机构改革背景下档案行政执法队伍建设研究

陈 鹏/广西警察学院

按照2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，全国档案系统完成了机构改革。除上海、云南、内蒙古、海南等4个省区市维持原有“局馆合一”管理体制外，27个省区市实行局馆分设，将行政职能划入党委办公厅，部分地区对外加挂档案局牌子；档案馆则作为党委直属的参照公务员管理事业单位，主要履行档案“收、管、存、用”职能。27个省区市所辖的大多数市、县（市、区）档案部门，都参照这一模式完成了机构改革。档案系统机构改革进一步强化了依法治档的理念，确保了档案事业正常运转不停滞。

2022年2月，国家档案局召开全国档案法治建设经验交流会，明确要求大力加强档案行政执法工作，开展档案专项监督检查。但从目前档案行政执法队伍建设实际情况来看，还存在重视程度不够、人员数量紧缺、人员能力与素质难以适应新形势下执法工作要求等问题。要满足当前档案行政执法工作高要求严标准的需要，档案行政执法队伍人员亟待充实、素质急需提升。

1 加强档案行政执法队伍建设的意义

1.1 是贯彻落实习近平总书记关于档案工作重要指示批示精神的必然要求

2003年，时任浙江省委书记习近平作出“档案工作正在走向依法管理，走向开放，走向现代化”的科学判断[1]，突出强调了档案工作立法和执法的重要性。2021年7月6日，习近平总书记对档案工作作出重要批示，为做好新时代档案工作指明了前进方向，提供了根本遵循[2]。“三分部署，七分落实”。不辜负习近平总书记和党中央对做好档案工作的殷切期望，就必须夯实档案行政执法检查工作基础，加快档案行政执法队伍建设，提升档案行政执法水平，进而推动档案事业高质量发展。

1.2 是建设社会主义法治国家的必然要求

依法治国是我国的一项基本国策。实现依法治国，档案事业也需要在法治轨道上实现依法治档。机构改革以来，加大力度实现档案行政执法常态化已成为必然趋势。以广西为例，2019年以来各级档案主管部门通过独立开展或联合有关部门开展行政执法的方式，对1000多个相关单位和部门进行了10000余次档案行政执法检查，在推动各地各部门依法落实档案工作责任制、依法建档管档用档、确保档案安全和增强社会档案法治意识等方面取得了一定成效。但是在执法过程中也遇到一些问题，如执法水平不够高、力度不够大、覆盖面不够广、成效不够明显等，这些问题主要是由于档案行政执法人员素质不高、人数偏少等而导致的。要真正做到依法治档、依法行政，必须要建立高水平的档案行政执法队伍。

1.3 是贯彻实施新修订《档案法》的必然要求

新修订《档案法》有助于各级档案部门履职尽责、提高档案治理效能、解决档案事业发展中的重点难点问题，是档案工作走向依法治理的重要法律。“监督检查”作为新增设的内容出现在新修订《档案法》中，说明档案行政执法是适应当前档案工作高质量发展的一项迫切且重要的工作。新修订《档案法》的“监督检查”专章，规定档案主管部门要依法依规对相关单位档案基础业务建设、档案制度、工作人员等6个方面进行监督检查。可见，新修订《档案法》赋予了档案主管部门更多职责，档案行政执法的对象更为广泛、内容更为明确、程序更为严格。这就要求履行档案行政执法工作的队伍应当具备一定规模，并且要具备更高的专业素质。

1.4 是贯彻落实档案事业发展“十四五”规划的必然要求

《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）的出台为建设档案强国打下坚实基础。各地区严格对标《规划》，制定了本地区的档案事业发展“十四五”规划，有的还以“两办”名义印发，档案工作的推动力度更大。坚持依法治档、严格档案执法、加强档案工作监管等均作为重要内容列入国家和各地区“十四五”规划，需要贯彻实施。此外，《规划》实施得怎么样、实施得好不好，是否取得预期效果，也需要通过档案执法进行检查和推动。因此，要切实抓紧抓实抓好档案行政执法队伍建设，提升依法治档水平，确保《规划》落地落细落实。

2 机构改革背景下档案行政执法队伍建设存在的问题

2.1 对档案行政执法队伍建设不够重视

档案行政执法是法律赋予档案主管部门的神圣职责，档案主管部门对档案执法队伍建设负有主体责任。但有的地区档案主管部门领导没有正确履行新修订《档案法》赋予的职责，存在职能虚化和弱化、当“挂牌局长”的问题。部分地区相关领导没有做到认真分析、研究解决本地区档案行政执法和队伍建设存在的困难及面临的执法难题，一定程度上造成档案行政执法陷入“无人执法”“无证执法”“违规执法”的尴尬境地。

