞赛精神,从而使竞赛对抗性减弱,这与体育竞赛的性质和目的背道而驰。组织者忧虑,参赛者担心,这种“人人自危”的情况一定程度上影响到体育活动的健康有序发展。多年来,我国体育法学界专家一直在积极推动,希望把参加体育活动的自甘风险规则写入法条。

北京冬奥会这样的体育大赛中,有国际赛事特殊规则和保险制度的存在,自甘风险规则无须直接输出其法律功能,但它对国际惯例进行了有益承接,并作为一项鼓励性的制度设计,为体育运动“精神松绑”,激发人们运动热情,刺激体育产业消费,促进体育事业快速发展,从而推动世界体育进步。在自甘风险规则护佑之下,人们“放下包袱”充分感受速度与激情、领略冰雪的无穷魅力,并将以和平友谊、携手共行的美好运动体验,不断诠释和弘扬“更快、更高、更强、更团结”的现代奥林匹克精神。

(4)体育赛事的举办需要法治保障赞助商的合法权益。

办好竞技体育赛事是发展竞技体育的重要内容。我国2008 年北京奥运会2022 年北京冬奥会、冬残奥会的成功举办都离不开法治。在大型竞技体育赛事中常常伴随着隐性市场营销,即未获赛事赞助资格的企业,在赛事中进行“搭车”式的营销。隐性市场营销行为也被研究者称为“隐性营销”或“埋伏营销”。在隐性营销中,基于竞技体育所代表的价值观、精神形象以及对大众的广泛影响,一些企业通过某种形式或活动,无需支付较大数额的资金,就将自己的品牌与奥运会连接,让消费者在误解中建立虚构的关联,从而获得广告效应。这种营销行为屡屡出现在国际大型赛事中,奥运会、世界杯、亚运会都中过隐性营销的“埋伏”。它侵占了赞助商的合法利益,淡化了赛事品牌价值,伤害了主办国声誉和奥运公平精神。国际奥委会历来强烈反对隐性营销,主张加强品牌保护。针对竞技体育赛事中可能产生的隐性营销行为,各国都通过法治予以保障,例如我国于2005 年制定了《奥林匹克标志保护条例》(以下简称《奥标条例》),并于2019 年4 月进一步修改了《反不正当竞争法》。这些法律法规的修改,使得处理隐性营销时依法有据。除了防范隐性市场营销外,新《奥标条例》还为查处奥运侵权案件提供了强大的法律支撑。保护奥林匹克标志不受侵害,既是《奥林匹克宪章》的要求,也是我国政府的庄重承诺。

1.2.3 加快发展体育产业,培育经济发展新动能需要体育法治保障

当前现在处于全面深化改革的大背景下,各个方面都面临着改革的任务,体育产业也面临改革的要求;中国经济已发展到特殊阶段,面临着调整产业结构、淘汰落后产业及发展朝阳产业等问题;当前我国的体育产业规模不大,存在经济结构性缺失,活力不强、体制机制不完善,产业结构不合理,需要对健身、消费进行升级,这些问题都是需要我们运用法治来解决的问题。

(1)体育产业政策需要法治化。

当前,我国体育产业的发展受到体育体制的影响,政府在体育产业发展的过程中更多地强调管理的职能。一方面,政府对体育产业的管理是必要的;另一方面,政府过度干预体育产业会影响到体育产业的持续健康发展。

产业政策能够在短期内发挥巨大功效,促进体育产业的快速发展,但长期实施会削弱市场的主体竞争力,最根本的矫正措施便是不断提升市场竞争的程度或扩大市场竞争的范围。我国体育产业经过税收优惠、财政支持等多种产业政策手段,大力促进了重点职业体育项目发展,为我国竞技体育的发展发挥了重大作用。市场化竞争不能无序进行,否则会对体育产业的发展产生负面影响,必须通过法律手段对其进行规制。[5]

体育产业要想实现良性发展,需要处理好与政府和市场的关系。市场应该在体育产业发展的过程中起主导作用,发挥市场在体育资源配置过程中的决定性作用。同时,体育产业需要在市场因素的作用下制定合理的发展模式和价格体系,并通过法律来保障这种发展模式和价格体系,从而在为社会公众提供良好体育服务的基础上发展体育产业。在这样的背景下,政府需要对体育产业进行相应的监管。体育产业的良性发展离不开政府的监督,相关行政部门在依法行政的基础上对体育产业进行管理,不仅有利于政府更好地发挥其服务职能,还有利于体育产业的长足发展。

(2)体育产权、无形资产、场馆运营等问题需要法治保障。

随着我国体育产业市场化程度不断加深,与体育有关的相关知识、权利、技能等无形资产也逐渐进入人们的视野,受到广泛关注。为了更好地发展体育产业、无形资产、体育场馆的运营,应该对其开发和保护过程中存在的问题进行反思,如《体育法》内容不完善、体育无形资产产权界限模糊、纠纷裁决机制缺位、集权式管理的“自治”问题等。基于此,应该运用法治手段对此进行处理,将体育产权、体育无形资产、场馆运营等问题纳入法制化的轨道当中,促进体育产业的长远性发展。[6]

体育产权、无形资产与实体资产相比具有特殊性,无形资产的生成与实现的自身规律,对法律还具有更加紧密的依赖关系。对体育产权、无形资产进行保护,有利于明晰体育无形资产的产权归属,体现和扩大对体育领域劳动的保护;鼓励体育无形资产参与产权交易,进一步优化体育资源配置;同时,对体育无形资产进行必要的权利规制,能够实现各方利益的协调与平衡;对其加以法治保障还有利于预防和制裁体育无形资产侵权行为,构建公平有序的市场格局。[7]体育场馆的运营也是需要关注的重要方面,场馆运营与公民体育活动息息相关。在场馆经营方面,要鼓励多种经营,转向市场化运作,自负盈亏,鼓励场馆复合能力。体育场馆建设和运营要突出纳税人意识,要注重场馆在公共体育服务中的作用。要通过法律保障的形式,来限制大型体育场馆的建设。此外,体育赛事转播方面的情况,当前对转播权还有较大限制,中央电视台的预算制度限制了转播权的购买。中国体育赛事版权不清晰,导致了交易障碍。赛事转播权的性质以及归属和利益分享问题都需要法治来破解。

