1870年《人寿保险公司法》与英国寿险监管治理及其启示

郑金玉

（郑州大学 历史学院，河南 郑州450001）

19 世纪英国保险业总体上呈蓬勃发展状态。迅速发展过程中保险业的问题日渐暴露，其中人寿保险业的问题尤为突出，因而引发了人们关于寿险监管治理的意识。1870年《人寿保险公司法》确立的“公开性自由”（Freedom with Publicity）原则成为保险业监管和监督思想的基础。此后，英国人寿保险业逐渐在监管治理中完善。目前，国内对19世纪英国人寿保险监管治理的研究较为罕见。因此本文拟以标志性案例为代表，通过分析1870年《人寿保险公司法》出台前英国寿险监管治理状况、法案的通过及其影响与启示，来探究这一法案对英国人寿保险监管治理的作用，以期丰富国内学者在该领域的研究。同时，这一法案的开创性效果也为我国及其他国家寿险监管治理提供借鉴。

一、1870年之前英国寿险的发展及监管治理状况

1870年之前，英国的人寿保险公司在当时的法律条件和消费者需求的刺激下数量激增，其中不乏投机性公司，具有欺诈性。严重的公司欺诈投保者事件也曾激起社会的反应，但这一时期的寿险监管治理问题始终没有得到重视。

1825年《泡沫法案》废除、新的公司成立法尚未明确，导致大量公司申请注册。1824-1844年股份有限公司的繁荣与死难者家属的抚养问题相结合，为人寿保险业提供了理想的发展契机［1］。仅1824年和1825年，就有297 家保险公司提出注册申请。但正因为缺乏明确的公司法要求，许多在1824年繁荣期和1844年后上市的人寿保险公司存在资本不足、欺诈投保者的问题［2］。加上这一时期公司间的恶性竞争，大量公司在成立后不久就迅速倒闭。如1825-1826年的金融危机中，有5家保险公司倒闭；到1840年，又有10家公司倒闭［3］。这种混乱状态并没有减少公众对保险的需求，低利率和好收益使寿险市场进一步扩张。只是此时的保险公司在管理庞大的人身保险资金时，没有顾及企业道德的发展［4］。

1836年成立的西米德尔塞克斯公司（the Independent West Middlesex Company）就是欺诈消费者的公司典范，其凭借低廉的价格、广泛的代理网络和大量的报纸广告在全国销售寿险，保险业务持续增长。直到该公司的低保费和高收益引起人们的怀疑，编辑彼得·麦肯齐（Peter Mackenzie）雇人对其调查，并刊登文章指责这是一家“虚构的保险公司”：广告中列出的经理姓名是假的，声称拥有100 万英镑的资本是假的，没有股东，任何购买该公司寿险的人肯定会亏损［5］，其欺诈行为才被揭露。这使人们意识到他们自身很难鉴别一家寿险公司是否合格，因此呼吁政府进行监管。随着类似案件的增多，立法者、精算机构、金融媒体开始提出对保险市场进行监管治理。

政府对寿险业的立法监管最初体现在普通法改革方面。1841年，英国成立了股份公司特设委员会，开启了人寿保险监管的新时代。1844年的《股份公司法》要求所有新公司需向注册服务商提供年度资产负债表、股东名单以及已认购和缴付的股份数量［6］。但该法案侧重对公司注册的要求而非监管，引起各方面的不满，促使1853年威尔逊委员会对保险业进行第二次调查。可这次改革的重点是普通公司法，出台的公司法并未涉及对保险公司监管的改进［7］，加上议会自由放任和寿险公司忽视法案要求，改革最终失败。其间，英格兰也曾学习苏格兰，尝试通过精算师抑制保险公司间的过度竞争，成立精算师协会（the Institute of Actuaries）和精算师俱乐部（the Actuaries' Club），希望通过认证新公司的专业精算师来缓和不当竞争。可惜后期精算师俱乐部不适合当时保险业的发展状况，精算师协会内部也产生了分歧。此时，金融记者不断向公众公开公司股东大会内容及警告投资者提防欺诈性业务［8］，以《邮政杂志》（Post Magazine）为代表的报纸揭露了大量的保险公司破产和欺诈案件，却因此招致诽谤的诉讼威胁。

总之，这一时期英国保险公司成立不规范、经营不善及竞争不当等问题，激起了社会各界对保险业进行监管治理的共识。但立法者、精算机构和媒体存在一定缺陷，难以给19 世纪中叶的保险市场带来良好的秩序。要推动英国保险业监管治理的进一步改革，政府的重新介入十分必要。由于在保险业中寿险业的问题更为突出，所以对寿险业的立法监管治理也更为迫切。

