以善治促自治——《奥林匹克2020+5 议程》自治与善治改革新动向研究

黄 璐

2021 年3 月12 日,国际奥委会第137 次全会一致通过了《奥林匹克2020+5 议程》(Olympic Agenda 2020+5),提出了奥林匹克运动的5 大趋势和15 条改革建议,其中强调以公众信任为基础,提升公信力(Credibility)为5 大变革趋势之一[1]。回眸21 世纪以来奥林匹克运动改革历程,特别是结合《奥林匹克2020 议程》和《奥林匹克2020+5 议程》(以下简称《议程》)来看,可见以善治改革促进行业自治,为国际奥委会全面深化治理改革的时代选择和发展愿景。

1 国际奥林匹克运动自治与善治改革的时代背景

1.1 国际体育组织面临公信力危机

在《奥林匹克2020 议程》颁布尚不到半年,2015 年5 月国际足联爆发大范围贪腐丑闻;8 月国际田联又卷入系统性使用兴奋剂丑闻,这些负面事件严重影响了国际体育组织公信力和公众形象,学界和业界批评声音此起彼伏,国际奥委会主席托马斯·巴赫在第137 次全会演讲中指出[2]:“‘信任爆裂'正在深深影响着政府、社会机构、企业和以国际奥委会为代表的非政府组织。国际奥委会的责任是将我们在廉正、透明和善治方面取得的成绩扩大到奥林匹克运动所有成员,并发挥体育的纽带作用,深化人们与文化间的理解”。可见,通过善治原则推动国际奥委会自治权与公信力建设为国际奥委会推进改革的重要议题之一。

1.2 公信力是构筑国际奥委会自治权的基础

国际奥委会是社会赋权的非营利性组织,组织公信力与行业影响力是社会赋权的主要来源,是构筑国际奥委会自治权的基础。通过善治改革助推国际奥委会的公信力建设,是《奥林匹克2020 议程》的重要主题,这是由国际奥委会的自治诉求所决定。加之全球新冠疫情对体育世界的冲击,更加突显了《议程》的改革引领作用。国际奥委会对于提升公信力和治理能力建设比以往任何时候都更加迫切。《议程》聚焦于公信力趋势,“人们对传统机构的信任度正在下降,年轻一代希望从机构和企业当中看到更多的目标与使命感。国际奥委会将通过进一步加强奥林匹克运动的廉正、透明和善治,提升奥运会赛事和组织公信力。[1]”基于此,《议程》聚焦公信力趋势主要体现在两个层面,一是提升组织公信力,突显国际奥委会治理体系的可信度;二是提升赛事公信力,突显国际奥委会治理能力的有效性。国际奥委会通过与联合国等政治实体共享普适价值观,以及加强互动与双边合作,是实现国际奥委会自治权的战略布局和重要途径。诚然,提升公信力是一个整体促进的关系,不可割裂来看,《议程》有关透明、参与、平等、互信与合作等具体改革举措,对提升公信力具有整体促进作用。

2 国际奥委会政治自治与善治改革的紧密联系

2.1 国际奥委会自治权的诉求与范畴

国际体育组织自治是一个相对模糊的概念。“自治”(Autonomy)一词源自古希腊语“给自己制定自己法律的人”,狭义上意指自我治理(Self-government);在国家建构意义上意指“国家自主性”(State Autonomy)。努力保护国家自主性免受潜在政治影响是世界政治互信与经济合作的第一原则(抵御风险与威胁)[3];回顾国际体育组织的现代成长,也可见,免受外部势力的干扰一直是体育行业全力捍卫的基本原则[4]。由“Play the Game”公益组织和丹麦体育研究所共同发布的《国际体育组织善治行动报告》,依循欧洲体育的自治传统及辐射领域,将体育组织自治概念划分为政治自治、法律自治、经济自治、金字塔自治、功能自治、监督自治和协商自治,从体育行业自治对外部世界产生的重要影响来看,体育组织自治权实践主要体现在政治和经济领域。伴随全球化和体育商业化进程,赛事转播权收入和企业赞助成为国际奥林匹克运动发展的经济支柱。大部分国际非政府体育组织受到瑞士民法典的规制,享有相对宽松的经济与法治环境,国际奥委会经济活动作为事实上的经济实体功能愈加突出,并在经济谈判、决策、资金分配与使用、资助、专项计划等全流程享有完全且充分的自主权。