1.2.4 职业体育作为体育强国的核心竞争力,需要法治保障

职业体育涉及运动员、教练员、运动员职业化发展过程中的种种问题,比如职业体育俱乐部法人治理结构问题,俱乐部现代企业制度建设问题,体育经纪人制度问题,和职业体育联赛体制机制问题等。

(1)职业体育产业化、去行政化需要通过法治实现。

职业体育是国家国民经济的重要组成部分或重要产业门类,也都认可职业体育的特殊性和复杂的司法问题。职业体育是体育发展过程中发生纠纷最为频繁、产生矛盾最突出、出现违法乱纪行为最多的领域。职业体育在发展过程中,面临良法体系缺位的困境;同时,职业体育法治面临管理体制的束缚和转型的阻力。职业体育的发展如果没有相关的规则进行规制,会导致其在发展的过程中无法可依,配套政策法规的不完善会导致其遇到的问题无法得以解决,进而阻碍职业体育的发展。

职业体育在发展过程中的一个重要问题就是去行政化。职业体育的发展应该更加强调自治性,依据章程对职业体育进行管理,与此同时,如果相关的配套法规能够保障体育协会、职业体育联盟的社会化、实体化,那么职业体育的发展能够获得良好的效益就指日可待。同时,职业体育的发展也会带动文化、教育、旅游、传媒、互联网等相关领域的介入,其自身也会得到更好的发展。简而言之,最终是要形成以法治为核心的协治模式。同时,在一个良好的职业体育法治下的市场环境之中,消费者有权利对职业体育联盟、俱乐部、赞助商以及相关的行政部门发表自己的意见,职业体育体系中的各个利益相关者也能够有渠道随时维护自己的合法权益。这是职业体育发展的法治意识和法治精神的直接体现。[8]

(2)职业运动员权益应当受到法治保障。

任何一种职业的从事者都享有诸多权益,职业运动员亦然。职业运动员不同于一般的工作者,其职业带来的高风险性,以及近年来频繁出现的“讨薪门”“转会风波”以及因伤病被迫退役等事件,让我们聚焦运动员所面临的权益保障问题。很明显,只有当运动员的健康得到有效保障、其劳动报酬能够与其所付出的努力相匹配、其就业自主选择权得到尊重、其退役后的再就业能够顺利进行时,才会有更多的家长愿意让孩子参加青训、有更多的运动健儿无后顾之忧地投入训练和比赛。运动员属于自然人,当然享有生命权、健康权、姓名权和肖像权等人身权益,不仅如此,运动员还应该享有实现职业目标的其他权利,如获得报酬权、转会权、司法救济权、退役保障权等,这些权利不仅对运动员个人实现其职业目标十分重要,而且对职业体育市场资源的配置、职业体育产业的健康发展也休戚相关。

1.2.5 促进体育文化繁荣发展,需要法治精神

体育文化是我国文化软实力的重要组成部分,包含精神文明和物质文明两方面,增强体育文化自信是坚持依法治国、建设体育强国的必要环节。从精神文明层面来说,大力弘扬中华法治精神和传承中华传统体育文化是密不可分的。我国是拥有五千年历史的文明古国,是多种体育项目的发源地,虽然“体育”一词是在19 世纪才由日本传入中国的,但早在此之前,我国就有各种各样的体育活动,也因此产生了源远流长的中华体育精神。自以奥运会为代表的现代竞技体育崛起以来,中国传统体育文化受到冲击。2019 年国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》,强调要加强对优秀民族体育、民间体育、民俗体育的保护、推广和创新,推进传统体育项目文化的挖掘和整理。从物质文明层面来说,想要促进体育文化繁荣发展,法治精神的调控更是必不可少,无论是推动运动项目文化建设还是丰富体育文化产品,都需要法治精神的指引。2022 年北京冬奥会和冬残奥会的举办是促进体育文化繁荣的一大契机,无论是举办体育文化展览,例如中国体育博物馆和首都博物馆联合主办的“传承 超越——双奥之路中华体育文化展”,还是创作体育影视、音乐等艺术作品,都是促进体育文化繁荣的有效途径。体育文化形式丰富多样,在现有法治体系下加强体育文化建设、促进体育文化繁荣是法治精神在体育文化领域的具体体现和必然要求。

1.2.6 实施中国特色体育外交需要法治保驾护航

体育外交是主权国家通过与世界各国开展体育交流、体育比赛和体育(文化)输出等活动,以促进各国公众间的理解与信任,从而达到维护本国国家利益、改善国家间关系、实现国家对外政策目标的一种新兴外交方式,是展示国家体育软实力的重要途径。体育外交是国家总体外交战略的重要组成部分。1997 年中共十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,自此,依法治国成为国家战略。体育外交作为治国理政的重要环节,也应当受到科学的法治理论指导。

在全球化的时代大背景之下,国际交流与合作是现在以及未来的发展趋势,体育是超越国家、民族、地域界限的通用语言,20 世纪中叶,体育作为“外交先行官”架起了中国与世界沟通的桥梁。从1971 年“小球转动大球”到2021 年休斯敦世乒赛中美选手跨国组队,体育外交的重要性可见一斑。回顾中华人民共和国成立以来体育外交的经典事例不难发现,体育本身所蕴含的内容与精神越来越丰富,体育外交在主体、手段、媒介等方面也呈现出多样化的趋势。除此之外,面对全球的疫情形势,人民群众参与体育运动的兴趣高涨,对体育赛事的关注度也持续增加,体育外交面临更多的可能与挑战,只有在坚持依法治国的基本方略下才能保障体育外交在法治轨道上长久地发挥效用。