2.2 档案行政执法队伍人员紧缺

机构改革后，档案行政执法队伍人员紧缺现象较为突出。第一个原因是机构编制少。笔者统计发现，实行机构改革的省区市档案局，有2个地区设立4个处、4个地区设立3个处、4个地区设立2个处，其余地区仅设立1个处；核定行政编制多的地区有40人，少的为5人，总数仅为281人。实行机构改革的省区市所辖的多数市、县（市、区）档案局编制数仅为1—2名，甚至有部分地区还存在仅有局长、没有工作人员的情况，这种情况在西部地区尤为突出。第二个原因是机构改革后原有执法人员的分离。档案馆由于没有档案行政管理职能，馆内人员不再具备考取执法证的资格，原持证人员执法证到期后不能重新换证，也无法参与档案行政执法检查。因此较“局馆合一”时期，目前执法队伍力量被削弱。这些问题躲不开、绕不过、拖不得，需要我们勇于正视、善于解决。

人员紧缺造成的直接影响是现有的档案行政执法队伍力量难以做到执法常态化和全覆盖。即便是在执法过程中对被执法单位下发整改通知书，但是由于执法人员过少，过后很难对整改完成情况进行全面检查，对存在的违法违规情况也很难追究法律责任，难以做好行政执法的“后半篇文章”，难以达到以行政执法促进档案事业发展的目的。此外，根据新修订《档案法》的规定，档案局还需承担多项行政审批事项，需长期有人在政务服务中心值班，这使得档案行政执法人员更加分身乏术。

2.3 队伍专业素质有待提高

队伍专业素质不高是档案行政执法队伍建设面临的一大困境。机构改革后新成立档案局的大部分工作人员是从原档案局（馆）相关处室中转隶过来的，鲜有法律专业背景；有少部分人是从党委办公厅（室）调整过来的，缺乏档案工作经历和档案业务知识，难以高质量完成档案行政执法检查。新修订《档案法》第十一条规定要加强档案队伍建设，并对执法人员应当具备的专业知识与技能提出了明确要求；第四十七条对人员执法素质也提出要求。由于档案行政执法相对人涉及经济社会各行各业，档案管理事项和管理内容、方法不一，且档案法律、法规、规章条款较多，如果档案行政执法人员不系统懂法、不认真学法，在档案行政执法检查过程中极有可能不知如何执法、不会专业执法、不能严格执法，会严重影响档案法律的权威以及档案部门的形象。

3 机构改革背景下加强档案行政执法队伍建设的途径

3.1 加强立法，进一步落实执法主体和明确资格

“法无授权不可为”。档案主管部门是依法依规进行档案行政执法的主体。随着机构改革的不断深入，全国31家省级档案馆虽已被列为参照公务员管理的事业单位，但并不是行政执法主体。针对档案行政执法队伍薄弱的问题已经影响各地档案主管部门履行法定职能这一新情况，2022年全国档案局长馆长会议提出“档案局的有关业务指导工作可以依法依规委托给档案馆来做”[3]。此外，还应紧紧抓住新修订《档案法》正式施行的有利契机，在即将出台的《档案法实施办法》，或在各地区即将修订的档案管理条例、办法中明确可通过委托执法的方式，赋予档案馆人员参与档案行政执法的职能和权限，并在法律层面提供执法保障。

3.2 提高认识，不断扩大队伍规模

档案系统机构改革已有3年，国家层面需要认真梳理机构改革后各省区市特别是基层档案部门内设机构设置、人员编制配备等关乎档案事业发展特别是档案行政执法队伍建设存在的困难和问题，印发有关文件要求配齐配强档案行政力量，并到各省区市开展档案行政执法并下发整改通知书，从根本上解决档案行政执法队伍不足的问题。如，2021年江西、江苏等部分省区市接受了国家档案局对档案工作的综合检查，并通过以检促改，在增加机构和人员编制上得到了很大的改善，进一步充实了档案行政执法力量。

各地区党委要充分发挥党管档案的优势，在涉及档案行政执法队伍建设方面给予关心和大力支持，并根据本地实际，调整适合本地区档案事业长足发展的机构和编制数量，逐步建成并优化符合档案行政执法工作需要的专业化队伍，推进档案事业与经济社会协调发展。如，河北、甘肃、云南等省的档案部门多方协调，提供出台文件等方式强化档案行政职能，并通过增加机构和人员等方式配齐配强档案行政力量，有效解决机构和人员编制不足的问题[4]。这些做法值得其他地区借鉴参考。

3.3 强化协调，不断形成执法工作最大合力

档案局与档案馆在工作职责方面具有较大的关联度，虽然在机构改革后档案部门实行了“局馆分离”，但是档案管理专业性较强，很多地区局、馆都是“分工不分家”。鉴于国内档案行政执法力量实际情况，可以采取以下三种措施共同推进档案行政执法。

