基于5W1H 分析法的个人信用档案数据治理研究

邹润霞 张林华/上海大学文化遗产与信息管理学院

“人无信不立，业无信不兴”。近年来，随着我国数字经济与金融科技快速发展，完善信用体系、创新市场监管的呼声日益高涨。个人信用档案作为信用体系建设的重要组成部分，是维系市场经济健康发展的重要链条[1]，也是推进社会治理能力现代化的重要手段。进入移动互联网时代，从电子商务到互联网金融，人们在网络上产生的信用数据“足迹”越来越多[2]，围绕个人信用档案数据管理和开发利用的问题逐步凸显，因此亟需加强个人信用档案数据治理。

1 文献回顾

国外方面，在欧美发达国家，现代征信已有一百多年的历史，目前已达到一定的专业高度，在个人信用档案数据治理的理论和实践探索方面积累了丰富的经验。理论方面尤其注重个人信用档案数据的保护和开发利用，如Nazlie Shahmir基于区块链智能合约技术，提出了一种包含征信系统模型的个人信用隐私保护方案[3]； RIEFFANAUGH N K设计了用于商业交易的个人信用搜索系统[4]。实践方面，美国以《公平信用报告法》为核心，通过联邦贸易委员会和美国消费者金融保护局对信用机构和数据提供商进行监管[5]，高度市场化的运作机制迫使以益博睿（Experian）、艾瑞法克斯（Equifax）、环联（Transunion）为代表的信用机构不断更新数据管理技术，加强数据质量管控，以提高竞争优势，由此形成了较为完善的个人信用档案数据治理体系。德国通过法律规范实现个人信用档案数据收集的全面化，包含逃票、拒纳房租、考试作弊等不良行为记录[6]。2018年2月，德国联邦和州数据保护机构会议（DSK）依据欧盟《通用数据保护条例》分别发布了数据控制者、数据处理者的处理记录模板[7]，为规范个人信用档案数据治理提供了指南。由此可见，开展个人信用档案数据治理已经成为各国推动数字经济发展和保护信息主体权益的重要手段。

国内方面，在中国知网以“个人信用档案”“个人征信档案”等词为题名进行检索，发现国内研究主题包含以下几个方面：一是对个人信用档案的概念、建设体系等方面的基础探讨[8][9]；二是对国外个人信用档案建设实践的介绍及中外对比研究[10][11]；三是对个人信用档案管理模式、存在问题的反思[12][13]；四是从法学视角审视个人信用档案的制度建设、所有权冲突等问题[14][15]。仅有少数学者提出个人信用档案数据质量、共享等方面的问题，缺乏对个人信用档案数据治理全景的系统阐述。可见目前我国对个人信用档案的研究更多停留在管理和建设路径探讨层面，尚未充分与大数据背景下个人信用档案形态的演变和数据价值的挖掘相接轨。在实践方面，由于我国个人信用档案建设起步较晚，在个人信用档案数据治理方面仍较为滞后。因此，本文采用5W1H分析法，结合国外有益经验，对个人信用档案数据治理进行剖析，以期实现个人信用档案数据的善治，推动个人信用档案数据赋能社会治理。

2 Why：个人信用档案数据治理的动因

2.1 个人信用档案数据治理的失位制约价值效用的发挥

个人信用档案是信用主体在社会活动中形成的、与信用主体有关的各种信用记录[16]，是定性和定量分析个人信用的数据基础。在国家社会信用体系建设规划的指导下，政府、企业、行业协会均在个人信用档案建设方面取得了一定的成效。从政府层面来看，自然人信用信息数据库、“信用中国”信用信息查询总平台、金融信用信息基础数据库等收录了大量的个人信用档案数据[17]，而以腾讯征信、鹏元征信等为代表的企业依托自身行业领域优势也积累了众多个人信用档案数据。此外，各地根据实际情况为本地区重点行业从业人员建立了个人信用档案库，如四川省建立了房地产行业信用信息平台。多元主体协同共建使个人信用档案数据呈现庞大的规模，但是构建标准、应用目的、数据格式的不同造成了个人信用档案数据孤岛状态[18]，信用评价的完整性和可靠性受损，让失信者有机可乘，如个人多头借贷、过度借贷、骗贷等现象屡禁不止，个人信用档案数据的价值尚未充分发挥。

