新时代公共法律服务体系构建的问题及策略研究

黄 辉

中共黔西南州委党校，贵州 兴义 562400

一、公共法律服务对促进依法行政的重要意义

公共法律服务是实现法治国家、法治政府、法治社会一体化发展的重要途径。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作［2］。2022年1月，司法部印发《全国公共法律服务体系建设规划》（2021—2025年），为我国公共法律服务体系建设指明了方向。公共法律服务体系能最有效、最直接解决在经济发展的过程中各种群体之间的矛盾纠纷，为营造良好的法治营商环境、促进依法行政发挥重要作用。因此，公共法律服务体系建设对提高社会的治理体系和治理能力现代化，促进依法行政尤为重要。［3］

二、公共法律服务体系的基本情况

公共法律服务体系是指由政府统筹提供，以保障公民基本法律服务权益、满足基本法律服务需求为目的，为实现社会公平正义和保障人民安居乐业而设立的一整套组织和制度。相当于政府的政务中心，司法行政的对外窗口，为人民群众提供法律援助、咨询、普法宣传教育等，这些业务都集中在公共法律服务平台，统称公共法律服务。［4］

（一）公共法律服务咨询常态化

各州、市、县司法局设有法律服务中心，由律师值班，解决日常法律咨询，引导百姓依法维权，确保服务咨询常态化，对保护合法权益起到重要作用。从整体来看，州、市律师人才充足，值班有保障。但在县级层面，由于部分县律师人员较少，基层服务人员不足，不能每天都有律师值班，采用集中时间统一现场咨询或电话咨询等的方式解决百姓法律困难。

（二）法律援助应援尽援

一是最高人民法院、司法部印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》以来，刑事辩护案件有效开展，律师辩护全覆盖，应援尽援，充分发挥律师在刑事辩护中的作用，维护司法公正，取得良好成效。二是开展民事法律援助。援助是民生工程、德政工程。

（三）多种形式搞好法治宣传教育

各州、市、县司法行政系统通过张贴公告，悬挂横幅、录制音频、抖音宣传、开展知识竞答等方式开展法治宣传。2021年，各地深入开展《民法典》宣传培训，采用以案释法、用身边人说身边事等形式开展法治宣传。

（四）积极办理公证业务

随着人们法治观念提高，公证在人民群众中的地位越来越高，公证业务数量在不断增加，包括一般的公证事宜、涉外公证事宜。州、市公证案件较多，部分县由于经济欠发达，办理公证案件相对较少。

（五）立案审查、行政复议、行政应诉等稳步推进

近年来，全国各地高度重视行政复议、行政应诉工作，通过倒逼机制，让行政主体担负起“被告”主体责任。如，司法局与检察院座谈交流，共商化解行政争议的办法与思路，扎实办理行政复议和行政应诉案件。领导出庭应诉持续增加，有力提升了政府的公信力，不断促进依法行政。

（六）完善人民调解机制

开展多种形式的调解，在化解矛盾纠纷中发挥重要的作用。如，司法局与信访局联合下发《关于加强人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作的意见》，与人民法院、公安局联合进行“公安+法院+司法+N联动调解机制”，有效整合公安、法院、司法等调解资源，对辖区内各类矛盾纠纷进行调处。全力构建矛盾纠纷大服务、大联动、大调处格局，为构建和谐社会奠定坚实基础。

（七）积极开展法治体检

为保障民营企业合规经营，加强法治建设，防范化解企业发展难题，全国很多地方开展企业法治体检。组建律师服务团队，为民营企业提出法律意见建议，形成体检报告。有效降低企业风险、保障顺利运行，有力促进地方依法行政。

三、公共法律服务体系工作存在的突出问题

（一）服务意识不强

1.体系建设认识不够。部分县市对公共法律服务体系建设认识不够，部门配合不力。在一些乡镇推进困难，与党政主要领导认识不足、重视不够、支持不力有直接关系。部分党政领导没有从依法治国、依法行政、依法执政、建设法治社会的战略高度上认识、理解公共法律服务体系对推进法治政府建设的重要作用，不愿投入购买经费，认为这项工作是司法行政机关自身事务，导致司法行政机关“孤掌难鸣”。