2 体育强国建设征程中体育法治治理存在的障碍

“十四五”时期体育法治发展面临复杂挑战,《体育强国建设纲要》对体育法治建设提出了更为具体、细致的要求,然而当前,我国体育法治还存在体育法制体系不完善、体育执法机制不顺畅、体育司法解决机制不成熟、体育法治人才培养不健全等问题。

2.1 体育法治体系不完善

我国体育领域改革将进入攻坚战,改革发展任务繁重,而体育法治体系尚存诸多短板制约着体育事业的发展。而当前体育立法相对滞后于体育事业改革发展进程的问题比较突出,尤其是高位阶立法相对陈旧、亟待修改,现有体育法律法规体系存在一定的结构性短板,制定、修改体育规章和规范性文件的需求较大。

2.1.1 体育立法体系不完整、不合理、不协调

其一,我国现阶段体育立法体系不完整。“我国体育治理主要还是依赖低位阶的法规、规章,甚至是政策性文件来治理体育,而非高位阶的法律。由于缺乏高位阶的体育法律规范,导致体育立法的权威性、严肃性和稳定性不足。”[9]其二,我国的现阶段的体育立法体系不合理。“部门规章和规范性文件以调整体育系统内部关系和竞技体育为主,地方立法以调整体育经济为主。群众体育、学校体育、推动体育社会化、产业化的专门立法明显偏少。”[10]体育法律体系各部分内容失衡。部分领域立法缺失,部分立法过多过泛,重复冗余。“由于立法权限不清导致重复立法、越权立法”,[11]甚至存在立法相互抄袭,地方特色不足的问题。其三,我国现阶段的体育立法体系不协调。表现为“缺乏与《体育法》配套的法律法规”,[12]体育专门法缺失,一般法囊括内容有限,特别法又没有进行补充;“体育法规与其他部门法规之间缺乏横向体系”,[13]即缺乏体育法律体系与其他领域法律的衔接意识;体育法律体系中央与地方立法规划与立法思路不协调,配套立法没有发挥出应有的效用,“配套立法完成率低,制定期限较长、主体时常易人、效力等级偏低且呈现随意性。”[14]

2.1.2 体育立法内容空白与滞后

解决体育领域一些重点、难点问题的法律要么滞后于时代发展,亟待修改,要么尚未规定,存在立法空白。其中立法空白主要表现为“对体育领域重要概念界定不清楚”[9],导致以概念为基点建构出规则与制度适用模糊;“体育纠纷解决机制欠缺,我国建立统一的、专门的体育行业纠纷解决渠道和机构,导致部分纠纷不得不提交国际体育组织仲裁,陷入被动”[9];我国对于体育权利保障的内容较少,缺乏体育权利的规定,比如“公民健身权利保障机制不足,运动员最基本的特殊权利保护尚未规定”[9]等;立法中“法律责任”规定疲软,法律责任规定较少,责任形态混乱,救济制度缺位,不少只是宣示性规定,没有相应的法律后果,难以保障义务的履行与落实[10];立法中多数条文规定过于抽象,缺乏可操作性和可执行性的规定。其中滞后主要表现为体育产业作为新兴的经济增长点,相应规范无法适应体育市场化的趋势;体育社会团体的内容已经不符合国家对行业协会、商会等的改革思路和要求[9]等。

2.1.3 体育立法指导思想与时代发展不同频

我国体育立法大多制定于计划经济时代,具有浓厚的行政色彩,即使许多立法已经修订,但是仍有行政管理的痕迹。“体育立法呈现出管理性立法,忽视参与主体权利义务配置。”[15]我国体育立法更多的从行政管理的视角去规范个人行动,而非从权利保障为出发点协调公私主体之间的关系。受此影响“各级体育协会依然实行的是行政管理体制,没有实现与体育行政部门的完全脱钩,”[15]体育协会很难做到真正的自治;职业体育发展也很难自给自足,完成自我补给,仍然无法摆脱政府财政资金的支持;全民健身缺乏多元参与、多主体协同;体育产业与体育经济没有盘活,其活力没有被充分激发等。

2.1.4 对国际体育立法重视不足

体育立法要有全球观,促进国内体育立法与国际体育立法的衔接。“我国参加的体育领域多边国际条约寥寥无几,签署的双边或多边协定中涉及和其他国家或国际组织的体育合作事项也不多。”[10]其中表现最为明显的是体育纠纷解决具有很强的国际性与跨国性,而我国国内体育仲裁立法缺失,与国际体育仲裁衔接的意识不足,不利于我国对于体育纠纷的解决;其中需要对国际体育立法保持极高的敏锐度的是反兴奋剂立法,目前“我国反兴奋剂违规认定和处罚上的相关制度与新的国际规则间尚存在较大差异,如不及时作出回应与修改,后续会存在衔接不畅的问题。增加兴奋剂违规认定与处罚不相称的风险。”[9]

2.2 我国体育执法机制存在的问题

2.2.1 “放管服”改革有待深化

随着“放管服”改革持续深入,改革过程中亟待解决和暴露的问题也愈发凸显。在简政放权方面,规范性文件所设定的体育行政审批权的取消和下放并不彻底,仍然存在一部分本可“放权”的事项未得到下放。在创新监管方面,除保留高危险性体育项目事前监管外,现有大量的体育领域事项采取事中和事后监管,但事中事后监管体制机制存在较大缺漏,电子化网络监管普及率不足,智能化、精准化水平低下,对违法行为的纠正与惩处未能实施科学有效的执法措施。在高效服务方面,体育行政管理色彩依旧浓厚,体育行政部门服务意识亟待提升,真正将体育部门工作的重心从“办”转到“管”和“服”。