2.2 社会信用体系的完善亟需加强个人信用档案数据治理

市场经济是信用经济，加快建设社会信用体系，是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要，是整顿和规范市场经济秩序的治本之策[19]。个人信用档案数据治理有助于构建社会成员全面完整的“信用画像”，推进社会信用体系建设。为此，国家层面出台了一系列政策，如《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出要依托国家人口信息资源库，建立完善自然人在经济社会活动中的信用记录，实现全国范围内自然人信用记录全覆盖[20]；《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》提出要推动建立各地区各行业个人诚信记录机制，依托全国信用信息共享平台与各地方信用信息共享平台、金融信用信息基础数据库与个人征信机构，分别实现个人公共信用信息、个人征信信息的记录、归集、处理和应用[21]。此外，随着数字经济的深入发展，个人信用档案数据留痕的领域和范围日益拓展，强化信用监管的需求也日益迫切，推进个人信用档案数据治理成为完善社会信用体系的重要环节。

3 What：个人信用档案数据治理的对象

根据我国现行的管理体制，个人信用档案数据主要来自公安、工商、税务等部门[22]。伴随着数字经济的发展，数字金融服务也逐步接入征信体系，互联网巨头体系中的主流消费金融产品如花呗、京东白条、苏宁任性付、国美易卡等均已接入央行的征信系统[23]。来自中国人民银行的数据显示，截至目前，我国征信系统已收录超过11亿自然人信用数据，成为世界上收录人数最多、数据规模最大、覆盖范围最广的征信系统[24]。传统的个人信用档案数据主要面向金融信贷信息，缺乏信贷记录的“白户”信息尚未纳入采集范围，个人信用档案数据的覆盖度有限。随着大数据征信的兴起，金融信贷信息以外的“替代数据”成为个人信用档案的重要数据基础[25]。综合上述分析，笔者认为个人信用档案数据治理的对象至少应包括个人身份情况数据、金融信贷数据、社会公共信用记录数据和互联网替代数据。

4 Who：个人信用档案数据治理的主体

我国个人信用档案数据来源广泛，个人信用档案数据治理主体也呈现多元化的结构。在这其中，政府是个人信用档案数据治理的总舵手，我国个人信用档案数据治理离不开顶层设计的统一规划，《个人信息保护法》《数据安全法等均为个人信用档案数据的治理提供了重要参考和行动指南。此外，行业协会和第三方征信机构也是个人信用档案数据治理的重要推手。国家社会信用体系建设部际联席会议成员包含了国家税务总局、公安部、国家档案局、教育部等46家单位，涉及众多重点行业的管理部门，为依据行业特点开展个人信用档案数据建设提供了保障。在征信市场化逐步推进的背景下，以百行征信、朴道征信为代表的第三方个人征信机构依托其与传统央行的数据差异，为完善个人信用档案数据的治理提供有益补充。个人信用档案数据的治理也离不开技术条件的支撑，因此大数据公司、云服务商、科研教育机构也是重要的参与方。社会成员是个人信用档案数据的提供方，在保证数据质量方面发挥着重要作用，是个人信用档案数据治理的微观行为主体。

5 Where：个人信用档案数据治理的场景

5.1 个人信用档案数据的质量管控

个人信用档案数据的质量管控包含合法性、完整性、准确性、规范性四个维度。首先，我国个人信息保护法对个人信息处理的规则作了严格的规定，要求收集个人信息应取得个人的同意，限于实现处理目的的最小范围，不得过度收集个人信息。然而部分大型互联网平台在商业利益的驱使下，会过分追踪与收集用户的“数字足迹”，不当使用数据驱动式营销策略来开展征信业务[26]，从而对个人隐私的安全保护造成威胁；其次，数据源的完整性会直接影响后续开发利用的效度，随着大数据征信的兴起，替代数据成为个人信用档案数据的重要组成部分，然而我国当前替代数据的采集标准、采集方式尚不清晰，制约了个人信用档案数据收集的完整性；再次，个人信用档案数据的真实性会直接影响信用评价的权威性和可靠度，需要健全信用修复机制，实现对个人信用档案数据的动态管控。此外，个人信用档案数据格式标准的缺失也造成了各地个人信用档案数据割据状态，需要规范数据格式以实现数据跨区域、跨部门的整合。

