合作与融合：农村集体经济组织法律规制的逻辑

杨一介

[提要]农村集体经济组织立法调整以家庭土地承包经营为基础、以集体所有资产的股份或份额的持有人为成员、以股份合作为主要组织形式而设立的经济组织的行为。农村集体经济组织成员集体所有与成员对集体所有资产的利用和对集体资产股份或份额的持有的产权结构、个体成员和成员家庭相结合的成员结构、以平等为价值取向和以集体为本位的治理机制以及设立目的的多元化，体现了农村集体经济组织特别法人的法律人格。集体资产所有权的属性与农村集体经济组织的设立目的影响了农村集体经济组织的市场主体地位和责任财产范围。立法须应对集体经济组织产权结构和组织形态的变化以及制度实践的复杂性和多样性。为保障农民集体成员和农村集体经济组织成员的权利，立法须进一步落实集体成员撤销权，将因集体经济组织章程发生的争议纳入民事诉讼范围。

《民法典》保持了与《民法总则》一致的立场，赋予了农村集体经济组织特别法人的法律人格。以民法法人的视角分析和解释农村集体经济组织，其中充满了冲突和张力。一方面，民法法人的设立、运作、存续和终止贯彻结社自由、成员自决和财产自由处分，法人只是将个人意思固化或抽象为法人意思，其原初发力者和最终决定者仍是个人[1]；另一方面，农村集体经济组织的设立、存续和运行需体现其多方面的价值和功能，因而关于一般民法法人的规制规则无法完全适用于农村集体经济组织。制定既具有科学法理基础，又具有引导功能和可操作性的农村集体经济组织法律规则体系，实现立法对农村集体经济组织的有效规制，是农村集体经济组织立法的出发点。为此，本文立足于团体法律人格的基本要素成员、财产和组织因素，分析农村集体经济组织的产权基础和组织结构，探讨其功能和设立目的对其责任能力的影响，分析农村集体经济组织何以成“人”、何以为“人”，以此揭示农村集体经济组织法律规制的内在逻辑，希望能对推进农村集体经济组织立法工作进程有所裨益。

一、农村集体经济组织的转型与农村集体经济组织立法调整范围

从农村集体经济组织的由来、演变以及其发展趋势看，它有特定的涵义，应当在农村改革的语境下来分析，而不宜将基于非私有产权，通过社会习惯和法律制度创设的团体性的经济组织一概称之为集体经济组织。

(一)农村集体经济组织的转型与发展

为完成农业社会主义改造，在初级农业生产合作社基础上成立的高级农业生产合作社，将入社农民私有的土地和耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有。从组织形式说，这是农村集体经济组织的发端。之后，在高级农业生产合作社基础上联合组成的农村人民公社，它既是社会主义社会在农村的基层单位，又是社会主义政权在农村的基层单位，①即政社合一。在农村人民公社组织体系中，生产队是基本核算单位，它可以由两级构成，即公社和生产队，也可以由三级构成，即公社、生产大队和生产队。②另外，社队企业是人民公社组织体系的组成部分。③

农村改革后，随着家庭土地承包经营制的推行，人民公社社员家庭转变为家庭承包户，这一转变实现了家庭承包户成为自主生产经营的独立主体。《民法通则》确立了其民事主体的法律地位。随着家庭土地承包经营制的发展，政社合一的人民公社体制丧失其社会经济基础而需代之以政社分设的农村基层组织体系。④在此制度转型过程中，在大部分地区实行政社分设的后果是村民自治组织的普遍设立，而建立在家庭土地承包经营基础上的农村集体经济组织的建立未能实现其预期目标。在一些情形下，农村集体经济组织不具有客观实在性，即一般所说的农村集体经济组织“虚位”。其主要后果是，总体上说，农村基层组织结构的变迁导致原集体经济组织隐而不彰，而能为农户提供生产性和综合性服务的新的农村集体经济组织未能及时建立，集体所有权主体制度未能实现清晰的法律表达。在立法表达中，农村集体经济组织和村民自治组织(村民委员会和村民小组)同时使用，而且在实践中村民自治组织有时以农村集体经济组织的名义行使其管理职能，农村集体经济组织有名无实。不过，在此制度转型中，集体所有权无主体或主体“虚位”的说法是不能成立的，否则无法解释集体所有权何以通过土地分配和调整、征收补偿分配等方式得以体现，也无法解释集体及其成员何以主张其权利。

(二)农村集体经济组织群的形成

实行家庭土地承包经营制以后，重建农村集体经济组织的实践探索是农村改革的一个主题。从20世纪80年代中后期开始，股份合作制在全国农村普遍兴起。[2](P.269-272)人民公社时期的社队企业转型为以股份合作企业为主要组织形式的乡镇企业。乡镇企业利用集体所有的土地在市场经济浪潮中得以发展。乡镇企业成为这个时期农村集体经济组织的重要表现形式。⑤之后，随着乡镇企业的改制，乡镇企业的组织形式和产权性质发生了分化。

从农业集体化时期建立的农村集体经济组织，到实行家庭土地承包经营制以后建立的农村集体经济组织，在不同时期积累的农民集体所有的资产，有的由村民自治组织或股份合作经济组织管理和经营，有的由已实现公司化的经济组织来管理和经营，如“村改制公司”，[3]或由股份合作经济组织(或“村集体”)出资设立公司化的经济组织来管理和经营。从语义上说，这些性质各异的经济组织属于农村集体经济组织的范畴。然而，在实践中，以农民集体所有资产为基础设立的已实现公司化的经济组织，已由公司法律制度调整，⑥在原工商管理部门登记的集体企业或农民股份合作企业则由相应的企业法律制度调整。

