我国未开放档案利用中权利救济规制研究——基于新修订《档案法》的背景

孙大东 杨子若/郑州大学信息管理学院

2021年1月1日，新修订《档案法》正式施行，这是《档案法》自颁布以来的首次修订[1]。此次修订的一大亮点是对档案的利用权作了更加细致的规定，增加了“享有依法利用档案的权利”的表述，使档案利用权成为社会组织及公民的一项基本民主权利[2]，为保障公民档案利用权提供了更为坚实的法律后盾。“有权利必有救济”是法治社会所倡导的基本要求，权利的救济同权利的赋予一样，是权利实现不可缺少的部分，二者缺一不可[3]。

在实际工作中，未开放档案的利用占有较大比重。以北京市各区县档案馆为例，有的档案馆年接待利用者中90%以上为个人且绝大部分利用的都是未开放档案[4]。此外，笔者在中国裁判文书网以“档案利用”为关键词做全文检索，有效检索结果中有关未开放档案利用的文书也有超过一半的占比。

2022年3月4日，笔者设定篇名为检索项、“档案”并含“权利救济”为检索词在中国知网中做精确检索，共获得5篇文献，且均为期刊论文。其中，成延洲、杨慧文发表的两篇文章从法律视角论述了行政机关遗失劳动者人事档案的权利救济问题[5][6]；张建文发表的两篇文章对人事档案遗失的权利救济进行了专门性探讨[7][8]；连志英、古楠珂、周眙则从宏观的档案利用视角对权利救济制度进行了分析并提出了建议[9]。针对未开放档案的权利救济问题尚未触及。

综上所述，无论是基于完善法律、彰显法律本质的要求，还是出于向公民提供优质档案服务的目的，针对未开放档案利用中权利救济问题的研究都应是档案界需重视的一个研究课题。

1 旧版《档案法》背景下未开放档案利用中权利救济的实现困境

由于旧版《档案法》并未对未开放档案利用的权利救济作出具体的条文规定，因此在公民诉诸权利救济以维权的过程中，法院拥有的自由裁量空间较大，档案主管部门处理问题的自主空间也大，二者均会造成权利救济实现的困难。通过分析旧版《档案法》实施背景下相关裁判文书案例得出，主要存在三个方面的实现困境。

第一，部分主诉人提出的诉讼对象与应当诉讼对象存在认知错位。由于2018年以前我国档案部门实行“局馆合一”的体制，这在客观上会造成部分主诉人在提起诉讼时分不清应当诉讼的对象是何者。此外，部分主诉人因主观未能分清档案馆保存的档案与政府公开信息等的区别，而最终导致权利救济无法实现。如在刘海霞再诉北京市顺义区人民政府案[10]中，主诉人首诉顺义区人民政府未履行法定职责将政府公开信息向其公开，但因相关文件已移交档案馆属于未开放档案，因此败诉。再诉中，主诉人提出要求顺义区人民政府批准档案馆给予其相关文件的诉求，但法院认为，人民政府并非档案行政管理部门，根据法律规定，政府不具有批准档案馆给予相关档案的法定职责，据此依法驳回了诉求。

第二，法院在裁定过程中，往往会驳回公民提起的行政诉讼请求，导致“诉讼无门”。如陆翔诉扬州市江都区档案馆案[11]、李刚诉北京市海淀区档案馆案[12]等。在上述案件中，档案馆通常被法院认定为文化事业机构，以公益性为主，不具有行政属性，档案馆提供档案利用的行为不属于行政行为，因此不作为行政诉讼的适格被告。虽然也有部分案件中存在法院认定档案馆属于行政授权单位，可以作为适格被告提起诉讼，但因缺少明确的法律规制，档案馆被判定可以作为适格被告的情况少之又少。

第三，因法律规制问题存在“落地难”的情况。部分法院认为旧版《档案法》中没有相关条文规制，因此公民不能对档案馆提供利用行为展开行政诉讼。例如在敖明海再诉南漳县档案馆案[13]中，主诉人向南漳县档案馆提出利用未开放档案，法院驳回诉求的理由之一即认为上诉人的救济途径应该是向被上诉人的档案主管部门投诉，法律并没有授权上诉人可以针对该档案服务行为提起行政诉讼。

2 新修订《档案法》背景下未开放档案利用中权利救济的规定及不足

2.1 新修订《档案法》中有关未开放档案权利救济的规定

新修订《档案法》中有关未开放档案权利救济内容的体现相较之前有了很大进步，具体表现为有准确、明晰的权利救济法条表述，蕴含的权利救济精神也更为丰富。新修订《档案法》中，不仅在“法律责任”章节与“档案的利用和公布”章节，于增改法条中加上了有关未开放档案权利救济内容的表述，而且在新增的“监督检查”一章中，也有一定部分的表述与未开放档案权利救济的内容有关。以上有关改动，有些直接以法条进行了明确规定，属于直接规定；有些则是体现了权利救济的内在精神，虽不直接针对未开放档案，但对未开放档案同样具有适用性或借鉴意义，属间接规定。