对于体育领域“放管服”改革本身,现有改革大多集中于“放管服”的某一个方面,对“放管服”三者之间的联动性和协同性重视不够,因此,如何真正实现“放管服”改革三者的有机结合是改革过程中面临的问题。同时,现有的改革较为注重研究“放什么”的问题,对于“如何放”的问题(依照现有法律哪些权力可以下放,下放的法律程序是什么等)关注不足,[16]这在一定程度上阻碍了改革的进一步推进。

2.2.2 体育执法体制有待完善

目前,以行政处罚、许可和强制等为代表的体育行政执法手段主要采取的是“命令—控制”的强制模式,主要依赖体育行政部门的权威实现体育执法和市场监管目的。[17]由此,在简政放权的大背景下,体育行政执法面临两难选择。其次,就全国地方体育执法的实践现状而言,我国大部分省市县没有专门的体育行政执法机构及专门编制,执法经费、执法设备等硬件条件亦存在不足,特别是在全国一大部分市县体育行政部门与文化部门合并后,其实际存在大多以文化执法队伍为主,由此带来体育行政执法人员专门化、法治化水平的欠缺。在此基础上,导致体育行政执法实践频次较低,执法程序方式不完善,公正效率兼顾、服务与合作并存的执法理念并未真正建立,对于体育执法体制的进一步完善缺少实践反哺。

2.2.3 体育部门协同治理意识有待加强

体育协同治理是现代化体育发展和提高体育执法水平的基本路径。但我国目前仍然无法完全摆脱“大政府、小社会”的治理格局困境,协同治理的理念也并未完全落实于基层政府部门,从各级政府的角度而言,并没有真正地退出直接的社会体育治理领域,许多政府管不了、管不好的社会体育公共服务仍然由各级政府进行相应的规划。[18]在此基础上,各级体育行政部门在体育治理方面的责任不明晰,作为体育协同治理一方主体的体育社会组织也因此无法明确其自身的治理范畴、无法明确体育行政部门“管”“办”结合点的具体所在。由此,使得体育行政部门与体育社会组织之间、体育行政部门与体育市场主体之间的关系存在巨大的模糊性与不确定性,造成各方主体协同治理能力、治理水平、治理效率的低下。

体育协同治理法治化水平是当前体育行政执法亟待提高的症结之一。体育协同治理与体育执法在根本上是一套体制机制,二者相辅相成,相互促进,而体制机制的建立、完善依赖于法治能力的提升。但当前获得法律认可的体育社会组织数量远少于未经法律登记的“草根”组织,由此带来的体育社会组织的法治化水平明显低下,加之,体育社会组织自身治理对于体育行政部门的依赖度较高,体育协同治理的基本模式并未得到完全建立,体育协同治理的意识存在缺位。

2.3 我国体育司法存在的问题

司法是依法治体的重要环节。在充分尊重体育领域自治的前提下,应当将司法作为纠纷解决的最终救济手段,贯彻落实司法最终裁决原则。推动体育法律问题诉讼化,让法院去解决这些问题,对于推进体育法治化和体育强国建设意义重大;体育产业保护、职业体育纠纷以及全民健身等领域,也都迫切需要司法力量的介入。当前我国体育诉讼类型主要分为三种,即体育民事诉讼,体育行政诉讼和体育刑事诉讼,体育诉讼并非作为一种独立的诉讼类型而存在。

通过对北大法宝、中国裁判文书网及其他相关的裁判文书公开平台的检索与整理分析不难发现,当前在裁判文书中援引《体育法》及其他体育法法源的案件主要集中在以下几类:(1)足球合同纠纷案件。较为典型的是“广西足球俱乐部有限公司诉广东宏远足球俱乐部等经营合同案”中,原被告因合同书和补充条款发生纠纷,法院援引《体育法》《中国足协章程》《中国足球协会比赛违规违纪处罚办法》等多份中国足协的内部规定,认定被告不存在违约[19]。(2)校园体育伤害纠纷案件。校园体育伤害案件频发,社会关注度高,但是《体育法》在此类案件中被援引的频次较低。上述类型案件多援引《侵权责任法》《民法通则》等,仅有极少数案件援引《体育法》第22 条关于体育场地、设施和器材之规定。(3)信鸽纠纷案件。信鸽纠纷案件是较早援引《体育法》和体育总局发布的规范性文件进行裁判的案件。信鸽纠纷案件中,法官援引《体育法》之裁判存在两种类型:一类是援引《体育法》中关于体育仲裁的规定,主张竞技体育纠纷法院不应介入;二是援引《体育法》关于体育仲裁的规定后加以解释,或认为信鸽比赛属于民事合同关系或认为信鸽比赛并非竞技体育项目,主张法院可以介入纠纷裁判。(4)裁判员受贿案件。在此类案件中法院曾援引《体育法》证明受贿裁判员属于“应以国家工作人员论”的情况。(5)知识产权纠纷案件。涉奥林匹克标志侵权案件中《奥林匹克标志保护条例》常被援引。(6)体育彩票纠纷案件中,《体育彩票管理条例》和《全民健身条例》也偶被援引参照。

总体而言,当前我国《体育法》及其他相关规范司法化程度较低。具体来说,我国法院对体育领域纠纷的司法裁判存在以下问题:

一是与数量庞大的体育纠纷相比,真正援引《体育法》等相关法律规范的裁判较少,多数纠纷仍然是完全按照民事纠纷、行政纠纷等类型进行处理,体育领域的独立性极少被考虑。这一问题一方面与《体育法》内容中存在过多宣示性条款难以在司法中被适用有关[20],另一方面也是因为《体育法》关于体育纠纷法律责任条款并没有随着竞技体育职业化和市场化发展而修改完善,其本身就存在缺陷,且《体育法》未对体育纠纷及违法行为作出明确规定,使得《体育法》很难在司法实务中得以适用[21]。二是法官对《体育法》及相关法律规范的了解不足,援引程度低,甚至偶有援引已废止之条文的情况。这一问题的存在与当前《体育法》等法律规范的存在感低,对《体育法》的学习、宣传不足有很大关系。三是体育纠纷的司法裁判中,法院对于体育领域之特殊性考虑不足,较少有兼顾体育领域自身特点和当事人权益保障的司法裁判。例如前文提到的信鸽纠纷案件,法院或过于强调体育领域自治性而排除司法管辖,或过于强调司法手段对于当事人利益保护之重要性,通过解释绕过《体育法》相关规定不予适用,未能在二者之间寻得较为恰当的结合点。四是体育纠纷解决中,司法作为最终救济手段的功能并未充分发挥。例如在诸多裁判中,法院认为基于《体育法》的规定,该争议需要由体育仲裁机构处理因而不予受理,但是鉴于我国体育仲裁制度尚未建立,当事人就处于一种进退两难的境地,权利保障也因之落空。在此种情况之下,司法应发挥其最终救济之手段的意义。

2.4 我国体育法治服务存在的问题

体育法学勃兴于体育学与法学的高度融合,是对体育法律现象及规律展开研究的交叉性学科[22],我国体育法学研究起步较晚,直至20 世纪80 年代初才开始,但经过了40 年的努力,我国的体育法治建设也取得了突破性的进展。在全面依法治国的背景下,依法治体已经成为了体育行业发展的基本要求,依法治体也与我国实现体育强国建设具有密切联系,是我国实现体育强国建设的必由之路。要实现依法治体,进一步推动体育法治建设,需要高度重视我国体育法治人才培养的事业,但就目前来说,我国体育法治人才建设尚存在不足,需要从各方面加以完善。

2.4.1 体育法治人才匮乏,基本数量不足

体育法学研究者作为体育法学研究的主体,其数量和质量对于体育法学研究具有关键性作用。我国自1999 年起,由天津体育学院最早开始培养体育法学硕士,至今为止培养体育法学人才的院校有:上海体育学院、武汉体育学院、中国政法大学、苏州大学、上海大学、浙江大学等众多院校[23]。在硕士层次上,体育法律硕士和体育法学硕士均有设立,兼顾了实践性与学术性。武汉大学还设立了体育法学博士,为我国培养杰出体育法律人才作出了突出贡献。

但总体来说,我国体育法学科建设建立时间较短,受社会的关注度虽然随着体育事业的发展虽有所提升,但与传统法学学科尚存在较大差距。结果就是,不仅是社会公众对于体育法学的了解不足,法学专业人士对于体育法学的关注度也不足够。我国的法学教育目前已经实现了法学本科-法学硕士(法律硕士)-法学博士的研究层次。对于体育法学的关注度不够直接导致了法学本科人才在选择硕士专业的时候会将体育法学作为一种置后考量,在本科的时候也不会做过多关注,实际上导致了体育法本、硕、博的断层。此外,体育法学作为体育与法学的交叉性学科,在各方面都存在与其他法律部门的不同特点,我国在体育领域知法、懂法、守法和执法上的法律人才都存在不足,致使在行政执法或者司法实践中体育法学的特殊性得不到关注[24]。故而总体来说,我国体育法治人才还较为匮乏,基本数量不足。

2.4.2 体育法学研究不足,基础理论欠缺

学科建设是一个新兴学科,对其基础理论的巩固和充实是及其重要的,理论根基打不深,学科建设必然不牢固,很难得到长远发展。体育法学的应用性很强,但理论与实践是不可分离的,需要理论引导实践[25]。我国体育法学的发展时间较短,仅仅经历了40 多年的发展,对于体育法学的基础理论的认识尚不足够,不论是体育院校还是法律院校,其开设的体育法专业都存在基础理论不够深入的问题,需要进一步的深入和充实理论基础。除此之外,体育基础理论的重要性的宣传对于促进基础理论的深入发展也具有关键性作用,体育法学教育尚需进一步认识到体育法基础理论的关键性作用,用基础理论引导体育法学实践,引导体育法律政策和体育法律制度的建设,才能够确保我国的体育事业在法治的道路上越走越远。

2.4.3 体育法学研究国际视野尚需提升

随着孙杨案受到广泛的关注,如何在国际舞台上提升我国体育法学的话语权,确保我国不在国际体育纠纷中处于被动地位,培养具有国际视野的体育法治人才对于我国体育法治事业的发展具有关键性作用。目前整个世界正在发生着历史性的变化,分析和解决体育法中的各种法律问题必须具有全球化、国际化视野,应站在全球化的时代背景之下探索体育法学的改革与发展。全球化的时代要求既精通专业又熟练外语的高素质法律人才[26]。目前来看,我国虽然已经有了杰出的涉外体育法治人才,但是我国有巨大的体育法律市场,还有大量的体育人才在面对国际体育纠纷时没有经济实力而只能选择放弃应对纠纷。市场化的背景下,只有向市场继续输送涉外体育法律人才,才能使得大部分的体育人才都有能力选择更为专业的体育法律服务,使其权利能够及时得到救济。

3 统筹推进体育强国建设的法治路径选择

按照完善和发展中国特色社会主义制度的总目标,借鉴世界先进体育法律制度,深化体育行政管理改革,加强体育领域社会法治建设,更好发挥举国体制与市场机制相结合的重要作用,促进体育领域政府和社会的协同治理。

