权力制约理论指导下档案开放审核的立法完善

王 芳/山东师范大学法学院

1 问题的提出

档案开放审核是档案开放的关键环节，它决定了封闭期满的档案能否向社会开放。2020年新修订《档案法》对档案开放审核问题进行了较大修改，对促进档案开放和利用，充分保障人民利用档案权利具有重要意义。然而，新修订《档案法》中一系列初见成效的档案开放审核改革，尚是未竟的制度转型，仍然不能完全解决现有档案开放审核面临的困境。由于新修订《档案法》涉及档案开放审核问题条款的规定较为原则，如果缺乏配套立法，容易导致档案开放审核实践中的混乱。习近平总书记多次强调“加强对权力运行的制约和监督”[1]，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度”[2]，这些重要的权力制约理论为档案开放审核工作在理论和实践层面的创新改革指明了正确方向。因此，有必要在权力制约理论指导下，进一步研究档案开放审核的立法完善问题。

目前，学界很少在权力制约视角下研究档案开放审核的立法完善问题。杨千、谢鑫研究了英国档案开放审核法规内容及启示问题[3]，陈俐、金霞研究了国家综合档案馆档案开放审核业务流程的科学设计问题[4]，张臻提出应细化档案开放审核主体职责[5]，闫静等通过问卷调研的方法，研究了新修订《档案法》背景下机关档案室开放审核权责[6]，张思颖对综合档案馆馆藏档案解密问题以及开放审核实践探索进行了研究[7]。现有关于档案开放审核问题的研究，大多从比较宏观的视角进行探讨，相关建议尚需进一步具体化。本文在权力制约理论指导视角下研究档案开放审核的立法完善问题，提出应尽快完善与新修订《档案法》相配套的相关立法，将档案开放审核的有关规定加以细化，推动新修订《档案法》全面实施，进一步规范档案开放审核权的行使，平衡保护档案利用者和档案相关主体的权益。本文提出与新修订《档案法》相配套的立法可以在档案开放审核主体、程序、权利救济、监督与责任以及与其他立法的衔接等方面进行完善的建议，希冀档案开放审核早日走出理论和实践的双重困境。

2 新修订《档案法》中档案开放审核的立法现状

新修订《档案法》中关于档案开放审核最直接的规定是第三十条的规定，该条款规定了对馆藏档案和尚未移交进馆档案的开放审核问题。另外，该法的许多规定也可适用于档案开放审核问题。由于立法规定的比较原则，使档案公开审核的裁量空间较大，这很容易导致档案开放审核在实践中的混乱。具体来说，档案开放审核主体、程序、权利救济、监督与责任追究以及与其他立法衔接的规定均有进一步完善的空间。

2.1 档案开放审核主体的规定

档案开放审核主体职责权限的明晰是档案开放审核的前提。档案开放审核应当由有权主体在其法定权限内完成。清晰界定档案开放审核的主体范围及其具体权限范围，有助于防止档案开放审核权的滥用，避免可能对档案相关主体的权益造成的损害。新修订《档案法》对档案开放审核主体的规定比较模糊，该法第三十条规定“档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责”对馆藏档案的开放审核，但由于“会同”属于法律不确定性概念，也就是说，该条款对档案馆、档案形成单位或者移交单位之间的具体职责分工没有明确规定，也没有明确这些主体在审核过程中如果意见不一致应当如何处理，这在实践中容易导致权责不清和无法追责。

另外，档案开放往往涉及较强的专业性问题，为了提高档案开放审核的合法性和科学性，需要实现档案开放审核的人员组成的多元化。新修订《档案法》没有明确规定社会力量参与档案事业的范围、方式等重要问题，导致多元主体参与档案事业的规定无法得到有效落实。

2.2 档案开放审核程序的规定

档案开放审核权的滥用可能会给档案相关主体的权益造成难以挽回的损失。程序正义不仅有其独立的价值，而且是保证实体正义实现的手段。档案开放审核应当遵循何种程序的问题显得格外重要。因此，需要通过规范档案开放审核程序来防止档案开放审核权的滥用。新修订《档案法》没有明确规定档案开放审核的启动、方法、时限等具体程序。另外，由于档案开放审核权的行使直接关系到档案开放利益相关者的权益，立法应当赋予利益相关者相应的程序权利，但新修订《档案法》对此程序权利却没有明确规定。因此，现有立法关于档案开放审核程序的规定有待进一步完善。

