新时代成人高等教育考试招生改革路径思考

乔 木

四川省教育考试院研究生、成人高校招生处，四川 成都610041

引言

成人高等教育考试招生指我国各类成人高等学校选拔合格的毕业生进入更高层次学历教育的招生考试。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出“建设高质量教育体系”“提高高等教育质量”“深化考试招生综合改革”的人才培养任务[1]。考试招生是人才培养的枢纽环节，担负着为“为国选才”的重任。站在新的历史起点上，深化成人高等教育考试招生改革，推动建立中国特色现代教育考试招生制度，对提升高等教育大众化和构建全民终身学习体系有着重要意义。作为新时代招考工作者，要坚定理想信念，统一思想行动，准确把握新时代教育考试“选才聚才”基本标准和“立德树人”根本任务，为党和国家教育事业发展而不懈奋斗。

1 新中国成立以来成人高等教育考试招生的发展历史

习近平强调，“了解历史才能看得远，理解历史才能走得远”[2]。考试招生各项工作要从历史脉络中把握发展大势，汲取经验智慧，增强工作的系统性、预见性、创造性，推动工作高质量发展。随着我国成人高等教育的发展，其考试招生制度经历了数次变革，为建设高质量教育体系和构建终身学习体系提供宝贵的实践经验。

1.1 全国成人高等教育考试招生的变革历史

新中国成立后，成人高等教育经历了创建、停滞、恢复、改革与调整和跨越式发展5 个时期，根据各时期教育任务和形式的不同，考试招生制度也有所不同。创建时期（1949–1965），新中国成立后，全国超80% 人口不识字，农村的文盲率甚至高达95%，国民文化素质不能适应现代生产发展的需要，各行各业高级技术人才紧缺。在这种背景下，以函授教育、夜大学为代表的成人高等教育应运而生，有效地提升了广大干部群众的文化素养，为国家培养了一批实用性人才。这段时期，因为生源不足，所以未建立考试招生制度，广大干部群众凭单位考查推荐即可入学。停滞时期（1966–1976），全国高等学校函授教育和夜大学停办，其考试招生工作也止步不前。恢复时期（1977–1985），在坚持“教育还是要两条腿走路”的发展理念下，成人高等教育得到了迅速恢复和蓬勃发展。伴随职工大学、业余大学、管理干部学院、电视大学等独立设置的成人高等学校相继成立或恢复招生，成人高等教育考试招生制度也发生变革，由初期采用国家规定报考条件和考试科目，各招生学校单独或自愿联合组织招生的办法，逐步演化到由各省、自治区、直辖市统一组织招生[3]。改革与调整时期（1986–1998），成人高等教育进一步规范化，其考试招生实行“三统一”制度，包括统一考试大纲、考试命题和考试时间。1993 年，原国家教委下发《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》，将成人高等教育“一级统管”体制变为“分级管理，分类负责”体制，招生计划也随之放权到地方和部门，并结合成人受教育需求和实际学习情况逐步改革考试招生办法。跨越式发展时期（1999–至今），成人高等教育考试招生伴随经济社会文化发展实际进行了一系列改革，考试科目设置时学校可自定一门加试，展现学校特色，考试时间调整到下半年，并逐步确定在10 月中下旬，进一步规范了考试时间和考试安排。考试内容降低难度，进一步推动高等教育大众化、招考管理和服务逐步信息化，进一步实现以生为本的工作理念。

随着国家成人高等教育考试招生制度的不断完善，各省市也结合地方实际开展了一系列成人高等教育考试招生的改革探索，先后经历了“四生”改革、“职教二学历免试生”“四农”班、在职小学教师高等师范小学教育专科班、以委托培养方式招收参加普通高考后的高中毕业生、第二专业专科学历教育免考、优秀成人中等专业学校毕业生免试[4]······以上探索实践，有效填补了相关用人单位的人才缺口，为国家和社会培养了一大批实用型人才，满足了人民群众对于终身学习的需要。成人高等教育对象的广泛性、形式的多样性、内容的针对性和应用性，决定了其具有与普通高等教育不可替代的作用，它与普通高考相互补充、协调发展，为国家和社会选拔培养了大量高素质劳动者和专门人才，成为教育考试事业必不可少的组成部分。