3.1 完善体育法律法规体系

3.1.1 健全体育立法体制机制

完善体育法治规范体系建设,才能提升依法治体水平。目前,我国已基本建成了体育法规体系,实现了体育治理的有法可依和有章可循。[3]然在体育执法实践方面却状况频出,对于这一现实情况,不能孤立地进行看待,不能单纯地认为问题只出现在执法环节,法律法规落实的困境意味着立法环节也有需要完善的地方。各级体育部门要加强立法制度建设,完善规章和规范性文件制定程序,积极推动公众参与立法的机制。增强体育立法的及时性、系统性、针对性、有效性,重视对体育实际情况和体育改革成果的反映,实现对体育改革发展方向的引领。恪守以人为本、立法为民的立法理念,坚持立改废释并举,建立规章和规范性文件清理长效机制。各级体育部门要定期完成对现行体育规章和规范性文件的清理工作,并按年度将结果向社会公布。

3.1.2 推进重点领域立法

除《宪法》外,《体育法》是我国体育法律体系中位阶最高的法,是我国体育实践过程中的主要法律依据。依据下位法不能违反上位法的原则,体育重点领域立法要根据《体育法》规定的内容进行,因此加快《体育法》修订进程是体育重点领域立法的前提。

2021 年10 月,《体育法(修订草案)》公布并向社会征求意见,草案对现行《体育法》进行了较大程度地修改,涵盖各个体育重点领域,包括将“社会体育”修改为“全民健身”,实现与《全民健身条例》等法律文件的统一;完善学校体育内容,再次针对学校体育课时长期被占用的普遍问题进行规定;加强对运动员、教练员权利的保障;严厉打击兴奋剂违规行为;规范体育组织架构及运行;建立我国的体育仲裁制度,与国际的体育纠纷解决机制接轨;针对我国尚未建立体育执法监督体系,人民群众缺乏针对体育执法问题的救济渠道的问题,还新增了“监督管理”一章。体育重点领域立法要在此基础上开展,对于职业体育、体育产业、体育仲裁等领域中存在的体育事业改革发展中的重点和难点问题,要针对性地进行更详细具体的立法,加快推进部门规章、行政法规、地方性法规以及规范性文件的制定,以确保新《体育法》颁布之后能够尽快地落实,保证现有体育法律体系能够解决实际问题。

3.1.3 统筹立改废释

建立一套及时高效的体育立法、修改、废止和解释法律法规的动态体系是实现我国体育领域法治水平提高的必要且充分条件。目前在体育立法层面,存在着修订次数少、修改内容有限、立法内容滞后等问题[9]。体育立法难以回应社会热点,反应迟缓,因此有必要及时研究制定社会急需的体育法律规范,推动《体育场馆管理办法》《国内登山管理办法》等规章的出台。另一方面,立法内容仍主要集中于竞技体育、体育经济管理两大类事项且政府主导的色彩强烈[27],为释放体育发展社会活力,需要加快推动体育行政主管部门职能转变,重点在公共体育服务、创新体育社会组织管理、建立体育评估体系等方面出台规范性文件。此外,地方体育立法是我国立法体制的有机组成部分,充分发挥地方立法试验田的作用,将为中国体育法治发展和完善贡献本土经验和素材,为国家层面的体育立法积累宝贵经验[28]。因此,在体育立法过程中应当鼓励和支持地方根据实际需要,秉持严谨的立法态度,采取民主科学的立法方案,因地制宜制定行之有效的地方性法规、规章和规范性文件,提高地方体育法治化水平。另外有必要对现有法规、规章和规范性文件及时进行清理,做好修改和废止工作,消除上位法与下位法之间的冲突,废止现有规定中与体育改革发展要求不相适应的内容。

3.2 巩固法治政府建设成果

3.2.1 进一步落实权力清单、责任清单和负面清单制度

体育行政主体的行政权力来源于《宪法》、法律以及行政法规等授权规定[29],为防止行政权力的滥用,必须对其权力运行加以规制。体育部门依法行政要求有权必有责,执法受监督,建立政府体育权力清单和责任清单,防止权力滥用和权力真空。因此各级体育部门要全面梳理行政职权、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程等事项,明晰权力清单,在有关事项变更后及时进行调整,依法进行行政信息公开,使权力在阳光下运行。及时梳理政府责任清单,制定《体育行政处罚程序规定》《体育行政许可与备案程序规定》《体育行政检查程序规定》等部门规章,进一步优化权力运行流程,完善执法程序,明确具体操作流程,严格执行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度,使得政府权力有所制约,促进政府依法行政、合法行政,建立服务型政府。

理顺“权力与市场”的关系问题是新时代推进我国体育依法行政的另一重要议题。我国体育主管部门维护体育经济秩序的正常运行,由体育市场实现供需平衡,其中发挥决定性作用的依然是体育市场,政府只是起到引导体育市场的作用。[30]因此我国实行统一的体育市场准入制度,在制定负面清单的基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域,充分发挥市场机制,满足人民群众体育运动需求。

3.2.2 深入推进“放管服”改革,优化政府服务

“简政放权、放管结合、优化服务”代表了当前中国体育管理改革的发展方向,有助于培育体育市场环境,激发市场活力,构建体育领域多重动力源。[31]目前,“放管服”改革已经取得了一定成效,但改革已然进入深水区,需要全面扩展改革范围,重心转向如何完善配套制度,增强改革的实效性。

深入推进“放管服”改革继续加强对行政审批事项的清理,改革直接面向基层,依据实际情况将地方实施起来更方便有效的体育行政审批事项,一律下放地方和基层管理,进一步扩大县(市、区)经济社会发展自主权。做好已取消和下放体育行政审批事项的落实和衔接,切实提高管理服务效率。

鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设许可,加强合法性、必要性、合理性审查论证,对保留的体育行政审批事项,完善网上全流程办理,落实“好差评”制度,提高行政效能。组织开展“证照分离”改革、证明事项清理等工作,优化政府服务,降低社会成本。

