论我国公益信托监察人制度问题与完善

沈小倩

（中央财经大学，北京 100081）

信托关系中，受益人的利益一般应当由其自行保障，这属于信托法的一条基本原则。①但确实存在某些情形下，受益人存在维护自身利益的困难，所以大陆法系的诸多国家都规定了信托管理人制度。②正是因为公益信托存在受益人不特定的特征，若信托受托人无法履行受托义务并损害受益人权益时，受益人难以及时自行纠正，故产生能够专门对受托人信托行为进行监察监督的公益信托监察人，旨在能够增加公益信托关系人中受托人与受益人权益不平衡问题，维护受益人权益。

一、公益信托监察人法治发展与变革

我国《信托法》借鉴大陆法系国家的做法，引入信托监察人制度。③2001 年我国首次通过《信托法》在公益信托章节规则中引入公益信托监察人制度，④2016 年《慈善法》则对于慈善信托的监察人规范进行了重大调整。⑤总体而言，我国针对信托监察人的规范数量较少，且《慈善法》的信托监察人的相关规定并没有实质解决公益信托监察人制度问题，甚至因其降低设立信托监察人的条件，加剧了信托中存在的委托代理风险。⑥

本文将拟考察我国公益信托监察人具体的法律规则基础上，利用历史分析法和比较法等研究方法，深入从信托监察人法律地位与设立、选任与变更、权利义务方面，探索我国公益信托监察人规则问题，并针对相关问题提出完善建议，希冀于《信托法》颁布20 年之际，为下一步我国的信托发展谏言。

二、公益信托监察人法律地位不明及完善

信托当事人一般包括委托人、受托人和受益人，相互间权利义务关系构成信托关系，分析信托关系可以利用治理结构的分析框架，即以法学角度分析“各个利益相关注意之间的权利、责任和利益，已达到相互制衡，实现效率与公平的合理统一。”⑦公益信托监察人制度的设立正是为了平衡信托关系人间的权责配置，以达到彼此制衡的目的。

我国公益信托监察人的法律地位设置并不明朗。《信托法》第六十五条规定：“信托监察人有权以自己的名义，为维护受益人的利益，提起诉讼或者实施其他法律行为。”该规定表明信托监察人存在是为“维护受益人的利益”；但《慈善法》第四十九条第二款，“信托监察人对受托人的行为进行监督，依法维护委托人和受益人的权益。”则表明信托监察人存在不仅要维护“受益人”的权益，还要维护“委托人”的权益，虽然《慈善法》属于新法效力较高，但该规则认定的信托监察人的法律地位并不符合信托监察人制度逻辑和大陆法系立法趋势。首先《慈善法》第四十九条第二款规定“依法维护委托人和受益人的权益”的前提是两者权益不存在冲突，《信托法》第四十九条第二款规定显示受益人与委托人意见不一致时，“可以申请人民法院做出裁定”，侧面说明受益人和委托人的利益是有可能发生冲突的，此时按照信托监察人因《慈善法》第四十九条第二款的法律地位规则则无法同时保障两方利益，导致立法逻辑无法理顺；再者，在公益信托关系中，委托人和受益人的关系是不平衡的，因为受益人为不特定的人，所以大部分情况下当其权益受侵害时并不能快速要求停止侵害等措施，这也是公益监察人设立目的，但信托监察人即做委托人权益的“辅助人”又做受益人“保护人”则违背了设立初衷；最后，在信托立法中拔高委托人地位的做法来源于二十世纪八十年代日本《信托法》，但该理念已被认为是“大陆法系按照合同理论和物权法逻辑生硬继受信托法的必然结果。”⑧最新的日本《信托法》进行较大修改，减少委托人的法定权利，降低其法律地位，使得信托关系回归到理性状态。综上所述，笔者认为若要捋顺我国公益信托监管人法律地位问题，从制度内部价值保护逻辑和比较法规范发展趋势而言，都应当回归《信托法》第六十五条“为维护受益人权益”的表述，能够更好达到信托内部关系的制衡，建议通过立法解释或司法解释规定，公益信托监督人维护受益人和委托人权益发生冲突时，应当首先维护受益人的权益。

三、公益信托监察人设立模式问题与建议

我国《信托法》采用建立统一的公益信托监察人规则，但强制要求设立信托监察人为模式；我国《慈善法》采取未建立统一的公益信托监察人规则，未强制要求设立信托监察人的模式。