近年来由点到面推进的农村集体产权制度改革的组织建设的成果主要体现为在对集体经营性资产进行清产核资的基础上设立股份经济合作社或经济合作社。由于这一类型的经济组织的设立和运行遵循了现代产权制度的基本原则或以建立现代产权制度为目标，可将其称为新型农村集体经济组织。不过，以集体经营性资产为基础设立的农村集体经济组织未能涵盖农村改革以来农村集体产权制度变迁中具有农村集体经济组织基本特征的其他类型的组织体。例如，农村改革后以家庭承包经营为基础设立的土地股份合作组织先后在一些地区兴起，这应当是新型农村集体经济组织的一种重要表现形式。

立法未曾将农民合作经济组织归于农村集体经济组织的范畴。在民法视野下，合作经济组织与农村集体经济组织同属特别法人的范畴，两者是并列关系而不是属种关系。在农村经济组织体系中，关于合作经济组织的法律规则无法适用于农村集体经济组织。合作经济组织，如农民专业合作社，是在家庭承包经营基础上成立的互助性经济组织。⑦农民合作经济组织以家庭承包经营为基础的涵义在于，家庭承包经营为农户的自愿联合和自主选择生产经营方式提供了基础性的制度安排。合作经营是集体经济组织应当坚持的一项原则，⑧但这种合作性无法从合作经济组织的合作性来解释。

从农村集体经济组织的基本特征看，从法律适用以及资产来源和归属看，农村集体经济组织可以表现为不同的组织形态。在实践中，随着社会经济条件的发展和变化，农村集体经济组织具有不同的组织形式、体现为不同的组织结构，实际上形成了一个农村集体经济组织群。在农村集体经济组织群中，组织体的性质不同，其法律适用也不同。

应当看到，农业集体化以来以集体所有资产为基础成立的集体经济组织在城市建成区普遍存在，但从地域划分来说，却不宜将其称为农村集体经济组织。由于这类集体经济组织的产权基础或来源与农村地区的集体经济组织大致相同，应将这类集体经济组织一并纳入农村集体经济组织的范围。

(三)农村集体经济组织的法人化与农村集体经济组织立法调整范围

农村集体经济组织在形成和发展过程中，其涵义发生了变化，它在实践中已发展为组织形态多元化的新型农村集体经济组织。从立法调整看，在农村集体经济组织群中，有的集体经济组织缺乏相应的法律制度来规制。需要专门立法予以规制的农村集体经济组织，指的是农村新型集体经济组织；农村集体经济组织的法人化指的是新型农村集体经济组织的法人化。

《民法典》突破了传统的财团法人和社团法人的法人二分法而将法人划分为营利法人、非营利法人和特别法人。营利法人和非营利法人以其成立目的来区分，农村集体经济组织法人与机关法人、城镇农村合作经济组织法人以及基层群众性自治组织法人属于特别法人。农村集体经济组织的法人资格依据法律规定取得。

从农村集体经济组织群的立场看，从土地承包关系以及在此基础上设立的经济组织的具体形态看，以管理和经营集体经营性资产为目的而设立的集体经济组织与以管理和经营集体资源性资产和公益性资产为目的而设立的集体经济组织同属新型集体经济组织的范畴。将全村的集体资产、机动地、自留地等以股份形式量化到集体成员后设立的土地合作社，[4]则可视为上述两种集体经济组织的有机融合而形成的另一类型的农村集体经济组织。同时，在实践发展中，农村集体经济组织不再局限于承担管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务的农业生产经营组织。⑨在已实现城市化的地区或城市建成区以及一些农村地区，集体经济组织可能不再是农业生产经营组织，而是管理和经营与二、三产业有关的资产。近年来关于农村集体经济组织表现形式的研究多着眼于通过农村集体产权制度改革而设立的集体经济组织，而忽视了实践中集体所有权的主体即成员集体的成员构成和产权结构存在差异，同一村社集体内集体所有资产的产权归属与管理和经营集体所有资产的主体的表现形式也存在差异。

尽管农村集体经济组织的组织形态是多元的，但它与政社合一为基本特征的农村集体经济组织之间在产权基础和成员构成等方面具有可追溯的传承性。而且，股份化或份额化的集体产权与家庭土地承包经营制之间也存在直接关联。农村集体产权股份化或份额化的主要依据之一是原集体经济组织实行家庭承包时形成的土地承包关系和原集体经济组织成员的成员权。在农村集体经济组织的设立不以农业生产经营为目的的情形下，这可以解释农村集体经济组织为什么以家庭承包经营为基础。实行家庭土地承包经营制以后，特别是推行农村集体产权制度改革以来成立的农村集体经济组织，指的是以家庭承包经营为基础、以集体所有资产股份化或份额化后的股份或份额的持有人为成员、以股份合作为主要组织形式而设立的经济组织。这是农村集体经济组织立法的调整范围。接下来我们将目光转向农村集体经济组织的产权基础和组织结构。