不可否认的是,经济与政治是紧密联系且相互作用的过程。具体反映在体育经济活动方面,具有经济自由化属性的职业体育俱乐部扮演了社区资产托管人的角色[5],国际奥委会经济自治实践对于政治与社会层面的影响,同样受限于各级各类法律制度、社会道德和公序良俗,体育经济活动蕴含的公共与社会属性决定了国际奥委会自治诉求的主要内容。以国际奥委会、国际足联为代表的“体育金融帝国”的现实地位不可撼动,国际奥委会寻求自治权更高位阶的目标方向,无疑是为组织决策与行动寻求一个更加宽松自由的政治与社会环境,这也是造成国际奥委会与各类实体(政治和经济)间紧张关系的根源。应该说,国际奥委会自治权的基本诉求和重要范畴归根结底还是政治自治问题。

2.2 国际奥委会政治自治的表现形式与实现路径

国际奥委会政治自治主要以承认与互信为表现形式,相关政治实体应尊重国际体育秩序、惯例与规则,承认国际体育自治规则的优先项地位。例如,欧盟委员会对于体育行业自主权的尊重,取决于体育行业在决策过程中对民主、透明度和问责制的承诺。再如,2014 年联合国大会承认国际奥委会享有体育自治权,是一种“有条件自治”的政治承认。需注意的是,国际奥委会政治自治的潜在影响可能导致国际体育自治规则与国家层面法律制度的价值冲突,以“孙杨仲裁案”为例,IDTM(国际兴奋剂检查管理公司)采血助理的资质不符合中国医疗卫生相关法律规定,是引发“孙杨抗检”事件的“导火索”。

国际奥委会政治自治的实现路径主要包括:(1)获得政治实体的承认。基于政治互信的谨慎态度,这是一种有条件的政治承认。(2)自治主体的政治宣示。以自治主体身份自居,“扩圈”并彰显体育行业自治的话语权。(3)与政治实体共享价值观。以奥林匹克团结核心价值观为引领,在普世价值观方面与政治实体实现共享共促共进。(4)建立伙伴关系,开展互利合作。围绕商议或特定的政治诉求、经济利益与社会共识,以备忘录等形式建立互利合作关系,以增强双边或多边政治互信。“路径”如何落地,善治改革是抓手。

2.3 善治改革对于实现国际奥委会政治自治的重要作用

“善治”概念源自1989 年世界银行在应对非洲发展危机时提出的一揽子治理思路和结构性调整政策,当下善治概念一般包括经济自由化和创造市场友好环境、民主化改革、政治经济方面的透明度和问责制、法治化与消除腐败等内容[6]。善治是建立行业秩序与自治规则的最佳范本,是一种理想化的治理境界,联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(ESCAP)认为善治的要素包括参与、共识、责任、透明、回应、高效、平等、法治。不可忽视的事实是,当今世界,非政府组织作为第三种力量,正发挥着越来越大的影响力,在与政府、国际合作和权威关系方面显示其政治上的臂力,以普适价值观和明确规则体系,拉拢拥有强大力量的实体(公司和政府)走到他们一边,由此塑造了“全球亚政治的新格局”[7]。例如,国际奥委会通过打造“独立奥林匹克运动员代表队”“难民奥林匹克代表队”等,来展示体育自治权对于实体与奥林匹克“扩圈”领域的影响力,尽管里约2016 奥运会难民代表队的组建有违《奥林匹克宪章》的合法性议题[8],但其也不改变国际奥委会引领世界体育治理发展的强势姿态和领导地位。唯有体育行业组织的治理行动变得更友好以及具有可持续性,才能有效推进各方互信并建立良好的公众形象,践行善治原则无疑是重塑组织公信力的重要途径。

奥林匹克善治改革对于实现国际奥委会政治自治的重要作用主要体现在两个方面:(1)对国际奥委会自治权的尊重与认可,避免政治实体的干涉与审查。国际奥委会要实现自治主体的地位,与政治实体平起平坐,必须达到较高的组织治理水平和公众的期望,以避免政府可能更大程度地介入对世界体育的管治[9]。(2)践行善治原则,建立具有民主协商、共识基础与可预期的自治规则体系,提升体育自治权的合法性、正当性与有效性。历史一次次地证明:只有在一个由规则组成的体系中行使权力,权力才是最持久和最具正当性的;只有出自一个具有共识基础的规则制定过程,并以相适应的权力构造作为依托,规则才是最持久的和最具正当性的[10]。这是国际奥委会致力于建立并充分行使体育自治权的最高位阶和最终归宿。