加强事中事后监督,切实提高依法治体和依法监管水平。明确监管主体,落实监管责任,坚持法定职责必须为,法无授权不可为。梳理监管事项,明确监管制度,形成监管事项目录清单,实行动态管理。创新监管方式,形成监管合力,深入推进“互联网+监管”,逐步提升监管的准确化和智能化水平。不断推动体育治理体系和治理能力现代化,加快推进体育强国建设。

3.2.3 健全体育依法决策机制

按照制度科学、程序正当、过程公开、责任明确的要求,完善重大体育行政决策制度,明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任,规范决策流程。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大体育决策的法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。探索建立公众参与平台,涉及群众切身利益、社会关注度高的重大体育行政决策事项,应当广泛听取公众意见,把政府决策与做好群众工作相结合,要善于接纳人民群众的合理意见,要敞开胸怀倾听民意,汇聚民智,让人民群众参与体育决策。加强智库建设,建立体育行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的体育决策事项,应当组织专家、专业机构进行论证。建立体育部门内部重大决策合法性审查机制,未经体育部门法制工作机构合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。体育总局设立法律顾问、公职律师,事业单位探索建立法律顾问制度。切实发挥好各级纪检监察机关的监督检查职能,以确保体育决策执行过程的规范化、法治化,建立群众监督评议机制,让群众参与到对重大体育决策实施情况的综合监督评议过程中,建立健全并严格实施重大体育决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对于体育决策失误、造成重大损失或恶劣影响的,严肃追究相关领导人员和责任人的法律责任。

3.2.4 严格规范公正文明执法

严格规范公正文明执法。各级体育部门要落实行政执法责任制,纠正和依法追究体育行政执法中的不作为行为,推动体育法律法规落实。依法惩处各类违法行为,坚持严格依法办事,保证有法必依、执法必严、违法必究的法治要求。按照各级政府法制部门的要求,体育部门要梳理执法依据,规范执法主体,明确执法事项,细化执法流程,按照标准化、流程化、精细化的要求,从容易发生问题的体育执法环节入手,重点围绕许可、处罚、强制、收费、检查等体育执法行为,对体育执法的具体环节和有关程序进行细化规定,不断严密体育执法程序,强化体育执法指引,规范体育执法行为,堵塞体育执法漏洞。按照国家要求,换发统一的行政执法证件。加强对体育法律法规、体育部门法定职责的宣传,推动形成全社会支持体育部门依法履职的氛围。自觉抵御权力、关系、人情、利益等各种因素的侵蚀和干扰,严格依照法定的权限、时限和程序履行职责、行使权力,始终做到严格规范公正文明执法,努力让人民群众从每一宗体育案件、每一项体育执法决定中都能感受到公平正义。改进和创新执法方式,积极探索体育行政指导、示范服务、行政奖励等非强制执法手段,支持综合执法及其他执法部门依法在体育领域执法。严格执行重大体育行政执法决定法制审核制度,未经法制审核或者审核未通过的,不得做出决定。

3.2.5 强化体育权力制约和监督

坚持用制度管权管事管人,坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,完善各方面监督制度,确保体育部门按照法定权限和程序行使权力。地方各级体育部门党组(党委)要在当地党委的统一领导下切实履行党风廉政建设和反腐败工作主体责任,主要负责人是第一责任人,对本部门党风廉政建设负总责。完善体育部门内部层级监督,建立系统内上级体育部门对下级体育部门的常态化、长效化监督制度。阳光是最好的防腐剂,人民是无所不在的监督力量,发挥群众监督和舆论监督作用,建立体育总局系统干部违法行为投诉举报登记制度,畅通群众投诉举报渠道,完善举报受理、处理和反馈制度,依法及时查处违法行为。全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。完善体育部门政府信息公开制度,拓宽政府信息公开渠道,进一步明确政府信息公开范围和内容。建立体育部门新闻发言人、突发事件信息发布等制度,及时回应社会关切。切实加强党对各项体育工作的集中统一领导,推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接,推动党内各项监督协调联动,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有机贯通,使制约和监督体育权力的各项制度形成合力、相得益彰,把监督制度优势转化为体育治理效能。

3.2.6 优化公共体育服务

加快建设水平较高、内容完备、惠及全民的基本公共体育服务体系,逐步推动基本公共体育服务在地域、城乡和人群间的均等化,完善公共服务设施,优化全民健身环境,把完善公共体育设施作为全民健身工作的重中之重,努力做到全民公共健身设施全覆盖,努力缩小各区域群众体育服务设施差距,努力提高基层体育服务能力。推进基本公共体育服务标准化建设,制定结构合理、内容明确、符合实际的基本公共体育服务标准体系,丰富健身活动内容,提高全民身体素质。建立健全政府购买公共体育服务制度,完善资金保障、监督管理、绩效评价等配套政策,公开政府购买公共体育服务目录,发挥政府和市场的两个积极性,使资源配置更加合理,配套服务更加及时有效。各级政府多形式、多渠道筹集资金,把建设群众健身场地设施作为为民办实事工程,纳入当地社会经济发展规划,为人民群众提供更多体育活动场馆,激发和引导群众参与体育活动的热情,培养全社会各方面参与体育活动的积极性。把公共体育服务体系作为基础性的民生工程。针对本地方的城乡布局、地方传统特色、群众文化特色、群众锻炼习惯等方面进行全面调查,对调查结果进行仔细分析与论证,构建符合地方习惯和具有地方特色的公共体育服务体系,形成健全的地方体育设施新格局。