二、集体产权结构与农村集体经济组织的主体地位

农民集体所有权及其主体制度无法从一般所有权制度的原理来分析，也无法从域外一些与其具有相似或近似外观的产权制度来解释。

(一)集体所有与集体产权结构

在所有权法律制度中，集体所有权是一种特殊形态的财产权。集体所有指的是本集体成员集体所有，这一法律表达将它与共同共有和按份共有区别开来。将共同共有或按份共有的法律规则适用于集体所有的资产，将会改变集体所有的产权结构。在现行法律规则支配下，共同共有或按份共有的法律规则无法有效适用于集体所有，由两个以上组织体、个人共有的不动产和动产，其管理、分割和转让规则与集体所有权的本质属性相冲突。集体所有资产的形成、增长和积累具有社区性，指的是集体所有的资产不可分割，或者分割的成本过高而不宜分割，这对集体经营性资产来说尤其如此。

农民集体的成员集体所有、“共有私用”的家庭土地承包经营制与股份化或份额化的集体经营性资产产权制度，共同构成了农村集体经济组织的主要产权基础。集体所有和农户或集体经济组织成员对集体资产的利用或对集体资产股份或份额的持有是集体产权结构的两个基本维度。就后者而言，可将其理解为农户或农村集体经济组织成员对集体所有资产的利用和资产股份或份额持有上的“共有”。在农村集体产权制度改革实践中，集体所有的经营性资产按股份或份额确权到户。⑩农村集体经济组织成员身份的确认是该成员持有股份或份额并享有该股份或份额收益的前提。根据农村集体经济组织章程，在该集体经济组织成员家庭新增人口成为该集体经济组织成员的情形下，该成员分享其家庭成员享有的集体所有资产股份或份额的收益。在农村集体经济组织成员身份固化的情形下，农户家庭内的新增人口即使不是该集体经济组织的成员，不持有该集体经济组织管理和经营的集体所有资产的股份或份额，但却与其他具有该集体经济组织成员身份的家庭成员分享后者持有的股份或份额的收益。也就是说，无论农户的家庭成员是否具有农村集体经济组织成员身份，他们共有该股份或份额的收益。这正如家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，农户家庭内的新增人口与以集体经济组织成员身份取得土地承包经营权的其他家庭成员“共有”该土地承包经营权。

为解释集体所有，相关研究引入了日耳曼法上的总有的概念，并通过集体所有和总有的比较，认为集体所有属于总有的范畴。尽管主张集体所有近似总有者，不是在说明中国法借鉴或适用了古德国法，[5]但从集体所有的制度更新与实践发展看，以总有分析和解释集体所有缺乏说服力。日耳曼法中的总有，是封建时代的规范，以身份约束为立法主旨，趋于团体本位。其团体共同所有体现为团体与团体成员之间不即不离的关系。团体成员的使用收益权，因其身份的取得而取得，因其身份的丧失而丧失。在总有中，团体成员的应有部分不得任意处分，团体的支配权高于团体成员的利用权。[6](P.11，75-78)在分析和解释集体所有时，还以日本山林入会权为参照，将集体所有等同于总有，但这无法解释集体与农民这两个对立主体之间的契约关系。以山林入会权为基础形成的村落共同体，不过是一种无权利能力的团体。[7](P.21)

也许我们无需将日耳曼法上的总有、日本山林入会权及与其相关的团体成员等同于中国语境下的集体所有与集体成员。这一认识的理论意义在于，农村集体产权制度的完善无需参照或借鉴域外以保障共同体成员生存为目的而形成的已消亡已久或已处于衰落中的村落共同体产权制度。具体而言：集体所有权的权能以及集体成员对集体所有资产享有的权利有其内在逻辑。以总有或入会权分析集体所有，不能清晰地解释农村集体产权制度正在发生的变化。集体成员对集体所有资产的使用和支配以其成员权为基础，但集体成员与其所在集体之间的关系不再是人身依附关系。总有也难以适用于集体所有权之上的用益物权(以土地承包经营权和宅基地使用权为典型)或集体所有资产的股份或份额的“共有”。集体所有指的是构成该集体成员的成员集体的所有。集体所有权是成员集体不可分割的共有，是所有权制度中的一种独立形态。

农村改革后，特别是在城乡融合发展中，集体成员的自主决定权和选择权日益增强，在很多情形下，集体成员脱离了该集体的约束和控制后，其基于成员身份而取得的财产权仍由其享有或持有，如进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。尽管这些财产权的处分仍然受到管制规则的规制因而是有限度的，但这在一定程度上仍然体现了集体成员的自由处分权，如家庭承包地的经营权、宅基地使用权流转和集体经营性资产股份或份额的有限处分。

在农村集体产权制度改革中，为保障集体经济组织成员的财产权，我国开展赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的试点工作。另一方面，集体经营性资产的股份合作制改革要体现社区性。两者之间的冲突主要在于，以维护社区性为目标的股份合作制改革与一般资产股份或份额的抵押、担保和继承不兼容。要维持社区性，关于抵押、担保和继承的一般规则无法适用于农民集体资产的股份或份额的抵押、担保和继承。集体资产所有权的属性决定了农民集体股份或份额不能由其成员分割，因此，农民集体资产股份或份额的抵押、担保和继承在股份或份额收益的抵押、担保和继承的情形下才具有可操作性。这与营利法人股权的流动性、资本性和社会性不同。[8]这意味着，为维护集体所有资产的价值功能而限制农村集体经济组织的责任能力是必要的。在农村集体产权制度改革的语境下，集体经济组织的责任能力指的是集体经济组织成员集体的责任能力，集体经济组织承担的债务责任指的是集体经济组织基于法律规定代行集体所有权而对集体经济组织成员集体的债务承担责任。