1.2 成人高等教育考试招生的主要经验

在实践探索中，成人高等教育考试招生取得了一定的进展，推动高等教育向更公平、更高效、更科学的方向发展。回归历史看当下，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，面对世界百年未有之大变局，全面回顾成人高等教育考试招生的发展历程，有诸多宝贵经验值得深思和总结。一是考试科目更趋务实化。为不断适应社会发展对人才培养的新需求，成人高等教育考试招生全国统考科目设置经历了多次改革和调整。自1986 年成人高等教育考试招生实行“三统一”后，考试科目“老五科”体系基本形成。伴随成人高等教育事业的发展，部分省市结合自身实际，在统考科目“老五科”设置体系的基础上，开始探索“3+2”考试科目试点。2003 年，教育部在汇总各方调研意见和方案的基础上，决定不再沿用“老五科”和“3+2”考试科目体系，而是按文、理科分别设置统考科目。2011 年，教育部重新调整制定了《全国各类成人高等学校招生复习考试大纲》，考试内容与中等教育知识体系联系更加紧密，考核重点直接指向考生应具备的理论知识和专业素养。二是考务管理更趋制度化。伴随成人高等教育考试招生事业不断发展，各级考试管理机构积极探索建立健全考务管理制度，通过不断完善考前筹备环节，发挥考试监督作用，做好考后分析工作，不断更新优化“考前、考中、考后”阶段性考务机制，形成了一套可行的、有序的、可控的考务制度。同时，大力推动标准化考点全覆盖，建立多级巡视体系，充分利用现代信息技术手段，强化考试安全责任落实，协同公安、网监等有关部门，加大对涉嫌网上诈骗和试题泄密的监控力度，净化考试网络环境，切实维护考试公平公正。三是招录工作更趋规范化。改革开放以来，经过不断探索与实践，成人高等教育考试招生录取工作取得系列进展，尤其伴随信息技术发展，成人高等教育考试招生工作逐步与信息化接轨。从20 世纪90 年代首次引入计算机进行辅助管理，到21 世纪初全面普及线上录取、开启网上缴费、实现线上评阅试卷、实行网上异地远程录取等信息化技术，极大地方便了院校和考生手续的办理及工作的开展，推动了报名、考试及录取工作更加高效、准确、规范。经过几十年的发展与进步，整个招录工作更加程序化、制度化、规范化。

2 新时代成人高等教育考试招生的发展现状

成人高等教育为社会发展培养了大批应用型人才，是建设人力资源强国、实现教育现代化、建设学习型社会不可或缺的教育形式，是公民学习权、发展权的普惠性、基础性、兜底性制度保障[5]，具有极其重要的地位。当前，我国进入新发展阶段，伴随社会主义现代化建设步伐的加快，党和国家对高等教育、继续教育提出了新任务、新要求，成人高等教育考试招生事业发展也面临新的机遇和挑战。

改革开放以来，成人高等教育在自考教育、网络远程教育等多重冲击下，多年来仍然作为广大社会青年提升素养、深造学历的重要形式，并保持着稳中向好的蓬勃发展态势。究其根本原因，在于成人高等教育具有以下的优势：第一，成人高等教育学历受认可度高。通过成人高考完成学业的学生可获得国家承认的高等教育学历、学位证书，与普通高考一样属于国民教育序列。第二，成人高等教育学习方式灵活。有脱产、函授和业余等多种学习形式，能满足各类考生学习需求。第三，专业设置实用性强。成人高校紧跟经济社会发展需求调整专业和学科设置，注重实用性，多数专业没有报考限制，考生能根据需求合理地选择。第四，成人高等教育高中起点考试科目设置和普通高考科目接近，更加方便高中毕业生参加考试。

成人高等教育的优势奠定了其在继续教育和高等教育领域的重要地位。党的十九届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确强调“完善终身学习体系，建设学习型社会”，为新时代成人高等教育发展提供了重要历史机遇。但是，当前成人高等教育考试招生工作仍存在不足之处。

一是招考制度不完全适应和满足社会需求。在新时代大背景下，社会发展需要具有知识层次高、业务技能精、创新能力强的复合型人才，传统成人高等教育的人才培养模式已与社会需求和市场需求存在一定程度的脱节。立足新发展阶段，成人高等教育自身定位正在由学历补偿型教育转变为助力学习型社会建设，为全民提供教育学习机会已然成为成人高等教育的新时代使命[6]。然而，当前成人高等教育招生考试内容主要还是重视基础理论知识，轻视对业务知识和技能水平的考核，“唯分数论”录取方式同知识与能力兼顾论主导的录取理念相悖[7]，与新时代成人高等教育培养人才的新使命相悖，进而制约了成人高等教育的转型发展。因此，基于新时代成人高等教育培养高素质综合性应用型人才这一时代使命，成人高等教育考试招生制度亟待改革，以便能更好适应新时代发展的需要，能更好地选拔出优秀的应用型人才。