二、1870年《人寿保险公司法》的出台

英国保险监管史上，一系列欺诈和丑闻层出不穷，一项重要的立法在一些保险公司倒闭后运用而生。1870年《人寿保险公司法》就是因为艾伯特人寿保险公司的倒闭而出台的。

1838年艾伯特人寿保险公司成立，到1865年底，已经合并了不少于26个人寿保险公司办事处。公司表面运营良好，但实际上已经丧失了向投保人支付保险金的能力，过去的五年新业务也减少了三分之一［9］，1866年以后更是入不敷出。1869年，该公司因无力支付投保人退保费用被迫停止运行。调查发现，该公司资金短缺的主要原因是收购其他公司时的款项支付与滥用［10］。公司合并问题的复杂性和公司清盘法的不完善，使得议会进行干预。欧洲人寿保险协会（the European Life Assurance Society）与其类似。1865年至1869年，其因收购公司花费了20多万英镑。当时的财政大臣格莱斯顿（Gladstone）谴责其收购“不比大规模抢劫好多少”。这两个公司失败的主要原因是开支失控、未建立适当的资金储备，而且他们收购的部分公司本身已经破产，更加快了他们的倒闭进程［11］。这些破产案例凸显了英国对寿险开展立法监管治理的迫切性。

在银行家斯蒂芬·凯夫（Stephen Cave）和相关方面的努力下，1870年《人寿保险公司法》最终得以通过。法案包括25项条款和各种附表。主要内容包括：在存款保证金方面，要求寿险公司在成立之前向衡平法院总会计师存入2 万英镑作为保证金；在信息披露方面，要求英国寿险公司每年披露其收入、支出和资产负债情况，法案颁布后，寿险公司每五年进行一次估值；在基金管理方面，要求人寿保险账户与其他账户分开，并设立单独的寿险基金账户；在公司合并和清盘条件方面，人寿保险公司在进行任何形式的合并或收购之前，必须获得法院和主要股东的同意，法院被赋予必要的权力，可以根据股东或保单持有人的申请对破产公司进行清盘等［12］。随后两年，议会对该法案进行了进一步修正。

1870年《人寿保险公司法》在以艾伯特人寿保险公司为代表的一系列寿险公司收购、破产后应运而生，不仅有效监管了英国寿险业的发展，而且对其他种类保险业监管治理产生了重要影响。

三、1870年《人寿保险公司法》的影响

（一）提高了寿险公司市场准入壁垒

法案代表了旧寿险办事处的胜利，限制了新寿险办事处进入市场，要求每家新公司向衡平法院总会计师缴纳2万英镑，通过对新的人寿保险公司的成立设限来稳定市场。该法案通过后，破产的寿险公司大幅减少。法案颁布前的18年里，有177家公司破产。法案通过后的16年里，只有72 家公司被终止。1886年英国人保险公司（the Briton）崩溃后的90 多年，再没有其他人寿保险公司倒闭。新成立的公司数量减少很多，在上述该法案通过前后的两个时间段里，新成立的公司从78 家减少到9家，从1877年到1881年更是只成立了2家公司［13］。

（二）确立了“公开性自由”的寿险监管原则

该法案通过增加公司透明度，减少寿险公司欺诈问题，要求只要公司公布自己的财务状况，就被允许运行，即便偿付能力非常有限。这就是后来被称为“公开性自由”的方法［13］。法案规定公司在年度结束时，编制年度收入账目报表和资产负债表报表；它还要求公司向贸易委员会提供时间表、公布估值。所有这些规定都是为了促进保险公司更大的信息公开，并增加可靠信息的流动，以避免个人和无力偿还债务的公司签订保险合同［13］。其核心思想是迫使人寿保险公司披露足够的信息，使监管治理机构以及现有和潜在的投保人能够评估公司的财务状况［14］。这种信息披露要求，也强化了投保人自我保护意识，减轻了政府责任。人们普遍认为，在很大程度上，之后的英国寿险业一直都在“公开性自由”的环境中经营。

（三）体现了精算师对寿险公司监管治理的重要作用

“公开性自由”的一个关键因素是公布精算师对公司资产和负债估值的报告，使公司定期接受公众的监督［15］。法案出台前，公司至少每10年接受一次精算审查；出台后至少每5年接受一次精算审查。1870年《人寿保险公司法》可以说是英国寿险公司精算师行动自由的源头，法案首次提出精算审计的要求，并在20 世纪上半叶扩展到其他保险业务的治理［16］。人寿保险的监管治理，从根本上仍然依靠公司精算师来评估负债经营状况［17］。法案要求的信息披露和精算师、会计师的参与，使得寿险公司的欺诈行为难以实施。

