中小学党组织领导的校长负责制的权责边界与核心问题

摘 要 建立中小学党组织领导的校长负责制，是当前中小学领导体制的一次深刻变革，也是深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措。要有序、有效推进这项重大变革，须厘清权责边界；抓住体制变革中的“机构”与“规范”两大核心问题，完善机构体系，健全制度体系。

关键词 党组织领导的校长负责制；权责边界；机构体系；制度体系

中图分类号 G627.1

文献标识码 A

文章编号 2095-5995（2022）10-0074-03

2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上讲话中指出，“在中小学、医院、科研院所，党组织领导的校长（院长、所长）负责制还没有建立起来”。2021年11月24日，中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），2022年1月，中共中央办公厅正式发布《意见》。建立中小学党组织领导的校长负责制，既是当前中小学领导体制的一次深刻变革，也是深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重大举措。

“教育体制是教育机构与教育规范的结合体或统一体，它是由教育的机构体系与教育的规范体系所组成的。”［1］学校领导体制变革也须结合机构和规范同步变革。“学校决策机构与一定的规范结合，就构成了领导体制。”［2］因此，要积极稳妥又高效有序地推进中小学领导体制变革，必须厘清权责边界，抓住“机构”与“规范”两大核心问题，完善机构体系，健全制度体系。

一、厘清权责边界

书记、校长的权责边界是推进中小学党组织领导的校长负责制首先要面对和回答的问题。“‘书记和校长，谁是一把手？是党组织领导的校长负责制试点过程中常遇到的疑问。”［3］要回答和解决这一问题，需要从如下方面厘清权责边界。

第一， 共通权责。所谓共通权责，主要指书记、校长在学校管理中所应履行和承担的相同权责，在履职和追责上同等履职、一视同仁。如抓好学生德育工作，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，以及学校安全稳定工作，包括学校财产安全、食品卫生安全、学生生命健康安全、网络舆情安全、教师队伍建设等，这类权责往往关涉学校的办学方向、管理的底线与红线，也是坚持社会主义办学方向、办人民满意教育的基本要求，学校党政主要负责人在履职尽责、守土有责上，没有谁主谁次、孰轻孰重之分，只有党政同责、失职追责。共通权责要求书记、校长要有共同体意识、责任意识和使命意识。

第二， 主体权责。所谓主体权责，主要指书记、校长根据职责和分工，在学校管理中分别所应履行和承担的主要权责。这类权责既有主次之分，也有轻重之分。如书记在落实政治标准和政治要求、坚持党管干部和人才、深入开展社会主义核心价值观教育、加强党建和党员队伍建设、做好教职工思想政治工作和意识形态工作、党风廉政建设、领导工青团妇等方面负有主体责任，承担主体权责。但课程与教学管理、后勤管理、预决算管理、制订和执行具体规章制度、年度计划等，这类管理属于行政业务类管理，校长理应对课程计划、课程设置、课堂教学、教学评价、后勤财务、具体制度执行等履行主体权责。主体权责要求书记、校长要有恪尽职守、勇于担当和开拓创新的精神。

第三， 交叉权责。所谓交叉权责，主要指书记、校长根据职责和分工，在学校管理中所应分别履行和承担的权责的交叉部分。如交叉权责中，教师课堂教学的有效性等问题是校长的主体权责，但教师课堂教学言行，是否违反意识形态安全，是否有违社会主义核心价值观的教育，又是书记的主体权责。师德师风建设，无论是党员教师还是非党员教师，书记负有主体权责，校长也负有一定权责。交叉权责要求书记、校长要有相互融合、相互配合、合作共赢的意识。

以上权责边界的厘清，只是相对的，实践中并没有绝对的区隔，但最终目标是要形成党政合力，共同推进事业发展。建立中小学党组织领导的校长负责制，其基本定位是“核心是党组织领导，关键在校长负责，根本出发点和落脚点是要形成党政合力”［4］。