二是生源规模和质量有所下降。新中国成立以来，成人高校发展过于重视办学规模的扩张，相对忽视学校的差异性和社会需求的多样化，导致成人高等教育培养的人才的社会核心竞争力与社会需求存在一定差距。伴随普通高等教育的大众化，高职教育、民办教育和现代远程教育的迅速发展，个别院校主动降低入学与毕业门槛，忽略教学质量，也在一定程度上影响了成教的品牌声誉，导致成人高等教育的自身吸引力不断弱化，报考生源逐步减少。此外，当前成人高等教育考试招生报考门槛相对较低，国家承认学历的各类高、中等学校在校生以外的从业人员和社会其他人员均可以报考，造成了生源本身文化素质相对较低[8]。面临数量和质量双下降的困境，如何应对挑战、走出困境，谋求创新发展，已成为当务之急。

三是考务管理有待提升。由于成人高等教育考试招生的考生群体构成较复杂，其考务管理工作难度较大。当前的考务组织和管理能力还有不足，安全保密环节尚未完全做到无懈可击，试卷印制、运送、保管、分发过程涉及的环节和人员众多，监管还需加强；安全风险依然存在，考生多为社会人员，人数众多且背景多样，甚至少数考生诚信考试意识淡薄，考场监管难度较大，防范考试作弊难度较大；管理智慧化程度不足，身份验证、信息采集等工作还需进一步优化，距离“让数据多跑路，让考生少跑路”目标仍有很大距离。

3 新时代成人高等教育考试招生的发展方向

《中国教育现代化2035》指出：“到2035 年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础。”[9]这些目标为新时代教育作出了清晰定位，教育强国要为学习大国、人力资源强国和人才强国奠基，教育现代化建设要为社会主义现代化建设服务。因此，站在新的历史起点上，成人高等教育考试招生工作要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，置身于党和国家事业发展全局，着眼于服务社会经济发展大局，深化综合改革，加快自身治理体系和治理能力现代化建设，推动教育高质量发展。

3.1 新时代成人高等教育考试招生要为促进教育公平服务

习近平指出，“教育公平是社会公平的重要基础，必须坚持以人民为中心发展教育，以教育公平促进社会公平正义”。考试公平是教育公平的重要内容，考试招生作为一项国家基本教育制度，是为国选才、合理配置教育资源、促进社会纵向流动的重要机制，对促进教育公平乃至社会公平发挥着不可替代的作用。维护考试安全、确保考试公平是所有考试招生制度的基本遵循。当前，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。聚焦到教育领域，即是人民群众的教育需求已从“有学上”逐渐向“上好学”转变，越来越多的农村、民族地区基层学习者、行业企业在职人员希望通过成人高考学习知识、增长能力、提高学历。面对人民群众对接受更高层次、更加优质教育服务需求的日益增加，成人高等教育考试招生要坚持公平公正、科学选才的选拔标准，合理设置招生计划，均衡优质资源配置，为每个有教育需求的成人公民提供更多、更公平的接受教育的机会。

3.2 新时代成人高等教育考试招生要为全民终身学习服务

《中国教育现代化2035》明确提出要“构建服务全民的终身学习体系”[9]，成人高等教育是终身学习体系的重要组成部分。随着信息化社会的发展和知识经济的形成，学习越来越成为人一生中最重要的生活方式之一，越来越多的人不满足于单从高中、大学获取知识，更趋向于追求高层次教育提升。成人高等教育对象是社会各阶层成员，就横向而言，覆盖各个行业领域，包括教师、军人、干部、农民、职工等；就纵向而言，是对成年期后不同年龄阶段开展的教育。整体而言，成人高等教育的服务对象范围远大于普通高等教育，其毛入学率在高等教育中占据一定比例，是提升高等教育大众化水平的有力方式，也是构建终身学习体系的重要组成部分。成人高等教育考试招生制度改革要为构建全民终身学习体系服务，以人民为中心，畅通人才选拔渠道，满足成人终身学习的需求。

3.3 新时代成人高等教育考试招生要为经济社会发展服务

教育的产出从社会角度看就是培养人，从经济角度看就是生产劳动力。成人高等教育根据经济社会发展需要，因时因地设置学科专业，为推动社会发展、经济增长、文化建设提供了人才支撑。成人高等教育生源大都来自地方企事业单位的一线工作人员，是地方经济发展的参与者、建设者、贡献者[10]，通过参加招生考试，获得继续学习机会，提升知识储备和技能水平，进而反馈于生产劳动效益和经济发展。新时代成人高等教育考试招生工作要围绕新时代经济社会发展的人才需求，深化人才对供给侧结构性改革和产业转型升级的支撑作用；要紧紧围绕国家重大战略和地方重点工程，优化考试科目设置、选拔方式变革、招生比例调整等工作，为引领经济社会持续发展注入强大人才动力，彰显新时代成人高等教育考试招生工作的“选才”使命担当。