2.1.1 直接规定

在“档案的利用和公布”章第二十九条中，删除了原有的档案主管部门对未开放档案利用办法可以制定相关规定的表述[14]，有助于避免在实际未开放档案权利救济过程中档案主管部门以强势姿态拒绝公民提出的救济请求。在第四十二条中增加了档案主管部门可以对档案提供利用情况进行检查的表述[15]，以法条的形式规范了权利救济中有关主体的职权归属，补充了权利救济中的监督管理环节，使得未开放档案利用中的权利救济制度更加完善。

删减相关内容，缩小了档案主管部门的自由处理空间，可更好规避因自由权过大造成的问题。同时，在新修订《档案法》中明文列举了档案主管部门的监督行为与职责，增强了行政救济的保障，使得在档案利用之权利救济制度的建立方面形成了从行使到监督的闭环。以上增改有助于真正实现在未开放档案利用过程中权利救济的有法可依，有利于对权利救济诉求的处理更加公平公正。

2.1.2 间接规定

新修订《档案法》第二十八条首次以明确表述规定了公民利用档案过程中的权利救济方式，即公民可以采用“投诉”这一权利救济方式维权[16]。其虽面向的是已开放档案的利用，但这一具体的救济手段对未开放档案的利用同样适用，对未开放档案的权利救济同样具有开创意义。第四十六条明确指出单位和个人有权对档案违法行为进行举报，相关部门应对举报内容进行及时处理[17]，这也为未开放档案权利救济中监督与处罚工作的开展提供了依据。第四十八条中指出不按规定向社会开放和向社会提供档案利用服务的单位和个人，会依法受到有关部门的处分[18]。而在旧版《档案法》的第二十四条中，因为没有规定“单位或个人”这一确定主体，所以法条中默认处罚对象为个人，对于单位的违法违规情况很显然是缺少相关法律规制的，这在救济过程中会造成无法可依的难题。新修订《档案法》对主体的这一变动会使得个人与单位在维权过程中处在更为平等的位置，可在一定程度上避免在实际权利救济过程中档案馆处于绝对优势的情况。

综上所述，一些间接规定的补充也为公民在未开放档案权利救济中地位的提升提供了支持，这些都可以为公民与相关单位提供更加公平的权利救济环境。

2.2 新修订《档案法》中未开放档案利用权利救济内容构建的不足

新修订《档案法》相较以往对公民利用未开放档案的权利救济规定更为充实，但仍有问题尚未解决，仍有不足尚待补充改进。

第一，主体层面。这一层面最主要的问题是档案馆是否能适用于《中华人民共和国行政诉讼法》。分析案例可以发现，认为不可将档案馆作为适格被告的法院是基于《档案法》将各级各类档案馆描述为“管理档案的文化事业机构”，据此判定档案馆不具备行政职能，所以档案利用工作不属于行政行为。在《敖明海、南漳县档案馆二审行政裁定书》中法院的裁定解释为：“根据新《档案法》二十八条第二款规定，上诉人若认为被上诉人南漳县档案馆不按规定开放利用，上诉人的救济途径应该是向被上诉人的档案主管部门投诉，法律并没有授权上诉人可以针对该档案服务行为提起行政诉讼。”[19]可见，在新修订《档案法》规制下，这一问题仍未得到解决。

第二，途径层面。目前，在利用未开放档案受阻而诉诸权利救济时，利用者可选择方式有司法救济和非司法救济。实践中，大多数利用者通常选择行政诉讼这一司法救济手段；非司法救济手段如行政复议等，由于操作不便、实现困难，选择者少之又少。因此，救济手段选择的单一化也给实现权利救济增加了困难。

第三，法律实现层面。新修订《档案法》中虽对权利救济方面的内容进行了一定的条文补充，但总体来看仍是粗粒度的，主要体现在两个方面：一方面，《档案法》的性质、地位和功能决定了其无法在内容层面做到细微，有关问题以往是通过《档案法实施办法》解决的。另一方面，新增的有关权利救济的内容还尚未形成体系，对许多问题的规范还处于探索阶段。

第四，流程层面。在新修订《档案法》中尚无明确条文对权利救济实现的流程或环节作出规定，对于权利救济的具体流程、流程中的效力问题也有待补充。如，档案局在收到对档案馆的投诉后应在多少个工作日内进行答复、若投诉人对结果不满应如何进行进一步的维权、对于档案局的懈怠处理问题又应当如何监管和处理、相对应的惩罚措施是什么等。