二、完善机构体系

推进中小学领导体制变革中“机构”和“规范”的同步变革，完善机构体系、健全制度体系是此次变革成败的关键。 这里的机构体系至少包括以下四个方面：

第一，完善决策机构。主要包括党组织委员会和校长办公会。党组织委员会由党组织书记召集并主持，主要研究的议题包括：决定事关学校改革发展稳定的问题、“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用）、学校章程等基本管理制度、校长办公会或学校领导班子成员提出的其他重大事项、重要问题等。校长办公会是学校行政决策机构，会议由校长召集并主持，主要研究的议题包括：教育教学、后勤财务等行政管理工作、拟提交党组织委员会讨论的重大事项或问题。无论是党组织委员会，还是校长办公会，书记、校长根据工作需要可交叉参会，所谓交叉参会是指书记、校长交叉参加党组织委员会和校长办公会，这样既可以提高决策效率，又可以避免工作中因通报不及时、信息不对称产生的矛盾。

第二，健全执行机构。有完善的决策机构，还应有保障新的领导体制有效运行的执行机构。当前中小学已有相对成熟的执行机构，但在领导体制变革的新形势下，现有的执行机构尚有待进一步完善。

一是实行“两办分设”。改变以往只有行政办公室的组织架构，平行分设行政办公室和党组织办公室（以下简称“两办”），以便党建工作有专门机构、专业人员负责、落实。两办分设后，两办主任要加强沟通和协调，以化解党政工作由于信息不对称等原因引发的矛盾和问题，这就对两办负责人人选的政治素养、全局观念、综合素质、协调能力等提出了更高的要求，也需要编制、人事工资部门对党办人员的配备及待遇给予支持和保障。

二是精简职能机构。目前大多数中小学的管理权力主要集中在校级职能部门（又称“中层管理部门”），且校级职能部门还有不断增多的趋势，如不少学校增设了信息技术中心、招生办公室、课程研发中心等，而学校许多工作主要靠年级在落实，形成了一种类似“倒金字塔”的执行体制，直接影响了执行效能。“年级组所承担的任务及责任与所拥有的权力极不相称，不利于学校工作的高效运行。解决的办法就是要精简校级机构，限制校级职能部門的权力，扩大系所及年级组的权力，校职能部门只能起参谋服务作用。”［5］对此，规模较大的学校，可考虑将管理的重心下移，实行年级主任（组长）负责制，且年级主任（组长）和党支部书记分设，前者主要负责年级教育教学工作，后者主要负责教师思想政治工作和党建工作。年级主任（组长）和支部书记比照中层干部，享有一定的政治待遇、经济待遇和选拔任用的机会。当然，精简机构也要有利于推进教育教学改革，上述信息技术、课程研发等职能可以统整、归并到教务处，不再单独增设为校级职能部门。

第三，设立监督机构。教职工代表大会是中小学实施民主管理的重要形式，也是群众监督的重要载体。建立党组织领导的校长负责制，对中小学党政主要负责人的监督必然要提上议事日程。目前的监督架构主要是学校党组织设置纪检委员，在党组织领导下开展工作。由于对“一把手”监督的层级不够，自然难以形成有效的监督。因此，在规模较大的中小学（如设党委或总支的学校）设置专职或兼职纪委书记（或纪检组长），由上级党组织直接派驻，代表上级工委（或党委）独立开展工作，负责全面监督、垂直监督党政主要负责人的工作。为稳妥起见，可考虑交叉派驻、试点先行。

第四，建立咨询机构。对事关广大教师切身利益的事项，如教师专业技术成果奖励、教师评优评先等，需建立健全学术委员会。这种学术型机构可以有效避免学校可能出现的技术性的官僚作风。“技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，乃至学校中存在。”［6］机构设置，既包含正式的、常设性机构，也包含非正式的机构，如学术委员会。但不能因为后者的“民间”性质，而忽视或否定其作用的发挥。由各学科、各领域的专业权威组成的学术委员会，在教师职称、荣誉称号、学术成果认定和评定等方面发挥的作用，往往比党组织委员会或校长办公会作出的判断更专业、更精准、更具有广泛的说服力。让专业人做专业事，还可降低行政决策成本，缓冲干群矛盾。［7］