(二)农民集体所有权行使机制

农村集体产权制度法律表达的一个难点是农村集体经济组织的主体地位与集体所有权主体之间的关系。在制度表达中，农村集体经济组织与农民集体所有权之间的关系界定不清晰，尤其是将农村集体经济组织作为农民集体所有权的主体而忽视了国家立法确立的集体所有权行使机制，即法律一方面规定了农村集体经济组织是行使集体所有权的主体，另一方面又将农村集体经济组织作为集体所有权的主体。实际上，成员集体和集体经济组织不是同一概念。农民集体所有权的主体是本集体成员集体，而不是农村集体经济组织。本集体成员集体是集体成员的集合，这与集体经济组织不同。农民集体成员基于合意和法律规定设立集体经济组织，农民集体成员中具有集体经济组织成员资格的这部分集体成员成为集体经济组织成员，由个体成员构成的农民集体成为可以从团体法来分析和解释的集体经济组织。

农村改革前的农村集体经济组织是集体所有权的主体。尽管这种主体与现代民法意义上的主体不在同一层次上，但集体所有权和集体经济组织之间是彼此对应的关系。人民公社时期不同层级和同一层级的集体经济组织之间的界限和划分在农村改革后得到了尊重。家庭土地承包经营制即由原集体经济组织推行。在农村改革之初，原集体经济组织丧失其社会经济基础之后，原集体经济组织成员的共同意志需要表达，集体所有资产的管理和经营需要由与其密切相关的组织体来实施。村民自治制度的实施和重建农村集体经济组织的政策导向，为农村集体经济组织和村民自治组织代表集体行使所有权提供了组织基础和政策支持。

不同层级的集体经济组织依法行使与其层级相对应的集体所有权，不是以所有权人的名义来行使，而是依法代表相应层级的成员集体来行使。从人民公社体制“三级所有”而来的不同层级的集体所有权，一方面保持了产权演变的连续性，另一方面则需要实现清晰的、具有可操作性的法律表达。国家民事立法将集体所有规定为本集体成员集体所有，既考虑了集体所有权的来源和现状，又认识到设立集体经济组织的内在逻辑，即在村社集体内先有成员，而后再由集体成员基于合意和法律规定设立集体经济组织。集体所有权主体由个体性的集体成员构成，由该集体成员构成的成员集体的意志的外在表达由集体成员设立的组织体实现，于是集体经济组织成为代行集体所有权的主体。

通过集体所有资产的清产核资(特别是未承包到户的资源性资产、集体统一经营的经营性资产、债权债务和现金)，集体资产的所有权确权到不同层级的集体经济组织成员集体；通过将集体经营性资产以股份或份额的形式量化到本集体成员设立的集体经济组织，而集体经济组织成员享有由其持有的股份或份额的收益。这样，通过集体产权制度改革，集体所有权的主体由本集体成员集体转变为本集体经济组织成员集体，个体成员集合而成的集体转变为集体经济组织，集体所有指的是集体经济组织成员集体所有，而不是集体经济组织所有。设立集体经济组织是实现农民集体组织化的一种途径；农民集体的组织化还可以通过其他途径来实现。

为有效管理和经营集体所有的资产，地方实践进行了积极探索，而通过多元化的途径发展集体经济推动了规制农村集体经济组织的地方性立法(地方性法规或地方政府规章)。地方性立法对集体所有资产的规制，落实了农村集体经济组织的职能，体现了政经分离的政策导向。在总结地方立法和实践经验的基础上，“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”成为集体产权制度改革的目标。

(三)农村集体经济组织的市场主体地位

设立农村集体经济组织面临的一个问题是其登记制度与市场主体登记制度不兼容，关于一般市场主体的登记制度无法适用于农村集体经济组织。农村集体经济组织不在《市场主体登记管理条例》规定的市场主体的范围。为解决通过农村集体产权制度改革设立的集体经济组织的身份的合法性和财务管理等问题，集体经济组织登记赋码制度得以建立。在集体经济组织登记赋码中，其登记的业务范围过于宽泛。这与一般市场主体登记的经营范围不同。另外，在市场主体登记制度中，集体企业和股份合作企业不包括农村集体经济组织，通过集体产权制度改革设立的农村集体经济组织不属于一般的股份合作企业。尽管赋予农村集体经济组织市场主体的地位，实现“农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争”是农村集体产权制度改革的一个目标，但由于农村集体经济组织登记制度与一般市场主体登记制度不同，这一方面说明在市场主体立法视野下农村集体经济组织不同于一般的经济组织，另一方面也说明农村集体经济组织参与市场交易时，其市场主体地位也不同于一般市场主体的地位。由于农村集体经济组织参与市场交易时其法律地位与一般的市场交易主体不对等，在平等的交易环境下其市场主体地位在立法表达上难以转化为具有可操作性的法律规则。简言之，农村集体经济组织参与市场交易时，它具有政策赋予它的市场主体的地位，但这种市场主体又不同于一般的市场主体。

三、农村集体经济组织的组织结构及其变化

经济组织由其成员集合而成，农村集体经济组织也如此。因成员集体所有资产的性质不同，如何界定代表成员集体行使集体所有权的集体经济组织所管理和经营的集体资产的范围需要解决。一方面，通过集体经营性资产股份合作制改革设立的集体经济组织(股份经济合作社或经济合作社)管理和经营其成员集体所有的经营性资产；另一方面，“集体经济组织是集体资产管理的主体”，即集体经济组织代表集体行使集体资产所有权。其中的问题在于，在同一村社集体内，集体经营性资产和集体资产是不同的范畴，集体经营性资产的范围小于集体资产。既然如此，通过集体经营性资产股份合作制改革设立的集体经济组织管理和经营集体经营性资产，而集体经营性资产的所有权主体——本集体经济组织成员集体的成员构成与集体非经营性资产的所有权主体——本成员集体的成员构成不具有同一性时，集体经济组织管理和经营集体资产的正当性，需要通过分析集体经济组织的组织结构来解释。