公益信托中受益人具有不特定性，从而导致受益人自身的监督权难以履行，因此需要设立信托监督制度，从外部监督和内部监督双向制度的配置下加强对于受托人的监督。有趣的是在信托发源地的英美法系国家，并没有规定公益监察人制度，这主要是因为英美法系中衡平法规则存在所导致的，若受托人违反信托义务，按照普通法不能对受益人进行救济时，受益人就可以提出诉讼，法官则会根据“受益人衡平法上的所有权”予以相关行为的纠正，这与大陆法系的信托监察人的监督在性质上是完全不同的。⑨但目前我国对于信托监察人的设立仍存在不同的法律规则：我国《信托法》第六十四条规定公益信托监察人的设立是强制的，并且在信托文件无规定的情况下是由公益事业管理机构指定的，具有一定行政特色；但《慈善法》第四十五条和第四十九条规定未将设立信托监察人设定为强制要求，可以由委托人自行决定，整体上是对于受托人监督的弱化，具有“委托人中心”主义的立法模式特点。

笔者认为，《慈善法》将《信托法》中行政机关对于设立公益信托监察人的监督责任弱化，会使得委托人权益得到不必要的扩张，从而导致受益人在信托关系中将处于弱势地位，其权益得不到外部监察机关和内部信托监察人的保障，比较法在公益信托监察人的设立趋势上也是从“委托人中心”主义到“受益人中心”主义改变，我国的公益信托监察人制度应在统一公益信托监察人规则的前提下，朝着这一趋势进行改革。《慈善法》第四十五条第二款应通过立法或司法解释进行进一步规定，在民政部门备案和税务部门衔接时，明确对于设立信托监察人的公益信托才能予以办理民政备案和享受相关税收优惠，以此促进我国统一公益信托监察人规则，并强制设立公益信托设立监察人规则保障受益人权益。

四、公益信托监察人选任与变更规则缺失及弥补

公益信托监察人选任资格方面，我国《信托法》和《慈善法》任均未有规定。笔者认为应当参考比较立法例，加之中国自身发展特点，进行公益信托监察人任职资格条件的细化。笔者认为除了消极条件去限制监察人的任职是不够的，更多可以参考我国《公司法》第六章针对公司董事、监事、高级管理人员的任职资格，因为董监高与信托监察人都具有保障相关主体良好运作的职能。根据我国《公司法》规定董监高的任职资格中不仅有道德方面的要求，也有技能方面的要求，这对我国信托监察人任职条件也具有一定的借鉴作用。⑩建议我国信托监察人制度可以同时规定其任职的消极条件和积极条件，具体而言，一是信托监察人必须具有完全民事行为能力，不得具有破产情形；另不得选任与委托人、受托人、受益人有关联关系的人担任信托监察人；二是信托监察人选任应通过专业测试，并应具备相关专业知识，能够其保障忠实勤勉地履职。

另外，我国《信托法》和《慈善法》对于信托监察人的变更均没有加以明确确定，这是相应规范的缺失。公益信托监察人的变更主要包括信托监察人的辞任和解任两种情况，对于辞任而言，若在信托文件规定的信托存续期间，信托监察人辞职的应当得到原选任方的同意，若情况紧急不能够得到原选任方同意的,可以请求备案民政部门进行决定，因信托监察人辞任导致的损害，其应当承担相应的赔偿责任；另外若信托监察人因为重大过失或故意未能履行义务，则原选任人应当被赋予解除其职责的权利，信托监察人对解任不服的，可以向主管民政部门申请复查，对于信托监察人因不履行其义务造成的损害，原选任人可以向主管民政部门和法院寻求救济。

五、公益信托监察人职权与义务规则欠缺及意见

我国《信托法》第六十五条规定的信托监察人具有“为维护受益人权益”的起诉权，第六十七条规定对于“受托人处理公益信托事务情况及财产情况”的检查权和第七十一条规定“公益信托终止的”对于“受托人做出处理的信托事务清算报告”认可权；对比我国《慈善法》相关修改，一是保留了信托监察人的起诉权，但前提扩充可以是为“委托人和受益人的权益”而起诉；二是增加了报告权，即信托检查人在发现“受托人违反信托义务或难以履职责”时向委托人报告的权利。但整体而言，我国目前针对信托监察人职权的规定存在数量较少且规则设定不够全面的问题。