3.3 推进体育法治宣传教育

3.3.1 积极开展法治宣传教育

各级体育部门工作人员特别是领导干部要系统学习习近平新时代中国特色社会主义思想,深入领会习近平总书记关于全面推进依法治国以及关于体育的重要论述精神。贯彻落实中央关于法治宣传教育的部署安排,制定《全国体育系统法治宣传教育第七个五年规划(2021-2025 年)》,健全普法工作机制,积极利用新媒体技术开展体育法治宣传教育,开展形式多样的普法活动。完善领导干部学法制度,定期举办领导干部法治专题培训或讲座。健全体育行政执法人员岗位培训制度,组织开展体育行政执法人员法治专题培训。对运动员、教练员、体育社会组织、体育企业加强体育法治宣传教育,促进全民健身运动和体育市场有序发展。

3.3.2 组织和鼓励开展体育法治的教学科研与评估

充分发挥中国法学会体育法学研究会的体育法学研究主阵地作用,扩大体育法学研究的影响力和学术活力。鼓励和支持普通高校等社会机构开展体育法学学术活动,不断壮大体育法学研究队伍。加强对国际体育法律规则的研究,推动体育法学国际交流,鼓励法律人才参与国际体育法律实践。引导体育院校开展体育法的教学教育工作,支持普通高校开设体育法相关课程、开展体育法专业研究生培养工作。支持教学科研机构独立开展体育法治建设评估,促进体育法治水平持续提升。

3.4 健全体育纠纷解决机制,完善体育法律服务体系

3.4.1 加强行政复议工作

各级体育行政部门依法履行行政复议职责,公正审理,纠正违法或不当行政行为。各级体育行政部门行政复议机关机构设置、人员配备应当与所承担的工作任务相适应。行政复议机关加强与法院、信访部门的工作联系,建立健全行政复议与行政诉讼、信访工作的协调机制,共同解决行政争议,有效化解社会矛盾。

3.4.2 开展体育纠纷解决机制法治化建设

在修订《体育法》的基础上,逐步将各种体育纠纷解决机制纳入法治化轨道,依法化解体育领域的矛盾和纠纷。指导全国性单项体育协会完善内部纠纷处理机制,加强制度建设,规范管理行为。制定《体育仲裁程序规则》,成立独立的、公信力强的体育仲裁机构,建立中国特色体育仲裁制度。

3.4.3 完善体育法律服务体系

完善体育法律服务体系,应当将体育法律服务体系贯穿于体育运动的全过程。合格的体育法律服务体系不能仅局限于解决体育法律纠纷,而且应对体育法律纠纷的发生起到预防作用[32]。

完善体育法律服务体系应当在法治轨道上进行,促进地方、基层服务规范与全国性立法的衔接。应当定位于“有法可依,良法善治,以人为本,坚持公民权利本位”的法治理念,在立法层面改善地方基层体育法律服务体系无法可依、无章可循的规范模糊问题。加强对接《中华人民共和国体育法》《全民健身计划纲要》《体育发展“十四五”规划》等“上位法”的地方性、基层性体育法律服务体系建设,改变以往“重管理、轻服务”官本位局面下形成的“命令——服从”关系[33],加强基层社会表达体育法律服务诉求的渠道,促进顶层设计与地方体育法律服务体系的统筹兼顾。同时,要加强立法后评估,广泛汲取社会各界的反馈与诉求,进一步保障评估的客观性、公正性与科学性,以立法指导实践,在实践中完善立法。

完善体育法律服务体系应当直面体育法律服务队伍整体较为薄弱的现实问题,加强体育法律服务体系专门人才队伍建设。应当建立健全政府购买体育法律服务制度,支持有条件院校培养体育法方向本科生、研究生,通过法律诊所等为有需要运动员提供帮助。应当建立体育法律服务人才库和涉外体育法律服务咨询机制,提高法律专业人士应对涉外体育纠纷能力,并鼓励进库专家参与、支持体育法律师和志愿者的培训工作[1]。

完善体育法律服务体系应当注意体育法律服务需求的地区差异,针对性解决体育法律服务体系不完善且发展不平衡的现状。城市经济发展水平较高、体育运动场馆较多且体育法律纠纷更为密集,而农村体育活动及发生纠纷则较为分散,因此要正确认识我国城乡、地域经济发展水平的差异和体育活动发展状况的不均衡,根据我国地域、城乡体育活动的特点,提供适当的体育法律服务。[34]

3.5 组织保障和落实机制

3.5.1 加强组织领导

各级体育部门党组(党委)要把贯彻落实规划、推进依法行政纳入重要议事日程。要建立工作机构,落实工作人员,提供经费保障,主要负责同志作为第一责任人亲自抓,确保各项工作顺利开展。

3.5.2 强化考核评价和督促检查

各级体育部门党组(党委)要将体育法治建设成效纳入考核指标,完善考核评估运行机制,将依法办事、推进法治建设情况作为干部任职、晋升的重要依据。要领导和监督本部门干部模范遵守宪法法律,坚决查处知法犯法、违法用权等行为。应当结合体育法治建设年度重点工作,开展定期检查和专项检查,发现问题及时督促整改。

3.5.3 加强宣传引导

加强体育法治的宣传引导。要立足于中华民族伟大复兴的时代要求,应当坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以全民健身计划、体育发展“十四五”规划为导向,应当明确普法重点内容,突出学习宣传习近平法治思想,突出宣传体育法和与体育法治密切相关的其他法律法规。应当推进体育法治普法宣传引导与发展体育活动的有机融合,以培育社会各界参加体育活动的兴趣为契机同步开展体育法治宣传教育,砌牢体育法治宣传的社会基础。应当充分运用社会力量、新媒体技术开展精准普法,创新普法内容,提高普法质量,提高普法产品供给的精准性和有效性,推动体育法治宣传从“有没有”向“好不好”转变。[35]应当落实普法责任制,逐步形成跟踪提示、督促指导、评估反馈的宣传引导模式,健全体育法治宣传引导工作的评估体系,提升评估的科学性和准确性,对事后宣传效果进行评估和经验总结,以此促进体育法治宣传引导工作建设。