（四）对其他险种及以后保险业监管治理产生影响

1870年后，英国将近40年没有再出台与保险业相关的重大法规，直到1909年，新的《保险公司法》将1870年《人寿保险公司法》中确立的包括存款以及披露资产和保费收入的年度回报等要求扩展到除了海运和汽车保险之外的其他保险［14］。此外，法案也长时间影响以后保险法的发展。此后大约一百年里，人寿保险法规没有发生根本性的变化，1958年英国《保险公司法》的法定形式与1870年引入的法定形式几乎没有什么不同［18］。首席精算师托马斯·斯普拉格（Thomas Sprague）评论该法案时认为，经验只会导致法案细节的变化，而不会导致法案原则的变化［19］。可以说，20 世纪英国对保险业的进一步监管治理只是对1870年监管原则的一系列注释。

1870年《人寿保险公司法》是英国在经历了一个以投机冒险、兼并收购为特征的时代后，出台的第一部保险法［20］，在许多方面为英国保险业的立法治理奠定了基础，也对其他国家保险业监管有所启发。

四、1870年《人寿保险公司法》对保险监管的启示

英国作为世界上保险业最发达的国家之一，其保险监管的手段与水平对于发展中的中国保险监管颇有借鉴之处［21］。

（一）加强保险监管的及时性，积极创造与保险发展相适应的法律环境

英国作为保险业起步较早的国家，在其保险业早期的探索阶段，难免会出现监管始终滞后于保险业发展的局面，由此造成的严重后果，给英国保险业以沉重打击［22］。1870年《人寿保险公司法》就是寿险业出现严重危机后才出现的。因此保险业发展较晚的国家，保险监管治理要尽量与保险业发展同步进行，甚至提前做好保险监管预案，才能降低保险业发展中的损失。

（二）在保险监管中要注意根据本国国情，正确处理政府与市场的关系

1870年以前英国保险监管的结果表明把保险治理完全交给市场靠不住。1870年《人寿保险公司法》通过立法加强政府对寿险公司的监管治理。立法并没有超出限度，干预仅限于颁布政策和公布账单，从而使有经验的精算师可以审查公司。直到20 世纪下半叶，英国市场的监管仍然基于维多利亚时代的“公开性自由”原则，让公司通过各种关税组织进行自我监管［23］。这体现英国寿险业发展过程中市场自由与国家干预合理分配的重要性。我国保险业的监管也要注意市场和政府的边界。在市场化改革条件下保险监管改革的总体思路是处理好市场与政府的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府的作用［24］。

（三）建立以偿付能力监管为主要监管目标的监管制度体系

保证保险公司的偿付能力是各国保险监管的首要目标，保险业的许多措施都体现这一要求。1870年《人寿保险公司法》对保险公司的成立资本及信息披露的要求就体现了对其最低偿付能力的监管。英国的保险监管模式虽然松散，但偿付能力监管非常严格，值得其他国家参考。偿付能力监管制度作为现代保险业监管的核心，已成为当下各机构积极完善并落实的重要政策。

（四）发挥保险自律组织作用

长期的发展过程中，英国保险市场形成了较完善的行业组织体系，如劳合社承保人协会、劳合社理事会、英国保险人协会、伦敦保险人协会、火灾保险人协会、人寿保险协会等［25］。这种自律监管，既可避免国家监管机构的过度干预、降低监管成本，又可整饬市场、保持良好的竞争环境。

五、结语

19世纪70年代之前英国社会各界监管治理尝试无效，使得国家最终介入寿险治理。1870年《人寿保险公司法》确立的寿险公司的市场准入壁垒、监管原则、精算师监管作用，对其他险种和以后保险业的监管都有所影响。该法案无论从保险监管的有效性、监管方式还是监管目标等方面都让保险业发展较晚的国家受益匪浅。

英国是全球保险业的发源地，其寿险业一直处于世界领先水平。探究19世纪英国寿险监管治理制度的发展，对我国及其他国家保险治理有很大的现实意义。目前我国寿险业的发展已经渗透到经济领域的各个方面。我国保险业监管可以借鉴国外好的监管方法与体系，并与本国国情相结合，使我国的保险监管更具有前瞻性。