三、健全制度体系

机构体系完善后，必须健全制度体系，通过机构与规范的有机统一，才能取得变革的成功。这里的制度体系至少包括以下四个层面：

第一， 修訂学校章程。当前，绝大部分中小学都制定了自己的章程，新形势下主要是修订章程，将党组织领导的校长负责制写入章程。章程对党组织的领导地位、机构设置等内涵要作进一步的明确和完善，“明确党组织的全面领导地位、设置形式、职责权限、工作方式和党务工作机构、人员配备、经费保障等”［8］。章程的修订要广泛地征求意见，要体现程序正义和政策要求，最后须经教代会审议通过，上级党组织及教育行政主管部门“双审”同意后方可实施。

第二， 完善领导职责。章程是学校的上位“宪法”，往往是宏观表达和纲领性的陈述，具体落地还需系列制度作支撑。章程确立了党组织领导的校长负责制后，首先要考量的是制订和完善各类职责，包括党组织领导职责、书记工作职责、校长工作职责等。职责制订要明晰各自的权责边界，突出领导体制变革的重点。其中，首先要明确主责。如，党组织要突出“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”等职责，书记要突出抓政治建设、党组织建设、干部队伍建设、教师思想政治建设等职责；校长要突出抓落实党组织决议的具体措施、组织开展教育教学和科研工作、加强预决算管理等职责。其次，要明确同责。如安全稳定、德育工作等职责。

第三， 制订议事规则。这里的规则主要指党组织委员会和校长办公会的议事规则。制订议事规则，须坚持三项原则。一是议题确立要体现科学性。学校重大事项、重要问题，应坚持在调查研究的基础上提出建议方案，这是科学决策的前提和基础。二是决策要体现民主性。重大方案须经领导班子特别是书记与校长充分沟通且无重大分歧后提交会议讨论决定；对关涉广大教师和学生切实利益的重要事项，应通过教职工代表大会、家长委员会等途径，广泛听取意见。三是讨论过程要体现规范性和严肃性。主要指议题的讨论要充分。如“三重一大”关于大额资金使用的议事规则，班子成员须人人充分发表意见，而不仅仅是分管副校长的一般性通报；重大干部任免、重大项目安排等，有较多的不同意见或反对意见时，须暂缓决定。最终决定时，对少数不同的意见要做详细的会议记录。

第四， 修正内部规章。要“修正、完善学校其他内部规章制度，保证与新领导体制的一致性”［9］。学校章程修订后，其他具体的规章制度也须进行修正和完善，才能形成前后一致、便于实施的制度体系。如教师专业技术职称与成果、各类荣誉的评审推荐制度，应将传统的“民主推荐—行政办公会决定”的制度设定，修正为“民主推荐—学术委员会评审—校长办公会审议—党组织委员会审定”，或“民主推荐—学术委员会评审—党政联席会审定（党组织委员会、校长办公会）”。对事关教师切实利益的制度修订，体现了党组织领导的校长负责制在决策过程中的专业性、民主性和科学性。同理，对其他专业性、技术性较强的重大事项，也应经专家评估、法律咨询，充分发挥学术委员会、法律顾问的专业作用。

建立中小学党组织领导的校长负责制，既要积极，也要稳妥。 “我们将积极稳妥推动建立党组织领导的校长负责制，这是中小学领导体制的一次深刻变革。”［10］这一领导体制的深刻变革涉及的深层问题很多，如，如何处理党组织的全面领导和校长负责制的关系，如何处理集体领导和个人领导的关系等等，还需深入研究和探索。但最为核心和根本的，是要厘清党政权责边界，完善机构体系，健全制度体系。

（湛卫清，武汉外国语学校，武汉 430022）

参考文献：

［1］［2］［5］ 孙绵涛.教育行政学［M］.武汉：华中师范大学出版社，1998：143，158，159.

［3］ 顾秀林，张新平.党组织领导的中小学校长负责制：历史沿革、时代价值与实践路径［J］.中国教育学刊，2021（5）：16-19.

［4］［8］［9］ 李奕.中小学校党组织领导的校长负责制的理论思考和实践探索［J］.中国教育学刊，2021（6）：20-25.

［6］ 王亚南.中国官僚政治研究［M］.北京：商务印书馆， 2010：8.

［7］ 湛卫清.以“激活主体”推进学校治理现代化［J］.教学与管理，2020（34）：14-17.

［10］ 李帆，邢星.推进高质量发展成为基础教育最紧迫最核心的任务——访教育部基础教育司司长吕玉刚［J］.人民教育，2021（5）：21-25.