(一)农村集体经济组织成员的差异性和组织形态的融合

农民集体成员的集合与农民集体成员遵循一定的程序和标准设立农村集体经济组织属于不同范畴。从逻辑上说，先有农民集体，而后由农民集体设立集体经济组织。农民集体为设立集体经济组织而制定了集体经济组织成员资格认定规则。在大多数情况下，农民集体为设立集体经济组织而制定的集体经济组织成员资格认定标准，会考虑多种因素，其中土地承包关系、劳动贡献和户籍等因素对成员资格的取得往往起决定性作用。而在有的地方，仅以第一轮土地承包时是否取得土地承包经营权作为认定成员资格的标准。[9]

农民集体成员权制度是农民享有其所在集体的财产权的制度桥梁。[10]制定统一的集体经济组织成员资格认定标准，自然会降低设立集体经济组织的成本。问题的另一方面是，要在不同地区或同一地区的不同的农民集体中适用统一的成员资格识别和认定规则几乎是不可能的。在集体资产，特别是经营性资产存量较大的地区或农民集体中，因集体经济组织成员资格认定标准发生争议而导致的利益冲突加剧了成员资格认定标准的复杂性。村社集体内还会出现新成员，而这会引发新成员的集体经济组织成员资格问题。[11]外嫁女、新增人口(新生儿、搬迁移民等)等群体的成员资格问题往往会在集体内部引发争议。

与一般经济组织的成员资格的取得以出资为前提不同，农民集体成员先取得集体经济组织成员资格而后持有集体所有资产股份或份额并享有其收益。农村集体经济组织及其成员的构成，在某种程度上体现了它的封闭性，这主要是由集体所有资产不可分割的属性决定的。集体所有的产权安排，使该集体的成员集体倾向于排斥他人进入，以此避免集体所有资产由他人分享；农民集体内部异质性的增强，对集体经济组织成员的封闭性造成了冲击，不同群体之间的利益冲突由是而生。在这个意义上说，农村集体经济组织的封闭性是相对的。

笼统地谈论农村集体经济组织成员权在法律适用上会面临困境。农村集体经济组织成员固化意味着设立集体经济组织的农民集体的新增人口不是该集体经济组织的成员。由于土地承包关系长久不变，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”的规则，在一些情形下无法实施。以集体经营性资产为基础设立的集体经济组织的部分成员，可能已经无法以其成员身份取得土地承包经营权。也就是说，土地承包关系中的集体经济组织成员与以集体经营性资产为基础设立的集体经济组织的成员不可能是完全重合的。农村集体经济组织设立后加入该集体经济组织的成员，虽然同样具有成员资格，但其享有的权利与原始成员(或创始成员)可以不同。在实践中，根据是否取得土地承包经营权、出生时间等因素，农民集体会制定具有差异性的成员资格认定标准，成员之间的权利会存在差别。这在农村集体产权制度改革中主要体现为集体经济组织成员持有集体经营性资产股份或份额的差异。

进而言之，农村集体经济组织可表现为不同形式，其主要原因在于其所代表行使的集体所有权归属存在差异，即集体经济组织成员的构成存在差异。不同形态的农村集体经济组织基于其成员的合意而融合，可以实现同一村社集体内的集体经济组织的单一性。农民集体内的集体经济组织成员，由于其享有(如土地承包经营权)和持有(如集体经营性资产股份或份额)资产的情况不同，其成员权的涵义也就不同。在同一集体经济组织内，成员权可以体现出差异性。[12]在同一村社集体内整合而成的单一的集体经济组织(如股份经济合作社与土地股份合作社的融合)的成员，其成员权可以存在差异。从个体成员视角看，农村集体经济组织的成员构成是多元的，可以程度不同地体现其异质性。如有的成员享有表决权，而有的成员不享有表决权但享有集体资产的收益。农民集体基于其成员的合意设立集体经济组织，通过集体经济组织章程设定集体经济组织成员资格认定标准。集体经济组织成员根据章程行使权利、履行义务，以户为单位“共有”集体所有资产上的份额及其收益。

家户制解决了农村集体经济组织个体成员享有的财产权的差异性问题。即使个体成员对集体所有资产享有的权利存在差别(甚至不能以个体成员的身份主张权利)，但在其家庭内部，对集体所有资产所享有的权利属于家庭成员“共有”。这是集体经营性资产确权到户以及家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户之原因所在。

综上而言，同样应从两个维度理解农村集体经济组织成员，一个维度是个体成员，另一个维度是由个体成员集合而成的成员家庭。这种成员结构的两重性，将它与以个人本位为特征的经济组织区别开来。在家户制下，农户是单一的民事主体。民事立法将农村承包经营户归入自然人而不是法人或非法人团体，但其责任能力与自然人有所区别。当由农户的部分成员承担财产责任时，该部分成员与农户发生了分离。

(二)农村集体经济组织治理结构

具有特别法人地位的农村集体经济组织，其治理机制和结构应遵循法人治理结构的基本规则。另一方面，由于农村集体经济组织不是集体资产所有权的主体，集体资产不归属其所有，其治理机制和结构与公司、合伙企业等一般经济组织不同而使得其法律人格不能从一般的经济组织来衡量。