综上所述,国际奥委会以往的善治实践偏向于形式化的程序正义阶段,以善治形式促进政治宣示的效果,以规避政治实体审查为目的。《议程》对于政治自治宣示性价值的淡化,则反映了国际奥委会政治自治的新变化,预示其迈向体育自治权建构的新阶段。

3 国际奥委会政治自治的新阶段——《奥林匹克2020+5 议程》文本观察

3.1 国际奥委会政治自治的宣示性策略的局限

《奥林匹克2020 议程》第28 条改革建议为“支持自治”,其采取的是政治实践层面上的宣示性策略,相对应提出“国际奥委会主导创建一个旨在增强国家政治实体(National Authorities)与体育组织合作的平台[1]”,以塑造体育自治权的正当性和潜在威力。支持自治,是体育行业寻求独立性与合法性的根本诉求,是世界体育治理的5 大原则之一[9],反映了世界体育发展的历史传统。《奥林匹克2020 议程》“背景详解”(Context and Background)版本中,国际奥委会高调宣传“2014 年联合国大会承认国际奥委会拥有体育自治权”一事,最终获得了名义上的“体育自治”地位,但事实上,在实践中体育的自治性不断遭受政治实体的挑战,暴露出了国际奥委会政治游说与宣示性策略的局限性。这种局限性主要表现在:国际奥委会“先入为主”的定义自身为一个拥有政治主体的身份,并以“合作”的姿态寻求政治互信与认同,在参与性、透明度、责任感等善治改革方面缺乏实质性进展,致使国际奥委会的政治自治行动陷入信任危机,消解了国际奥委会政治游说与宣示性策略可预期的积极效果。这种注重“形式”宣传而无视“内涵”建设的体育自治权实践可谓“治标不治本”,也将国际奥委会置于“信任爆裂”的潜在风险中。《议程》全篇只字未提“自治”,显示出这是对国际奥委会政治宣示策略的价值纠偏,是奥林匹克治理体系主动适应时代变革的外在表现,体现了国际奥委会政治自治的新思路新变化。

3.2 国际奥委会政治自治的新动向——《奥林匹克2020+5 议程》文本观察

国际奥委会的合作网络十分广泛,涵盖了个人(精英运动员、全球知名人士等)、政治实体(联合国等)、商业实体(职业体育联盟等)、非政府组织(国际单项体育联合会等)、利益相关者(核心利益、专项计划等)等多元主体治理范畴。基于国际奥委会与政治实体间开展互利合作的政策预期,对于研判国际奥委会政治自治的新变化具有一定的价值导向作用,政策条文主要包括[1]:(1)与联合国共享价值观。贯彻《2030 年可持续发展议程》,加强体育对实现联合国可持续发展目标的重要推动作用,实现经济、社会与环境可持续发展。联合国大会决议重申体育在促进全球和平与可持续发展过程中的助推器作用。(2)与国际刑警组织等合作,加强预防竞赛操纵行为,提升赛事公信力。(3)与世界卫生组织等合作,向发展中国家无法参与体育的人群提供机会和帮助,推动人权与社会发展。(4)与联合国难民署等合作,建立奥林匹克避难基金会,探索成立“难民奥林匹克青年代表队”等,加强对流离失所的难民和人们的支持。(5)贯彻《巴黎协定》,创建“奥林匹克森林”计划;减少碳排放,并向“碳中和”过渡;国际奥委会迈向“气候积极”组织;全面实施《国际奥委会可持续采购指南》等,助推新世纪应对气候变化全球行动。