笔者认为应在《信托法》修订时增加信托监察人以下职权：（一）增加针对日常信托事务知情权。借鉴《公司法》相关规定，允许公益信托人能够在日常监督中查阅、摘抄和复印受托人管理信托事务的会计账目和资料，有权质询受托人说明相关信托事务的处理情况，要求受托人定期汇报信托财产及信托事务的权利状态和事务进展情况；（二）增加信托监察人对受托人变更的建议权，当信托监察人通过其监察权，发现受托人存在不履行信托义务或损害相关利害关系人的权益时，应当由建议变更受托人的权利，虽然信托监察人享有起诉权，但是司法过程耗时时间较长，应给予信托监察人另一条较为高效的渠道，以此快速保障其他信托关系人权益。（三）增加多数公益信托监察人的多数决策原则，即两个及以上信托监察人若在执行职权时发生并不能意见不一致的情况，为避免监察效率的降低，首先应按照信托文件相关规定，若信托文件未规定，则按照多数决原则进行矛盾的处理。（四）增加其他权利，主要包含信托监察人的民事权利的明文规定：（1）报酬请求权；（2）损害赔偿请求权；（3）侵权行为请求权。

另外，我国对于信托监察人的义务方面也并没有进行相关的规定，但信托监察人应根据其保障信托关系人利益的使命来规定其义务，主要有以下2 类义务：（一）勤勉义务，即信托监察人必须严格按照信托法及信托文件规则去积极地执行相关监察活动，并且在发现有可能损害信托关系人合法权益的问题时，要积极报告并采取相关的必要手段，若信托监察人未履行其勤勉义务应当按照过错承担相应的责任；（二）忠实义务，信托监察人员应当保持独立监察的地位，如信托监察人不得利用其职权上的优势与受益人等利益关系人发生不公平交易，亦不能利用监督过程中获悉的信息获得额外利益。信托监管人违反忠诚义务应负担举证责任，自行证明其尽到忠实义务，否则将承担不利的法律后果。

六、结语

公益信托监察人制度梳理是希冀能够建立我国统一的公益信托监察人制度，主要在把握大陆法系趋向“受益人中心”主义的立法趋势基础上，强化设立公益信托监察人的强制要求，《慈善法》则可以通过立法或司法解释将其信托监察人的设立门槛提升；另外公益监察人选任条件应包含消极与积极条件，变更权应首先赋予原选任人，有纠纷由民政部门和法院进行解决；再者是需要细化公益信托监察人权利义务，增加公益信托监察人的知情权、建议权和其他基本权利，并建立以勤勉和忠诚为主的统一义务规范，以此切实保障受益人权益，逐步完善公益信托监察人制度。

注释：

①胡秀娟：《论我国信托监察人制度之完善》，《湖北省社会主义学院学报》2004 年06 期，第74 页。

②日本信托法第8 条规定，“受益人不特定或尚不存在时，法院可根据厉害关系人的请求或依职权选任信托管理人。”

③韩国信托法第18 条规定：“（一）无特定或尚没有受益人时，法院须根据有关利害关系人请求，或依职权，选任信托管理人。但是，依信托行为为选任信托管理人的，则例外。”

④薛智胜：《论我国公益信托监管机制的完善——以提升公益信托的公信力为核心》，《政法学刊》2011 年28 期，第17 页。

⑤《中华人民共和国信托法》第64、65、67 和71 条规定公益信托监察人设立及相关权利。

⑥《中华人民共和国慈善法》第45 和49 条规定慈善信托监察人设立及相关权利。

⑦闫海：《慈善信托监察人:法制发展、法律定位与规范重构》，《学术探索》2018 年05 期，第83 页。

⑧周林彬，任先行：《比较商法导论》，北京大学出版社2000 版，第300 页。

⑨王志诚：《信托监督机制之基本构造——以信托财产评审委 员会与信托监察人为中心》，《台大法学论丛》2003 年05 期，第7 页。

⑩徐卫：《信托监察人的法律设置及完善——评《台湾信托法》第五章》，《天津市政法管理干部学院学报》2003 年03 版，第14 页。