农村集体经济组织成员平等地享有或持有不可分割的集体所有资产的股份或份额，成员表决的平等性是其治理机制的一个基本特征。有时集体经济组织成员有“股民”之称，但此股民非彼股民。与一般法人的治理机制一样，权力机构(表意机构)、执行机构和监督机构一同构成了集体经济组织的组织机构。另一方面，在集体经济组织的权力机构中，受家户制的影响，成员代表大会成员代表以户为单位选出。

农村集体经济组织在其形成和发展过程中，其组织结构既要从内部结构来分析，也要从农村基层组织体系中分析它与其他组织之间的关系。在乡村治理组织体系中，因参与治理的目的和任务不同，不同组织体的性质、功能也不同。集体经济组织与农民合作组织一样，是村级组织体系的纽带。在乡村治理组织体系中，集体经济组织通过管理和经营集体所有资产，为村级组织体系的运行和其成员的财产权保障提供了产权上的制度安排。村级集体经济组织负责人同时担任其他村级组织负责人，这不意味着村级组织体系的混同。农村集体经济组织与其他村级组织设立目的和工作目标不同，各自设立、运行的规则(组织章程)也不同。这也是农村集体经济组织存续和运行的组织基础的一个方面。

农村集体经济组织的设立、存续和运行体现的是集体本位，以其成员平等享有集体所有资产的权益为目标。因此，其治理机制的价值取向也是集体本位而非个人本位，以此体现公平和平等。农村集体经济组织的组织机构具有一般经济组织的组织机构的外观或以其他经济组织(如公司)为模版，但其集体本位的价值取向使其承担的功能不同于一般经济组织。农村集体经济组织成员资格的取得和丧失、成员权、组织机构的产生与权责等，应从民法意义上的法人治理机制来衡量。然而，由农村集体经济组织的功能所决定，它在一些方面又体现了与一般民法法人不同的特征。农村集体经济组织的设立具有较强的公法色彩，沿袭了《民法通则》的公法人规制思维，[13]但在民法视野下，它以民事主体的身份参与市场交易时，它由民法调整而不由公法规制。这正如机关法人是特别法人，是从它由民法规制的意义上来说的。机关法人依公法而设立，当它以民事主体的身份参与民事活动时，其行为由民法调整。

(三)农村集体经济组织成员构成与集体产权结构的变化

为维护集体所有资产由该集体的成员集体所有，集体所有资产在其形成和积累过程中的“在地”集体成员对外来者具有排斥的倾向。农村集体经济组织对其部分成员(如外来者)表决权的限制乃基于维护“在地”成员利益的衡量。总体上看，农村集体经济组织成员的构成具有本土性和同质性，成员的身份也具有社区性和封闭性。然而，以封闭性谈论集体经济组织，并以此作为其基本特征来区分集体经济组织与其他经济组织也许是不适当的。这样说是因为，封闭性不是集体经济组织所独有，其他一些经济组织也具有封闭性，如有限责任公司。

另一方面，在近年来的地方实践中，集体产权权能扩展后外部主体进入，这既增强了集体经济组织成员的异质性，也促进了集体经济组织的开放性。[14]集体经济组织成员异质性的增强、集体经济组织之间以及城乡资源要素的融合改变了集体经济组织的成员结构、产权结构和组织形态，体现了实践发展的复杂性和多样性。举其要者：集体经济组织成员在一些情形下实现了其开放性，如新乡贤和企业主成为集体经济组织的成员，但关于这类新加入成员的成员权规则与成员集体中的成员权规则不具有相同的内涵。村社集体的迁入人员出资购股或新出生人口取得预留股并成为集体经济组织成员。[15]在家庭承包土地的土地经营权流转和集体经营性建设用地入市方面，则实现了集体产权流动的开放性。农村集体经济组织与工商企业资本联合设立公司化的经济组织，[16][17]股份经济合作社跨村跨域推动集体产权与公司治理结构的融合[18]；农村集体经济组织以扶贫资源入股农民专业合作社[19]，或集体经济组织作为发起人成立专业合作社。在经济组织资本融合方面一个值得注意的动向是支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。这意味着，农村集体经济组织的社区性的涵义也发生了变化，社区性不再是资产和成员的内部循环，而是以充分保障其成员的财产权和其他权益、促进集体资产保值增值为目标，实现人力资源和产权的流动和交易以及集体经济和社会资本的融合。

四、农村集体经济组织设立目的的多元化

农村集体经济组织的主体地位不仅体现在集体所有资产的产权关系中，同时还体现在农村基本经营制度中，而后者常常为人们所忽略。分析农村集体经济组织设立目的的多元化，有助于深化对农村集体经济组织功能的认识。

(一)农村基本经营制度中的农村集体经济组织

集体经济组织的主体地位需要从农村基本经营制度的立场来分析。农村集体经济组织是实行农村基本经营制度的主体。在推行家庭土地承包经营制之初、政社分设前，政社合一体制下的集体经济组织承担了向其成员发包土地的职能。如前所述，为实行政社分设，根据生产需要和群众意愿逐步建立经济组织是一项重要工作，然而在实践中，区别于政社合一的集体经济组织的重建工作未能得以全面开展，这体现在农民集体所有权的行使主体主要是村民自治组织(村民委员会和村民小组)，而且在多数情况下集体经济组织的组织形式和组织结构不能实现清晰的法律表达。为适应农业生产经营方式的变化，需要建立新的经营体制。