《议程》紧密结合奥运会为促进全球团结、包容性、可持续发展的独特价值,以贯彻并选择性执行政治实体改革议程的实践形式,强调广泛深入开展与各层次政治实体间的互利合作,以增进政治互信,切实提升国际奥委会政治自治的独立性与合法性。例如,在新冠危机加剧全球分裂风险的背景下,发挥奥运会促进全球团结的独特作用,为后疫情时代经济与社会重建做出独特贡献。再如,奥林匹克运动可持续发展改革实践与联合国《2030 年可持续发展议程》高度契合[11],强调发挥体育实现联合国可持续发展目标的重要推动作用,为促进全球经济、社会与环境可持续发展做出独特贡献。进而言之,《议程》反映出国际奥委会政治自治的提升路径体现在:与联合国机构以深化各领域合作为推进主线,包括联合国教科文组织、难民署、妇女署、毒品和犯罪问题办公室(UNODC)等实体组织,置于国际奥委会新型网络化治理结构中,淡化国际奥委会政治自治的宣示效应,进一步加强与政治实体的共建共治共享,在行动纲领方面寻求价值共识,在行动策略方面谋求合作共赢,全面开创国际奥委会政治自治的新局面。

4 以善治促自治——《奥林匹克2020+5 议程》善治改革议程解析

4.1 “善治基本通则”的普适标准

国际奥委会坚持治理改革为价值引领,遵循更高的治理标准,将善治纳入奥林匹克运动发展的方方面面,于2008 年通过了《奥林匹克和体育运动善治基本通则》,为寻求体育自治权建立了制度防线。现行“善治基本通则”存在两个突出的问题:(1)学界、政府机构与非政府组织对“善治”概念的定义不尽相同,实行这种哈贝马斯式的“普遍性”道德标准[12],在操作性层面上容易产生分歧与差异化的执行结果,致使“善治基本通则”政策执行偏离政策研制的初衷,浮在政策宣示性功能的表层。(2)现行“善治基本通则”是一个较为宽泛的善治“普遍性”内容框架,政策文本具有倡导性建议的性质,对奥林匹克利益相关者执行主体的约束力不足,同时政策表述较为模糊[13],缺乏更详尽的善治标准和可操作性的实施细则,在政策执行层面陷入“最后一公里”的现实困局。《议程》提出了修订“善治基本通则”的目标要求,为进一步推进奥林匹克利益相关者遵循善治基本原则并有效实施,由奥林匹克善治的全面建设转向精准施策新阶段。修订后的《奥林匹克和体育运动善治基本通则》能否凝聚各方改革共识,寻找关于善治理解的“最大公约数”,关注善治基本原则的操作性差异,在政策执行过程中实现“求同存异”,是今后需要持续跟进的焦点问题。

4.2 透明

“透明”是善治概念的核心要义,是提升国际体育组织治理能力的时代诉求。《奥林匹克2020 议程》第29 条“扩大透明度”改革建议紧密围绕财政透明这一关键环节展开,主要包括国际奥委会遵从国际财务报告准则(IFRS),并制作年度活动和财政报告等内容[1]。因凡蒂诺治下的国际足联于2016 年治理改革方案中,将“提升透明度”列为重要改革议程。《议程》重申组织透明度建设的重要意义,“透明”不仅要确保组织财务管理合规与完整,更是为了捍卫单项体育发展的信誉与良好形象。在《奥林匹克2020 议程》第29条改革建议的基础上,《议程》不断推进透明度建设主要体现在两个方面:(1)进一步扩大透明度建设,注重化解现金流等关键环节的防控风险,敦促奥林匹克国际单项体育联合会和国家奥委会在直接和间接赞助运动员、体育发展和奥林匹克价值方面的预算和账目保持透明[1],以财政透明促进穿透式监督治理,进一步加强对现金流的控制与监管,切断体育腐败的主要源头,为营造纯洁体育发展环境“筑基夯本”。(2)在财政透明建设成果的基础上,要求奥林匹克利益相关者接受全方位的透明度治理,在资源使用时也应当保持完全透明,以全方位透明促进全面监督治理,提升利益相关者各方认同,促进组织公信力建设。