2.3 档案开放审核的权利救济规定

在大数据时代，应特别注意加强档案相关利益主体权益的保护，在档案利用与信息安全之间保持平衡，防范不当开放档案所导致的隐私泄露。“无救济即无权利”，完善的权利救济途径对于档案相关利益主体的权益保障非常重要。档案开放审核结果对于档案相关主体的权益影响较大，立法应当为那些利益受损者提供有效的权利救济途径。新修订《档案法》规定的权利救济途径比较单一，该法仅在第二十八条规定了“投诉”这一种救济方式，毋庸置疑，档案开放审核的权利救济也适用于本条款的规定。然而，该法没有规定档案主管部门受理投诉的级别、受理期限和处理期限，以及如果对投诉处理结果不满意或者档案主管部门未及时作出投诉处理结果的，公民是否可以寻求其他救济途径。立法的模糊规定会使档案利益相关者在实践中难以获得有效、全面的权利救济，因此，新修订《档案法》规定的权利救济途径需要相关配套立法的进一步补充和具体化。

2.4 档案开放审核的监督与责任追究规定

制度的生命力关键在于执行，应严肃处理档案开放审核中的违法行为，坚决防止“破窗效应”，否则,再好的制度规定也会流于形式。加强档案开放审核的监督与责任追究，是实现档案开放审核的权责统一、规范档案开放审核权的依法行使以及保障档案相关主体合法权益的客观要求。新修订《档案法》在第六章和第七章分别规定了监督检查和法律责任。显然，这两章的规定可以适用于档案开放审核的监督与责任追究问题。然而，从总体上看，立法关于监督和问责的规定比较笼统，增加了档案开放审核权滥用的风险，容易导致利害关系人的权益受损。第一，新修订《档案法》第四十六条规定对于“举报”应当依法及时处理。然而，究竟应当如何理解“及时”的涵义？由于“及时”属于不确定性法律概念，而对不确定性法律概念的解释存在多种可能性。如果立法对该处理时间不作具体规定，容易导致举报得不到及时处理。另外，该条款中“依法处理”的规定过于原则性，该法没有明确规定有关机关应如何具体处理他们收到的举报。第二，该法没有明确规定监督检查主体的具体权限，容易导致监督检查权得不到正确行使。第三，该法关于如何进行问责的规定比较笼统。新修订《档案法》关于不按规定向社会开放的责任追究问题，仅在第四十八条规定了处分以及在第五十一条规定了刑事责任或民事责任。而且，关于处分的规定比较简略，没有区分行为的主观过错，这是不科学的。为了避免被追究责任，相关主体很可能会选择即使在满了封闭期之后也不向社会开放档案。另外，对相关主体的责任追究规定不具体。如，对于馆藏档案的开放审核责任追究主体没有明确规定，容易导致责任追究不到位。

2.5 与其他立法衔接的规定

档案的开放审核往往会涉及知识产权、保密、个人信息保护、政府信息公开等诸多问题。但是《档案法》与其他立法衔接的规定仍然缺失，如档案的开放审核与政府信息公开制度的衔接还需配套立法加以规定。此外，对于入馆前已公开的档案，入馆后能否继续开放？新修订《档案法》对该问题并无明确规定。

3 档案开放审核立法的完善建议

档案开放审核工作应实现法治化，遵循法治思维和法治方式。目前急需尽快完成《档案法》配套立法的修订工作，通过修订完善《档案法》的实施条例和地方档案法规规章，必要时出台档案开放审核的专门规定，把近年来国家关于档案工作改革措施和实践中总结提炼的成功经验及时转化为立法，系统地构建可具操作性的档案体制和机制，增强档案立法的刚性和约束力，使档案开放审核工作依法有序进行。

3.1 档案开放审核主体规定的完善

明确界定档案开放审核主体的权限是规范档案开放审核权的基础。针对现行立法关于档案开放审核权限不清的现状，需要通过完善《档案法》的配套立法，清晰地界定档案开放审核主体的职责权限。

在配套立法中，应当对新修订《档案法》第三十条的规定进行细化和完善。对于馆藏档案的开放审核，为了防止各主体之间职责不清，应当明确划分档案馆、档案形成单位或者移交单位的具体职责权限，初审由形成单位或者移交单位负责，其他审核程序主要由档案馆负责。同时，建立有效的协调机制，明确如何处理这些主体之间的意见分歧。另外，对尚未移交进馆的档案，应当完善新修订《档案法》关于“移交时附具意见”的规定，对于附具档案不开放的意见，应详细说明不开放的理由。