2.部分案件流于形式。法律援助案件的律师大多采取走流程的形式，没有深入研究案件情况，在办理刑事案件辩护时，阅卷庭审笔录、辩护词等过于简单。因援助案件费用低，耗时长，律师往往把时间和精力放在有经济效益的案件上，导致部分律师服务质量不高。

3.某些方面发挥作用不明显。调解员大多是基层法律服务工作者以及一些主管部门的人员，大多没有法律背景，采取摆事实、讲道理，一方当事人期待较高，另一方只想逃避责任，对法律法规的讲解不到位，以致调而不解、久调不决的情况时有发生。

（二）保障措施不足

1.经费保障不足。县乡公共法律服务经费投入严重不足，导致工作开展不平衡。政府购买公共法律服务的制度体系尚未完全建立，经费渠道相对单一。从县级层面看，每年在预算司法局工作经费时，未将购买公共法律服务的经费列入财政预算，依托法律援助业务经费开展工作，导致县法律服务中心虽然名义上挂牌成立，无法实施完全向社会购买服务力量，而主要依靠律师、基层服务工作者、公职人员的公益无偿行动来提供法律顾问，无法保证群众得到均衡、及时、优质的法律服务。

2.体制保障不力。部分县市存在没有按要求明确经费推动公共法律服务，没有专款专用机制，没有激励机制和约束机制。因而，公共法律服务达不到应有的目标。

3.科技保障不力。部分乡镇、社区仅能提供简单咨询和案件调处，没有充分采用大屏幕、媒体、视频提供公共法律服务及对法律法规、典型案例进行法治宣传教育，应用科技手段提高公共法律服务质量的保障不力。

（三）服务质量不高

1.服务人员结构参差不齐。部分县市公共法律服务队伍资源紧缺，服务质量亟待提高。人员结构既有公务人员，也有事业编制人员，还有公益岗位人员，服务站缺乏专职人员，工作人员多为司法所人员兼职承担。乡镇司法所工作繁重，随着经济社会发展，法律服务需求不断提升，专业法律知识也愈加细化，导致法律服务队伍的革命化、正规化、专业化、职业化水平不高。

2.法律服务人才匮乏。律师是法律服务的主力军，法治建设的重要力量。在基层，法律服务机构和人数严重不足，乡镇服务大多数由基层法律服务所提供，人员数量少，有的在参加司法考试达标后便转入律师或其他行业，并呈逐年递减趋势。供需矛盾突出，成为制约基层公共法律服务体系建设的瓶颈，基层群众找法难、用法成本高问题较严重。

3.法律服务资源分配不均衡。省、州、市法律服务资源丰富，能满足群众需求，但部分县存在律师资源严重不足，不能满足需求，如遇到刑事案件被告人人数较多时，需向上级司法局申请指派律师援助，会带来成本高，不及时、质量不高等问题。

4.公共法律服务宣传不力。部分村居委会存在公共法律服务流于形式，百姓对公共法律服务了解不够。部分群众对于什么情况可申请法律援助、如何申请，管辖地等并不知晓；有的群众认为公共法律服务就是有事可以找律师提供免费法律咨询、代理案件等服务。

（四）服务模式不规范

1.公共法律服务缺乏系统性。有的公共法律服务缺乏统一模式，如民事调解，大多数的村居委会内设置的调解委员会以及司法所等设立的调解员，工作发挥作用不到位，流于形式，有的甚至是摆设。究其原因，调解员事先没有对调解情况、诉求等做彻底了解，来调解仅是了解情况，不能采取有针对性的措施，以致效率低下，甚至有些案件采取久拖不决的调解形式，当事人的矛盾纠纷长时间得不到化解。

2.法律援助标准不统一。如刑事案件援助，有的把关严格，要求律师代理刑事案件必须有阅卷笔录、会见笔录，庭审笔录，辩护词、判决书等；有的要求松散，对案卷卷宗的要求不严，导致法律援助案件的律师做工作敷衍了事，仅要求有审批流程，判决书等。

3.公共法律服务监督机制不力。有的政府部门作出行政行为时，不邀请专业律师参与合法性审查。即使有律师审查，仅是一个程序，并不采纳律师的意见和建议，不把依法行政、合法性放在第一位，以致政府及部门作为行政复议、被告提起行政诉讼的案件并不少见，且败诉率较高，严重影响依法行政。