4.3 廉正

廉正是塑造组织公信力的重要途径,因而反腐倡廉工作是国际体育组织廉正建设的主要内容,如《奥林匹克2020 议程》第32 条“加强道德建设”为改革突破口,紧抓奥林匹克运动道德准则和程序规则建设,以扩大透明度、善治和问责制为改革宗旨,推进奥林匹克治理体系的廉正建设,进而提升国际奥委会治理能力的公信度与治理成效。以深入推进奥林匹克运动反腐败斗争为改革成果,保持奥林匹克运动反腐败高压态势,以塑造国际体育反腐败伙伴关系(IPACS)为抓手,推进奥林匹克利益相关者各方参与共建共享,提高反腐败改革举措的针对性和有效性,回应公众和运动员的美好期待,夺取后疫情时代奥林匹克运动反腐败斗争压倒性胜利。应该说,国际奥委会廉正建设的愿景与目标十分明确,能否成功实现的最大障碍在于实践推行阶段,在于程序规则和实施细节方面的考量,这需要对国际奥委会后续推出的一系列政策举措和解释性规则进行跟踪研究,科学评估国际奥委会廉正建设在提升组织治理能力和公信力方面所取得的实际成效。

4.4 制衡

盐湖城2002 冬奥会贿选丑闻之后,国际奥委会加快了组织治理转型的步伐,作为权力制衡“顶层设计”——国际奥委会道德委员会的独立性得以重视并强化。《议程》第30条“加强国际奥委会道德委员会的独立性”改革建议提出[1]:“国际奥委会道德委员会的主席和成员必须由国际奥委会全会选举产生。”《议程》继而提出[1]:“遵循更高的善治标准是公司治理的发展趋势,特别是在透明度和各部门的相互制衡方面。来自运动员和公众的期望也在相应提高,体育组织治理要满足这些期望。”囿于复杂多变的全球体育利益关系,事实上国际体育组织内部制衡机制并未充分发挥理想制度预设的作用,陷入制度顶层设计与治理实践间的断裂,造成组织内部制衡的效力不足。国际体坛历史上经历的“大地震”不是由组织内设的道德委员会所检举揭发,而是由媒体曝光、司法介入等外部监督力量所推动。考虑权力扩张的本质规律和现实困境,国际奥委会在内部制衡机制创新方面如何设计与实施,是针对关键环节动真格,还是注重政策层面的政治宣示,基于现实主义政策目标以彰显组织公信力为目的,还有待进一步的实践观察。

5 《奥林匹克2020+5 议程》以善治促自治的改革路径研究

5.1 以修订“善治基本通则”为契机,促进利益相关者各方遵守奥林匹克善治普适标准

适时修订“善治基本通则”,可弥合各方对奥林匹克善治概念认知的裂痕,从而提升奥林匹克善治普遍性标准的各方认同,并使奥林匹克善治理念、原则和基本标准具有可操作性和政策预见性,便于各方践行奥林匹克善治标准的中期评估和后期改进。(1)建议以修订“善治基本通则”为契机,建立以体育发展目标(愿景与使命)和行业自治规则为导向的利益相关者民主协商长效机制,提升利益相关者各方的协商参与,促进利益相关者各方遵守奥林匹克善治普适标准。(2)建议突出体育行业特殊性,淡化行业自治原则。建议将自治原则排除在善治基本要素之外,在“善治基本通则”修订版本中列为自治宣示性条款,转向体育自治权的“内涵建设”,以奥林匹克治理体系和治理能力现代化建设为抓手,夯实体育自治权的正当性与社会赋权基础。(3)建议突出善治基本原则,以善治改革寻求全球共识和实体承认,进一步细化“善治基本通则”的目标导向和普适标准,提升奥林匹克利益相关者贯彻执行“善治基本通则”的可操作性和有效性。(4)《议程》要求将遵守“善治基本通则”列入奥林匹克各项资助计划的申报条件,此举有助于增强“善治基本通则”的现实约束力,促进利益相关者各方遵守奥林匹克善治普适标准。