一是加强与机构编制部门、司法部门的沟通联系。通过文件形式规定局、馆统筹协调，在开展档案行政执法时，将档案馆中原来持有档案执法证且熟悉档案行政执法业务的优秀专业人才吸纳进来，参与档案行政执法工作。中央档案馆馆长、国家档案局局长陆国强同志在深入学习贯彻习近平总书记对档案工作重要批示精神专题研讨班上特别强调，“办公厅（档案局）在履行档案行政执法等职能时，可以借助和发挥档案馆的力量”[5]。二是推进“办局一体、局馆联动”模式。各地区党委办、档案局、档案馆要打造目标一致、相互配合、协同高效的工作机制，发挥档案馆相关人员积极作用，明确他们参与档案行政执法工作的职责与权限、权利与义务等。三是积极探索创新，不断改进和优化行政执法工作方式运转模式。可以由档案主管部门牵头，基于“一盘棋”的理念构建工作联动模式，邀请涉及档案行政执法的相关单位参与进来，在开展档案行政执法工作时抽调人员组成检查组开展联合执法、专项执法，凝聚合力，推动档案行政执法创新发展。

3.4 加强培训，不断提升队伍综合素质

各级档案主管部门应落实主体责任，按照新修订《档案法》及《规划》要求，培养一批高素质、专业化档案行政执法人才。一是要突出政治过硬，加强法治教育。要以习近平法治思想为指引，教育引导广大档案干部认清新时代赋予的光荣使命，持续强化理论武装。二是要突出业务过硬，实施人才强档工程。要坚持法治导向，强化程序思维和法治实践，在制定和实施本地区、本单位“八五”普法规划时，把档案法律法规列入业务培训、继续教育等教学内容，并配合人大、司法等部门，定期组织开展档案工作业务能力培训[6]。档案行政执法人员要自觉加强学习，重点加强对《档案法》《档案法实施办法》《档案管理违法违纪行为处分规定》等档案管理法规规章的学习。还要强化非档案专业法的学习，学好用会其中赋予档案行政执法的相关职责和权限，不断提高法律素质和执法能力。三是要突出作风过硬，强化对档案干部的日常教育和管理。坚持严管与厚爱相结合，对执法人员在执法过程中执法不严、违法不究、玩忽职守等行为进行处理和追责，锻造一支作风过硬的档案执法队伍。

3.5 开拓创新，不断探索档案行政执法新模式

各地区档案主管部门要探索档案行政执法新模式，提升现有档案行政执法队伍执法效率。面对新形势新任务新问题，要积极推动档案监管数字化，有效提高档案行政执法工作效率。档案监管数字化转型是新时代档案行政管理的发展方向和未来趋势。20世纪80年代初，西方国家就已开展了数字监管行动，美国国家档案与文件署建立了体现档案监管数字化转型理念的电子文件档案馆（ERA）信息系统，新西兰国家档案馆开发了档案综合监管系统，英国推出了档案监管数字化转型计划。

建议按照《规划》的有关要求，推动档案监管数字转型。如通过“互联网+监管”建立档案数字治理新模式，推动档案治理体系和治理能力现代化。各地区档案主管部门要根据新修订《档案法》的规定，持续深化“放管服”改革，深入推广“互联网+档案行政执法”模式，研发“网上档案行政监管系统”，在档案行政执法工作中应用互联网、大数据、云计算、区块链技术、人工智能等信息技术，将档案各项工作纳入系统监管范围，制定监管标准和监管机制，线上执法与线下核实相结合，通过新技术新手段弥补执法人员不足问题，进一步规范执法程序、提高执法效率、提升档案行政执法效能。

3.6 加强普法，不断营造良好档案法治建设环境

要加强档案法治宣传教育，增强社会各界对档案法的认同，营造良好档案法治建设环境，减少档案行政执法次数和频率，克服当前档案执法队伍存在的不足。要以国家档案局印发实施的《全国档案“八五”法治宣传教育规划（2021—2025年）》为契机，充分利用国际档案日、国家宪法日、档案法治宣传月（周）等时间节点开展档案普法宣传。以新修订《档案法》正式施行为契机，与人大、司法等部门利用报纸、刊物、网站、微信公众号等宣传媒体推出普法专栏、举办普法论坛、出版普法书籍，强化全社会尤其是各级党政领导干部的档案意识，营造档案法治建设良好环境。同时，在全社会形成关注、关心档案工作的积极氛围，进而降低各单位各部门违法频率，减少档案主管部门执法的难度。

4 结语

各级档案主管部门要持续深入学习贯彻习近平总书记对档案工作重要指示批示精神，紧紧抓住档案事业快速发展重大机遇，加快档案行政执法队伍建设，有效提高依法治档水平，确保档案执法工作在法治轨道上良好运行，为建设社会主义现代化强国贡献档案力量。