5.2 个人信用档案数据的安全监管

个人信用档案数据蕴含大量个人隐私信息，而DDoS攻击、黑客入侵、管理失误等对个人信用档案数据的安全性造成了重大威胁。如2017年5月，美国征信巨头Equifax遭受黑客入侵，1.45亿美国居民个人隐私信息被泄露[27]；再如2018年作为征信管理服务商的考拉征信非法提供身份证返照查询9800余万次，获利3800余万元，在其公司服务器中查获并收缴非法获取、存储的公民姓名、身份证号等数据近1亿条[28]。可见，强化个人信用档案数据的安全监管是推进信用体系建设和开展个人征信业务的重要基础，需要制度和技术的双轮驱动，以构建安全可信的业务环境。

5.3 个人信用档案数据的整合共享

我国个人信用档案数据的建设涉及政府、行业协会、企业等多元主体，然而地域障碍、部门障碍、行业障碍导致个人信用档案数据条块分割、各自为政的问题[29]。一方面，由于各地缺乏统一的规划，个人信用档案建设存在较大的自发性和分散性，基础设施、技术和人才上的差距也造成了个人信用档案数据建设质量上的参差不齐；部门、行业间缺乏统一的个人信用档案数据采集、归档标准，造成了个人信用档案数据集成整合上的困难；此外，为保持自身的利益和竞争优势，政府与企业、企业与企业之间的数据共享进程缓慢，2018年中国互联网金融协会与芝麻信用、腾讯征信等8家企业联合成立了首家市场化的个人征信机构百行征信，然而仍有众多拥有海量信贷数据的互联网企业并未参与百行征信的筹建[30]。因此急需探索化解多元主体利益冲突的数据共享机制，推进各信用信息系统数据的交换共享。

5.4 个人信用档案数据的开发利用

目前，消费者贷款买房银行要查个人征信，企业合作也要了解对方信用背景，现代年轻人就算在“闲鱼”上买卖闲置物品也很重视查看彼此的蚂蚁信用[31]。可以说盘活个人信用档案数据既可为信用高者开通绿色通道，让其享受容缺受理的便利服务，也能使失信者“一处失信，寸步难行”。目前我国依托个人信用档案数据所开展的服务主要是以央行提供的个人征信报告为主，随着互联网金融的推进，第三方征信机构也开始以信用评分的方式开展信用服务，如芝麻信用汇集了阿里巴巴的电商交易数据、蚂蚁金服的互联网金融数据以及公安网等合作伙伴所提供的公共信用信息数据，对个人信用进行综合评分，目前已在租赁、零售、餐饮等40多个场景中开展了信用服务[32]。然而不可否认的是，受制于个人信用档案数据共享的壁垒和个人信息保护的法制约束，我国个人信用档案数据开发利用的生态环境仍然有待改善。

6 When：个人信用档案数据治理的时间

2019年美国俄克拉荷马州数据治理计划办公室发布《数据治理概览》报告，指出数据治理是一个战略性的长期过程，它确立对数据的责任，组织协同工作人员通过系统地创建和实施政策、职责和程序来持续地改进数据质量[33]。结合我国个人信用档案的建设现状，笔者认为个人信用档案数据治理同样是一个长期的战略过程，需要多元主体协同合作，依据法规标准，充分利用现代信息技术，对个人信用档案数据的整个生命周期进行科学规范的全程管理，挖掘个人信用档案数据的价值，满足社会利用需求，从而实现个人信用档案数据的善治[34]。