5.2 夯实透明度第一道防线,促进奥林匹克运动的开放与共享

“透明度”建设不仅可以提升社会组织决策及其政策实施的可预见性,让“社会赋权”在阳光下运行,也可以促进决策开放、政策公开与程序公平,让“社会赋权”接受公众与媒体的监督,有助于提升社会组织的诚信和声誉。(1)夯实透明度第一道防线,针对现金流这一贪腐高发重点环节的控制,建议采取财政穿透式监管模式,遵从国际财务报告准则(IFRS),严格执行奥林匹克各专项计划的预算和账目公开制度,以财政透明促进国际奥委会信用体系建设,提升奥运会赛事和组织公信力。(2)在奥林匹克资源配置与使用方面提升透明度,建议引入物联网技术服务创新模式,遵循责任、高效、回应等善治原则,实现“人尽其才,物尽其用”,有助于回应各方关切,提高全球体育资源配置效率。(3)提升奥林匹克政策的透明度和预见性,以组织政策与自治规则透明度建设为抓手,优化奥林匹克治理体系和奥林匹克运动发展环境,促进奥林匹克运动的开放与共享。(4)提升组织决策的透明度,践行透明原则不能局限于国际奥委会决议文件、文献资料的公开获取,应当注重组织决策理念、原则、程序、协商机制和规则执行过程的透明。(5)以公司治理标准,实行更严格的信息披露制度,大力推进媒体与社会监督,以更高质量的奥林匹克信息披露,回应奥林匹克利益相关者和公众知情权的基本诉求。以开放奥林匹克价值观的实际行动,多措并举推进奥林匹克运动的开放与共享,增进媒体、公众与社会理解。

5.3 启动奥林匹克善治实践评估,评建结合助推奥林匹克运动新发展

《议程》要求加强“善治基本通则”有关遵守情况的评估,这是新趋势下国际奥委会善治改革的新变化,旨在加强善治实践中期后期管理和督导机制建设,推进奥林匹克善治改革实施落地,评建结合助推奥林匹克运动新发展。目前学界基于善治原则和公司治理基本准则的体育组织治理评价研究已经积累了一定的前期成果,在实际操作层面具备了开展奥林匹克善治评估实践的理论准备和制度条件。(1)以善治基本原则为评价依据,合理平衡善治基本原则与体育特殊性的关系,既要遵循善治价值普遍性的内在要求,又要充分尊重体育自治的传统与利益诉求。将民主程序、透明、参与、平等、问责、制衡等善治要素列为奥林匹克善治评估体系,实现善治基本原则与体育善治评价的内在一致性,将体育自治列为倡导建议条款,将体育促进团结与发展列为参考评价指标。(2)由奥林匹克利益相关者共同商议,进一步明确“善治基本通则”修订版本的价值主张和目标导向,科学研制奥林匹克善治评估体系,评建结合促进奥林匹克善治愿景与目标体系付诸实施。(3)善治评估是一种有效的促进手段,建议围绕奥林匹克治理实践的关键环节和重大问题,科学遴选奥林匹克善治评价指标,采取定性与定量相结合的评价方法,提升奥林匹克善治实践评估的准确性和有效性,以令人信服的善治评价结果,促进利益相关者各方审视、遵守并有效执行“善治基本通则”。

5.4 以奥林匹克团结价值观和示范性建设成果,提升组织公信力与话语权

在核心理念层面,为应对新冠危机带来的风险挑战,全球政治实体一致倡导奥运会所蕴含的全球团结一致战胜疫情的象征意义,国际奥委会顺应这一新趋势,充分发挥奥运会促进全球团结的粘合剂功能和工具性效用,将奥林匹克团结核心价值观融入“变化中的世界”,国际奥委会第138 次全会表决通过了奥林匹克新格言——“更快、更高、更强—更团结”(Faster,Higher,Stronger-Together),旨在提升奥林匹克团结核心价值观的全球认同,重塑后疫情时代国际奥委会的公信力与话语权。在改革实践层面,以奥林匹克运动新战略路线图为改革蓝图和精神指引,紧密结合奥林匹克团结、卓越、尊重、友谊等价值观,打造面向2025 年奥林匹克运动的示范性建设成果,例如“扩圈”奥林匹克社区,促进与不同社会群体的互动与对话;研制奥林匹克数字化战略,打造“虚拟奥运会”赛事等改革工程等,提升后疫情时代奥运会赛事体系的公信力和品牌形象。