四、建设公共法律服务体系的对策建议

（一）提高政治站位，增强服务意识

1.增强政治意识。公共法律服务工作既是法治工作，也是政治工作，坚持和加强党对公共法律服务工作的全面领导是公共法律服务行业健康发展的根本保证。对从事公共法律服务党员加强主题教育，始终做到不忘初心，牢记使命。推进主题教育常态化，以学促进，以学促用，增强政治意识和服务意识。

2.增强责任意识。围绕中心服务大局，充分认识公共法律服务的重要作用。全面提升服务人员的责任意识，强化责任担当，重在责任落实，推动公共法律服务体系迈上新的台阶，为依法行政保驾护航。

（二）健全保障机制，提高服务能力

1.公共法律服务经费保障。除正常统筹中央、省级财政经费外，基层政府应把服务经费纳入同级财政预算，作为基层政府考核的指标，实行一票否决制。对专项服务，如实体平台、网络、热线、自助终端等优先经费保障。同时引入社会资金参与建设，形成多元化的投入机制。

2.法律制度保障。为贯彻落实《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，各地需制定完善有关制度，如办案质量标准与补贴挂钩机制、建立健全服务机构和人员开展法律援助的考核评价机制等，按照“应驻进驻，应上尽上”的原则，推动各项法律服务网上办理。推行主体责任制，完善岗位责任制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制、服务公开制等服务制度。

3.科技保障。推动服务体系与科技高度融合，打造智能化服务体系。一是推动法律援助、律师执业保障与职业监管、电子公证、社会矛盾化解和预警等智能化服务；二是通过大数据对不同人群的法律需求进行精准分类、动态评估和管理，以便更好服务。

（三）提升服务质量，满足服务需求

1.建设一支高素质人才队伍。加强规范化、评价机制等建设，统一规范公共法律服务事项清单和指南。一是推进服务人员革命化、正规化、专业化和职业化等建设；二是全面整合律师、公证员、仲裁员、基层服务人员，加大人才培养和选拔，吸纳高校师生、志愿者、退休政法干警参与，推动建立多元化供给主体；三是完善执业纪律和职业道德，建立诚信体系，推动诚信执业；四是推进一村居法律顾问工作纳入政府购买服务目录。

2.均衡分配服务资源。创新服务模式，提供均衡普惠的法律服务，满足群众多样化的法律需求。一是团队服务模式，将省州市的律师和部分县的基层法律服务工作者之间进行组合，解决法律资源匮乏，律师时间冲突和百姓法律需求之间的矛盾；二是完善诉调对接模式，把基层法院同村居委会法律调解室连接起来，能调处履行的及时督促履行，不能调解的或调解后不履行的，及时转入诉讼阶段，及时化解社会矛盾，提高社会治理能力；三是公共法律服务群模式，村居百姓与顾问律师及基层法律人员建立微信群，建成全覆盖、全时空的公共法律服务网络，为公众提供普惠均等、高效优质的法律服务。

3.加大法治宣传力度。加大法治宣传力度，提升法治文化阵地建设，树立良好的法治环境。一是综合运用网络、电视，在社区、街道办等张贴典型案例图片，以案释法、现场讲解等多种形式进行宣传；二是以普法工作为主线，制定部门普法责任清单。以“法律九进”为载体，推动“谁执法谁普法、谁服务谁普法”责任落实，构建“大普法”工作格局。

（四）规范服务模式，提高服务水平

1.统一基层服务模式。采取咨询登记，做到可查、可核实，对案情书写规范（包括证据、事实及理由）、适用的法律法规等。

2.对援助案件实行标准化管理模式。从审批、诉状、阅卷笔录、证据清单、庭审笔录、辩护意见、代理词、装订卷宗等实行统一模式，并对案件评查打分，进行满意率测评等。

3.严格规范监督机制。各地应严格规范监督机制，充分利用线上网络开展服务监督。一是把参与服务人员录入监督管理信息平台，利用大数据进行动态管理；二是把服务体系纳入各级政府年终绩效考核目标；三是法律顾问主体应对提供法律服务人员的服务进行量化考核，把考核结果与服务经费挂钩，才能真正发挥公共法律服务的应有功能。

总之，各地要不断推进公共法律服务体系建设向纵深发展，完善公共服务平台，体制机制，努力把公共法律服务体系建成覆盖“全业务、全时空”的法律服务网络，线上线下融合发展，提高公共法律服务水平和能力，才能推进依法行政，建设法治国家。