7 How：个人信用档案数据治理的策略

7.1 推进多元主体协作，完善个人信用档案建设体系

步入互联网时代，个人信用档案数据的来源日趋广泛，因此在个人信用档案数据治理的前端就应当协同多元主体完善个人信用档案建设体系。首先，政府应当联合社会信用体系建设部际联席会议成员，统一规划个人信用档案建设进程，对标《个人信息保护法》《数据安全法》明确个人信用档案数据采集的方式、范围以及数据库、共享平台建设的标准、安全规范；其次，公共信用机构、数据管理部门和档案部门要做好个人信用档案底层数据库建设，尤其是涉及房租缴纳、遵纪守法、话费交付、公共事业缴费、支付交易、信贷记录、学术诚信等关键数据[35]，通过共享个人信用档案数据库目录明确个人信用档案数据采集的方向，避免个人信用档案数据建设的冗余和资源浪费；再次，为推进个人征信机构数据的共享，可以采用联盟的方式，让输出数据的企业获得一定的数据开放收益，如通过差异化持股的方式形成激励机制，化解数据不对等交换所造成的利益冲突；最后，作为个人应当加强信用教育，提高个人信用档案数据保护意识，对于存有异议的数据应当及时进行反馈和提出修复请求，促进个人信用档案数据建设的准确性、规范性。

7.2 创新技术应用，加强安全监管

“大物移云”、人工智能、区块链等技术的兴起为深化个人信用档案数据治理提供了有利的契机，相关治理主体需要不断提升技术管理手段，充分发挥新兴技术的赋能效用。具体来说，在数据共享方面可以建立个人信用档案数据互联共享的“信用云”，推进个人信用档案数据的高效共享流动[36]。在数据开发利用方面可以依托人工智能技术进行数据分析，如佛罗里达州坦帕市的阳光海岸信用社就利用人工智能进行探索性数据分析，包括预测拖欠率、拖欠贷款的成员独立补救情况的可能性，从而有效减轻内部风险[37]。在安全监管方面，首先应制定《个人信用档案数据安全管理办法》，明确个人信用档案数据安全监管主体、范围等，引入举证责任倒置规则，提高泄露、篡改个人信用档案数据或利用个人信用档案数据谋私等违法违规行为的成本。国家社会信用体系建设部际联席会议成员应联合制定个人信用档案数据隐私风险评估制度和数据安全应急处置机制，为个人信用档案数据管理主体定期开展风险评估和应对数据安全事件提供行动指南；其次，要加强个人信用档案数据安全基础设施和安全防护能力建设，尝试建立去中心化、人人共识、全体协作的信用区块链[38]，并应用隐私计算技术强化个人信用档案数据流转的安全性；再次，要建立健全个人信用档案数据异议投诉制度和“信用修复一网通办”平台建设，及时更正有误的个人信用数据，并对有关责任主体进行追责，以强化个人信用档案数据质量的安全管控。

7.3 盘活个人信用档案数据，拓宽“信用+”服务场景

我国个人信用档案的建设起步较晚，制度、数据本身隐秘性等又进一步制约了个人信用档案数据的开发利用。而以美国三大征信巨头之一的益博睿为例，其依托个人信用档案数据提供了决策分析服务、市场营销服务和个人消费者服务[39]。多元化的服务方式得益于成熟的个人征信消费市场、收购兼并所形成的充足的数据源，计算机、经济、风险管理等多领域的人才支撑以及不断更迭的数据处理技术。因此，为推动我国个人信用档案数据的开发利用，首先要营造良好的个人信用档案数据开发利用环境，逐步放宽个人信用机构的市场准入门槛，推进传统征信和大数据征信业务的互动，鼓励社会成员广泛、主动地应用个人信用报告；其次要推进全国一体化的个人信用档案数据库平台建设，兼顾隐私保护与数据开放的法律规范，推行个人信用档案数据分级分类的查询利用，充分发挥“两微一端”等新媒体平台优势，拓宽个人信用档案数据的查询渠道；再次要加强智能数据管理和信用分析模型的研发和投入，依托数据挖掘、机器学习等技术来盘活个人信用档案数据，深化个人信用档案数据在电子商务、公共服务领域的“信用+”应用，如领域信用评价、红黑名单、城市信用分等[40]，丰富个人信用产品的供给，如个人信用评分、反欺诈工具、信用专家等服务，让公众切实享受信用服务的便利，增强诚信意识，成为个人信用服务的“回头客”。