5.5 健全奥林匹克运动民主、问责、制衡一体化机制,切实提升国际奥委会治理能力

善治改革实践是一个复杂的、系统化、整体性的社会治理过程,奥林匹克善治改革应当体现善治基本原则的整体性、统一性和协调性,在目标引领中力避单一价值取向,在改革实践中避免单兵突进。基于《奥林匹克2020 议程》善治改革取得的有益进展,遵循“一体化设计、一体化推进”原则,注重民主程序、问责、制衡等善治要素之间的协调、配合与整合,健全奥林匹克运动民主、问责、制衡一体化机制,切实提升国际奥委会治理能力。(1)建议以民主程序建设为突破口,积极引导透明、参与、平等、法治(自治规则)等善治价值实现,这是避免奥林匹克民主建设陷入形式化、委托代理异化、信任危机的根本出路。(2)建立问责制在于压实主体责任,明确社会赋权的限度与自治权的边界,开启体育自治权的回溯功能,面向透明、公正、高效等奥林匹克善治目标,提升权力运行的全过程、全方位监督,以高质量的奥林匹克治理体系与治理能力建设,切实提升奥林匹克运动治理绩效。(3)无论是国家治理现代化,还是法人治理和公司治理,“制衡”是实现权力的制约与监督,提升治理能力和组织绩效的时代选择。新冠危机加剧了奥林匹克运动的结构性危机,国际奥委会应当进一步提高内部法律机构任职人员的独立性标准,积极谋求内部制衡机制建设新突破,以践行更高标准的组织内部制衡,促进组织权力的高质高效运转和适度有序发展。

5.6 淡化国际奥委会政治自治的宣示性色彩,切实提升奥林匹克运动治理绩效

尊重体育行业的自治传统,皈依奥林匹克主义的理想追求,彰显奥林匹克运动为促进全球团结的独特价值。不能将政治自治作为奥林匹克现实主义政策的目标,更多地关注体育自治权所产生的治理绩效变化,由注重政治自治的宣示性价值转向关注自治的规则效应(高效原则)和自治结果(治理绩效),践行善治原则,提升奥林匹克运动治理绩效。(1)淡化国际奥委会政治自治的宣示性色彩,创新国际奥委会政治自治的游说机制与宣示性策略,以隐性叙事的方式,在恰当时机与合理范围内彰显国际奥委会政治自治的主体地位。(2)坚持以善治促自治,夯实体育自治规则的共识基础,在一个有效的全球规则体系下建构体育自治权的正当性与合法性,由权力结构的“科层制”到“双向互构—共生”,形成体育自治权的稳定结构,有助于提升国际奥委会的治理能力,促进奥林匹克治理体系和治理能力现代化,全面提升全球体育治理绩效。

6 结论与思考

综上可见,为应对国际体育组织公信力危机和全球新冠疫情的双重影响,《议程》以善治促自治的改革路径逐渐清晰,主要涵盖“善治基本通则”的修订、提升透明度、廉正与制衡建设等方面。当然,坚持政策引领与改革绩效是两码事,国际体育组织发展史上不乏轰轰烈烈的改革设计及诸多不尽人意的结局。《议程》以善治促自治的改革成效如何,还有待进一步的实践观察。此外,值得思考还有:其一,从研制“善治基本通则”,到善治原则写入《奥林匹克宪章》,国际奥委会一直试图建立奥林匹克善治的普遍性标准。但作为规制体育世界的“准则”,奥林匹克利益相关者推进善治实践过程中,因各国政治制度、社会与文化变革等方面存在差异,会导致政策适应性的困局。因此,当我们谈奥林匹克善治时,不能局限于“善治基本通则”的普遍性标准,而应关注我们在推行什么样的治理实践。面向各国国情和本土化实践,将成为奥林匹克善治实践的新航标。其二,近年来我国推进体育社会组织“脱钩”改革,某种程度上遵循了善治原则。由此国际奥委会以善治促自治的组织变迁与改革经验,可作为全面提升我国体育社会组织治理能力和治理绩效的某种借鉴。但在此过程中,我们必须意识到,推动我国体育社会组织依法自治,既要规避国际体育组织缺乏外部监管的局限性,又要充分发挥我国国家制度和国家治理体系的多方面显著优势。既要遵循国家法律制度和社会公序良俗,行业自治不是“必然王国”,更不是“法外之物”;又要建立健全体育行业内部治理规则,强化行业自治体系与治理能力建设,以高质量的治理实践,回应公众、媒体与社会各方关切,塑造体育社会组织的良好形象与公信力。“脱钩”改革背景下的体育社会组织,其发展基础完全依赖“社会赋权”。推行更高的治理标准,以更高标准的透明度、参与性、问责制、制衡机制建设,建立坚实的公众认同和社会基础,向组织依法自治要成效,向组织治理实践要绩效,为推动体育社会组织依法自治赋权增能,促进体育社会组织改革发展行稳致远,并由此为奥林匹克善治改革提供一种中国经验。