此外，在配套立法中，应当直面档案开放审核人员组成多元化的现状，明确组成人员条件、适用范围、方式等。英国设有专门的档案开放审核咨询委员会，其成员范围广泛，具有较强的独立性。中国在实践中也已经进行了类似的探索，积累了一定的经验，如，北京市档案馆成立了鉴定委员会，负责档案开放审核工作的复审。在配套立法中，可以规定由档案主管部门、保密部门以及专家等多元主体[8]组成审核委员会，负责复审，以提高审核的专业性。

3.2 档案开放审核程序规定的完善

通过制定配套立法，进一步明确档案开放审核的开启程序、时限、方法以及步骤等程序，使档案开放审核依法有序进行。其中，应详细规定初审、审核、复审等重要程序。初审程序由档案形成或移交单位负责，如果该单位被依法撤销、合并的，由继续履行其职能的单位负责。审核程序由档案馆开放审核专业人员负责，复审程序由审核委员会负责。

此外，为保障档案开放利益相关者的程序权利，在配套立法中，应明确规定档案开放主体应向可能对其产生不利影响的利益相关者履行告知、说明理由、听取异议等义务。

3.3 档案开放审核的权利救济规定的完善

在档案开放审核过程中涉及的利益关系往往复杂多样，利益诉求呈现多元化。利益关系的多样性以及档案开放审核的复杂性是对档案开放审核主体的严峻考验。档案开放审核主体应充分考量各利益主体的权益，协调他们之间的冲突，平衡保护档案利用权与档案相关主体权益。

通过制定配套立法，完善新修订《档案法》中第二十八条规定的救济途径。对受理投诉的档案主管部门的受理期限、级别、处理期限和对投诉处理结果不服的救济等问题进行明确规定。为了使投诉充分发挥作用，应特别注意对投诉处理结果不服的救济问题。具有中立性、权威性等特点的行政诉讼以及作为解决纠纷主要渠道的行政复议应当成为投诉人权利救济的有效途径。因此，在《档案法》的配套立法中，可规定档案主管部门逾期不受理、不作出投诉处理决定或者投诉人对处理结果不服的，有权向上一级档案主管部门举报、依法提起行政诉讼或者行政复议。

3.4 档案开放审核的监督与责任追究规定的完善

档案开放审核的监督与责任追究必须遵循法治精神。在《档案法》的配套立法中，有必要细化和完善有关监督和问责的规定。第一，建议细化并完善新修订《档案法》第四十六条的“举报”制度。立法应当对接到举报的部门的处理时限、程序以及对处理结果不满的救济方式等问题进行详细规定，以提高举报制度的有效性。第二，明确规定监督检查主体的权限，包括可以采取的措施种类和方式，提高监督检查主体行使监督检查权的合法性程度。第三，建议完善责任追究条款。相关立法应当对如何追究责任做进一步详细规定，以最大限度地实现科学问责。建议完善新修订《档案法》第四十八条关于处分的规定。是否给予处分决定以及给予何种处分决定，应客观理性地合理考虑相关因素，如行为的主观过错、危害程度、性质、社会影响等重要因素。其中，行为人的主观过错对于是否应当给予行为人处分决定至关重要，追责不能不分青红皂白，因此，在一定情况下可实行容错免责机制，区分故意、重大过失和一般过失三种情况。

3.5 与其他立法衔接规定的完善

配套立法应加强《档案法》与知识产权、保密、个人信息保护、政府信息公开等立法的衔接，完善相关配套制度。如，应解决档案开放与政府信息公开制度的衔接问题，明确规定对于进馆前已经依法公开的档案公开问题。瑞士《联邦档案法》规定，档案移交前公众可以获得的文件，进入档案馆后公众仍然可以获得[9]。建议《档案法》的相关配套立法适当参考国外立法规定，明确规定入馆前已经依法公开的档案，在入馆后应当继续开放。

4 结语

目前，需要尽快完成新修订《档案法》配套立法的修订和完善，必要时出台档案开放审核的专门规定，依法推进档案开放审核机制和体制的创新和完善，提升档案治理能力，确保档案开放审核的依法有序进行，依法保障人民充分利用档案的权利。未来，有必要针对新修订《档案法》实施后档案开放审核实践出现的新问题进行理论和实践的融合性研究，进一步探索成熟的档案治理方式，有效回应档案利用权和利益相关者权益保障的现实要求。