农村基本经营制度通过1999年的宪法修正案入宪。《物权法》及之后的《民法典》规定了农村基本经营制度，实现了关于农村基本经营制度的宪法规范向民法规范的转换。农村集体产权制度改革政策的有效实施是20世纪80年代农村经营体制政策的延续和深化。通过农村集体产权制度改革建立新型农村集体经济组织，其基本价值在于在其成员集体内实行“分”的同时，为实现“分”的基础上的“统”提供了组织保障。这既为维护和深化家庭土地承包经营制(土地二轮承包后再延长30年)创设了可以实现清晰的法律表达的实施主体，也为集体成员的合作和集体所有资产的聚合提供了组织载体。

在农村基本经营制度中，统分结合的双层经营体制意味着集体经济组织需实现其经营目的。虽然农村集体经济组织具有通过开展经营活动达到营利的目的，但这种以营利为目的的经营活动不能从营利法人或社团法人的经营活动来解释。由于双层经营体制是建立在家庭承包经营基础上的，农村集体经济组织管理和经营集体所有资产，首先是维护和保障其成员享有的集体资产的股份和份额，如集体经营性资产的股份或份额及其收益、土地承包经营权、宅基地使用权等，进而实现成员的合作和集体所有资产聚合基础上的联合经营。

就农村集体经济组织管理和经营的集体所有资产的范围而言，也许不能一概而论地将集体经济组织的管理和经营活动定位为实现集体资产的保值增值。实现集体资产的保值增值更多地是针对经营性资产来说的，而有时候也可以针对资源性资产，因为在一些情形下资源性资产可能转变为经营性资产(如“四荒”地经营权流转)，但要说实现用于公共服务的文化、教育、卫生等公益性资产的保值增值则不太恰当。因此，农村集体经济组织实行的双层经营体制不同于一般经济组织的经营机制。而且，随着社会经济基础的变化，双层经营体制体现出多元化的特征。农村产业结构的变化以及城乡融合发展中资源要素的流动使“统分结合”向多元化发展，双层经营体制的涵义发生了变化。

农村集体经济组织基于其组织章程，可以通过整合不同性质的集体所有的资产来实现联合经营。例如，家庭承包户基于自愿成立土地股份合作社；通过农村集体产权制度改革设立的集体经济组织在管理和经营其成员集体所有的经营性资产的基础上，将其成员(家庭)的土地承包经营权纳入其直接管理和经营的范围。另一方面，农村集体经济组织对用于公共服务的文化、教育、卫生等公益性资产依法行使管理权，而对资源性资产则区分不同情形和目的行使管理权或管理和经营权。因集体所有资产的性质不同，农村集体经济组织对集体所有资产的利用或持有的方式不同，其中所体现出来的法律后果也不同。

(二)农村集体经济组织为其成员提供综合性服务辨析

农村集体经济组织具有社区性和综合性的特点，这是由其产权基础和组织功能决定的。在农村集体经济组织的转型和发展中，社区性也不再体现为封闭性，而是体现为其成员集体对集体资产享有的权利，即集体所有权以及集体成员对集体资产利用和收益的社区性。农村集体经济组织的社区性体现为其成员提供综合性服务，进而体现它在基层组织体系中的纽带作用。

农村集体经济组织的综合性服务首先体现在为其成员提供综合性的生产服务，如农户、村集体和供销社共同入股设立服务型土地股份合作社。[20]随着农村产业结构的变化，农村集体经济组织为其成员提供的服务从农业生产性服务向综合性服务转型。在农村集体经济组织向其成员提供的综合性服务中，公共服务具有特别重要的意义，这是它从功能上区别于一般经济组织的另一个重要体现。而且，农村集体经济组织为其成员提供的公共服务与政府基于法律规定而履行公共服务职责以及合作社为其成员提供服务不同。农村集体经济组织为其成员提供公共服务，这不意味着政府基于法定职责为集体经济组织所在社区提供公共服务责任的免除，也不意味着集体经济组织为其成员提供的公共服务是政府基于法定职责而提供公共服务的补充。农村集体经济组织为其成员提供公共服务乃基于其社区公共利益，它以成员集体所有资产为基础。以成员集体所有资产为基础的社区公共利益为衡量标准来界定农村集体经济组织为其成员提供公共服务，在一些方面可以将它与村民自治组织依法履行公共管理职能区别开来。

(三)政经分离与政经合一

根据现行法律的规定，村民自治组织的职责与农村集体经济组织的职能不易区分。例如，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，承担本村的生产服务和协调工作。另一方面，《村民委员会组织法》在赋予村民会议或村民代表会议讨论决定从村集体经济所得收益的使用、村集体经济项目的立项和承包方案、处分村集体财产等职责的同时，充分保障村集体经济组织的独立性；法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的则依照法律的规定。

政经分离的改革目标，是从农村集体经济组织与村民自治组织职能区分来说的。地方实践经验表明，政经分离需要较强的地方财政统筹能力。在近年来的乡村治理体系建设实践中，清单制的推行既为村民自治组织职能与基层政府职能的划分提供了一条可行的途径，有利于明晰基层政府与村民自治组织之间的委托关系以及基层政府如何“进入”村社集体，也为村民自治组织与农村集体经济组织的区分提供了实践经验的支持。即使在集体产权制度改革中村民自主选择了政经混同或“政经合一”的组织形式，[21]但仍然需要通过制定和实施性质各异的组织规则或组织章程来达到界定和划分各自职能的目的。在性质不同的组织体的职能划分明晰的情况下，农村集体经济组织与村民自治组织可以实现合作与协同，如农村集体经济组织可以通过其组织章程为村民自治组织的财务支出承担一定责任。