3 新修订《档案法》背景下未开放档案利用中权利救济规制的改进策略

3.1 厘清主体属性

要解决职能主体在行政诉讼中是否属于适格被告的问题，根本在于厘清档案馆是否具有行政属性或者说档案馆是否属于被行政授权的对象。连志英、古楠珂、周眙认为，在档案开放利用过程中，档案馆属于行政法中所规定的法律法规授权的行政主体，从保障公民权利的角度来看，这些权力的运行同样也需要行政及司法的监督[20]。三位作者进一步认为，新修订《档案法》中有明确规定对于不按规定开放、利用档案予社会的，应依法对相关负责人给予处分，此处所指处分为行政处分，故新修订《档案法》也同时认定了在向社会开放并提供档案利用时，档案馆工作人员所实施的行为是行政行为[21]。基于此观点，笔者认为简单根据“文化事业机构”的性质进行主体属性划分是不合理的，因档案馆具有行政特性，所以应将档案馆作为行政授权对象规制。第一，在新修订《档案法》中，第三十条明确规定档案馆具有“开放审核权”，应对档案的开放审核负责。第二，档案馆还具有决定未开放档案是否能够对外提供利用的权利。以上两种权利均具有行政特性，是档案馆区别于其他文化事业机构（图书馆、博物馆等）的重要属性之所在。因此，在《档案法实施条例》的修订中，应明确档案馆属于行政授权的对象，可以作为行政诉讼的主体，同时对档案馆在权利属性上区别于其他文化事业机构的特殊之处作出明确解释和表述。

3.2 补充救济途径

单一的救济途径很大程度上会影响权利救济的现实转化，应当通过建立多渠道的权利救济体系来保障公民对未开放档案的合理使用权。一方面，应增加非司法救济渠道的救济手段。除了目前在新修订《档案法》第四十六条中提到的“举报”这一手段外，在法律条款中尚未提及其他明确的救济方式。因此，在后续的法律修订或补充中，应当增加对“行政复议”“行政处罚”手段的条文补充。另一方面，应对司法渠道的权利救济进行明确的规制。司法救济渠道虽然在实践中是绝大多数未开放档案利用者进行权利救济的选择，但在目前的条文规制中，没有明确的法律条文予以说明在权利救济时可以选择参照《行政诉讼法》的相关规定进行维权。在未来的《档案法》修改或修订中，应以明确的法律条文规定公民可直接对档案馆侵犯其档案利用权的行为提起行政诉讼。

3.3 完善法律法规

对于目前档案法律法规体系中关于未开放档案利用的权利救济规定仍是粗粒度规定的情况，可以通过两种方式加以改进。一方面，应在新《档案法实施条例》中增加对权利救济内容的补充，进一步解释新修订《档案法》中有关未开放档案权利救济规定的直接、间接法条，并推动其他相应档案法规在修订时制定出更加明确、细致化规定。另一方面，应推进权利救济制度的系统化，在未来的《档案法》修改或修订中，应对权利救济的“提出—执行—落实—监督与反馈—处罚”等五个环节进行全方位系统的规定，并在此基础上对档案馆、档案主管部门等多主体进行明确的权责规制。

3.4 细化救济流程

通过分析裁判文书案例可以看到，缺乏明确的救济流程会造成权利救济实现中的混乱无序，影响着公民权利的有效实现。可借鉴其他国家做法，进一步完善救济流程。如澳大利亚《1983年档案馆法》通过“决定的内部审核”“向行政上诉法庭的申请”等法条规定了救济的具体流程。再如新西兰《2005年公共档案法》第4章第1节“申诉程序”中从程序、效力、监督等多个方面更为系统化地规定了救济流程[22]。根据以上境外较为成熟的范例，我国关于未开放档案权利救济流程的完善，可以在明确申诉程序、增加“复议”流程、规定明确的回复时间、细化监督惩罚环节等方面进一步加以补充。

4 结语

“从最基本的意义上讲……保障社会主体的权利就是保护社会主体作为一个独立的人的资格。”[23]而权利的实现需要倚靠救济制度加以保障，可以说没有救济制度就没有真正意义上的权利。新修订《档案法》在未开放档案利用权利救济方面的补充与修订使其更具人文关怀，更加科学、合理、全面、有力，是档案领域公民权利实现的一次进步。然而，与此同时，我们也应注意到仍有许多问题有待解决，特别是在关于是否有可能根据程序提起行政诉讼方面，无论是在新修订《档案法》还是旧版《档案法》规制下，都没有得到很好的解决。对于如何解决未开放档案权利救济中的问题、进一步保障公民合法利用未开放档案权利，还需档案界一同努力，在新《档案法实施条例》和之后的《档案法》修改或修订中，予以完善和补充。