由上可见，农村集体经济组织的基本功能是实行农村基本经营制度，它是实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的主体。一方面，它属于经济组织的范畴，因而具有市场主体的地位；另一方面，农村集体经济组织在其生成和发展过程中，已经嵌入当地社会结构、政治和文化中，它在公共品供给中具有团结合作、自我发展的动力，[22]因而它兼具经济和社会的双重功能。就集体经济组织的社会功能而言，它更多地体现其团体内部的成员互助，并以此激活团体资产利用效率、完善利益分配关系。[23]政经分离和实现集体资产保值增值并不意味着否定其社会功能而仅强调其经济功能。集体经济组织的社会功能与其如影随形。

结语

在《民法典》创设的特别法人中，农村集体经济组织的法人属性主要体现在其成员集体所有的产权基础、个体成员和成员家庭相结合的成员结构、以平等为价值取向和以集体为本位的治理机制以及设立目的的多元化。农村集体经济组织具有特别法人的法律人格，是从民法规制意义上来说的。

立法赋予农村集体经济组织特别法人的法律人格，彰显了其独立性，但推动农村集体经济组织“入市”是一回事，其效果又是另一回事。实际上，以强关系为特征的“社会嵌入”和让政府“兜底”的“政治嵌入”是农民化解集体产权风险的社会和政治机制，这种双重“嵌入”无法使农村集体经济组织真正彻底地走向市场；[24]而打破集体产权的封闭性和集体成员的边界，从社区“脱嵌”而成为独立的市场主体，[25]又是推动农村集体经济组织发展的一种内在动力。

由于农村集体经济组织的制度基础和组织属性与一般的经济组织存在较大差异，通行的经济组织法律规则无法适用于农村集体经济组织。由于农村集体经济组织的设立目的具有多重性，立法无法将其纳入营利法人或非营利法人体系中。立法赋予农村集体经济组织以特别法人的法律人格，集体经济组织及其成员之间的关系、集体经济组织对集体所有资产的支配关系体现了自身的逻辑。正如农民集体所有权具有本土性，农村集体经济组织也具有本土性。实践发展表明，农村集体经济组织的私人化和空壳化会使集体组织面临丧失社区服务和管理的内生性资源的风险。[26]为避免此风险，农村集体经济组织需要具有自我更新的能力。立法赋予其民事权利能力和民事行为能力，它独立享有民事权利和承担民事义务，为其自我更新奠定了法律基础。

立足当下，以通过农村集体产权制度改革设立的集体经济组织为基础，整合村社集体内不同形态的集体经济组织，实现农村集体经济组织的组织形态的单一化，以差异化的成员权制度安排充分保障集体经济组织成员的财产权，进而以整合后的集体经济组织代行集体资产的所有权，将集体所有权代行机制落到实处。同时，由于农村集体经济组织成员权属于基本权利的范畴，立法应当设定成员权的取得和丧失的基本规则。为充分保障农民集体成员的权利，在农村集体经济组织立法中进一步落实集体成员撤销权的可诉性；为保障农村集体经济组织成员的权利，将因农村集体经济组织章程发生的争议纳入民事诉讼范围。

面向未来，为应对实践发展的不确定性和经济组织形态多样化的实践需求，还应实现农村集体经济组织立法调整范围的开放性。对尚未依法取得法人资格的经济组织，在符合农村集体经济组织基本特征的前提下，应将其纳入农村集体经济组织立法的调整范围，进而实现不同组织形态的集体经济组织的融合。同时，为实现农村经济组织体系的合作和协同，农村集体经济组织立法应当为集体经济组织、合作经济组织和其他经济组织之间的合作和融合提供必要的空间。

从农村集体经济组织的设立目的来说，它具有公法人色彩不无道理，这就限制了其责任财产的范围。为实现民法规制下的农村集体经济组织的法人化，其组织结构和责任能力既要与一般的经济组织相兼容，但由于其设立目的具有多重性而与一般的经济组织不同，因而又须创设与其设立目的相适应的特殊规则。如何实现农村集体经济组织与其他市场主体的平等和兼容、完善农村集体经济组织的责任能力制度、实现农村集体经济组织为其成员提供公共服务的制度化仍需要在实践发展中不断深入探索。

注释：

①《农村人民公社工作条例(修正草案)》(1962年中共八届十中全会通过)第1条。

②《农村人民公社工作条例(修正草案)》第2条。

③《农村人民公社工作条例(修正草案)》第13条，第19条，第25条。

④1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》；《中共中央、国务院关于实行政社分设、建立乡政府的通知》(中发[1983]35号)。

⑤乡镇企业是指农村集体经济组织或农民投资为主，在乡镇举办的承担支援农业义务的各类企业。发展乡镇企业，坚持以农村集体经济为主导，多种经济成分共同发展的原则。参见《乡镇企业法》第2条，第4条。

⑥这在地方立法中已有体现。如《广东省农村集体经济组织管理规定》(2013年修改)第2条规定：“农村集体经济组织改制为公司的，不适用本规定。”

⑦《农民专业合作社法》第2条。

⑧《农村集体经济组织示范章程(试行)》第3条。参见《农业农村部关于印发〈农村集体经济组织示范章程(试行)〉的通知》(农政改发[2020]5号)。

⑨《农业法》第10条。