3.4 新时代成人高等教育考试招生要为人才培养服务

人才是建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要战略资源。成人高等教育的主要任务是对已经在职而达不到岗位要求的中等或高等文化程度和专业水平的人员进行相应的文化和专业教育，对受过高等教育的人员进行继续教育[11]。因此，成人高等教育考试招生改革和发展要主动适应经济结构调整和产业转型升级，主动适应社会迅速发展和科技进步，主动适应人民群众日益增长的精神文化生活需要，把培养学生综合素质、完善高校人才选拔作为新时代加强和改进考试招生的出发点和落脚点，让更多考生能够通过成人高考的途径，享受优质的成人高等教育教学资源，实现个人综合能力素质的全面发展。

4 新时代成人高等教育考试招生的发展路径

4.1 以促进教育公平为根本，把牢前进方向

教育公平既是社会公平的重要内容，又是推动社会公平的重要动力，党和国家把促进教育公平作为执政理念、行动目标和政策措施。一方面通过考试选拔人才是保障教育公平最直接、最公平的行动，另一方面成人高等教育作为高等教育的重要补充形式，为每位想接受继续教育的成人公民提供了平等受教育的权利，是国家促进教育公平的另一种体现。新时代成人高等教育考试招生要坚持以人民为中心的发展理念，牢牢把握人民群众对美好生活的向往，紧紧围绕人民群众想要“上好学”的教育需求，深化考试招生制度改革，更加科学设置招生计划，更加严格规范考务管理，更加坚持择优录取原则，切实保证考试招生工作的公平、安全、科学与规范，实现更高层次的教育公平，让每个有教育需求的成人公民都有平等接受继续教育的机会。

4.2 以终身学习理念为指导，重构发展定位

终身学习理念强调教育要向所有人开放，保障所有人的学习权益，满足广大社会成员在人生各个阶段的学习需求[12]。伴随终身教育的发展，成人高等教育在当前和今后一个时期，仍是我国重要的学历教育形式，其普及化程度越高，全民终身学习教育体系越有可能建成。新时代成人高等教育考试招生要以终身学习理念为指导思想，清晰认知服务于实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局的自身定位，以国家发展战略布局和社会发展需求为导向，关注各类型成人高等教育需求，改进招生计划分配方式，更大力度畅通考试招生渠道，面向所有有受教育需求的成人提供更加公平的受教育机会、更加优质的考试招生服务，推动建立终身学习立交桥。

4.3 以服务经济社会发展为目标，明晰招生思路

社会分工与人才需求的规格往往伴随着社会经济、政治、文化与科技的发展以及国家体制的变革而发展变化[13]。当前经济社会发展对成人高等教育提出了新要求，针对传统产业和结构的调整、信息技术带来的产业变革、新业态催生的人才需求等实际市场情况，成人高等教育对学科和专业设置也进行了优化调整。新时代成人高等教育考试招生改革要坚持大局意识，紧密围绕经济社会发展需求，主动迎合市场，科学合理设置招生专业，充分结合各高校办学条件，合理安排成人高等教育分学校分专业招生计划，加大考试形式和内容改革力度，不断完善考核评价体系。从教材编选、试题命制、考核方式等方面充分满足经济社会发展所需求的人才选拔标准，重点保障服务国家重大工程和重大项目的人才供给，重点保障服务地方特色经济产业的人才培养，重点保障服务少数民族地区均衡发展的人才培养，努力提高成人高校的办学质量和水平。

4.4 以构建高质量教育体系为主线，深化改革创新

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出要建设高质量教育体系，为成人高等教育的发展指明了根本遵循。建设高质量成人高等教育体系离不开考试招生的改革创新。面对新形势新要求新标准，统筹规模与质量的协调发展，对标对表整改问题，深化考试招生工作创新改革，是实现成人高等教育从多形式、大规模发展向高质量、内涵式发展转变的主要途径。一要推动转型发展。坚持“依法办学”，制定和完善考务管理、评估、督导等制度，采取多种方式对各地落实政策情况进行监督检查和分类指导。二要加强考务管理。进一步落实考试安全责任，完善部门协作机制，加强考试关键环节管理，全面加强成人高校考试招生规范化管理，做好招生宣传和考试服务，强化考试环境综合治理，加强考生诚信教育，推动成人高等教育考试招生工作由注重规模转向注重质量和效益。三要融合智能考务。充分挖掘人工智能、云计算、大数据等在成人高校考试招生领域的深度应用，加强对考生的服务力度。要加大对考试招生数据的分析与应用，通过数据分析等加强对教育教学、人才培养的改进和完善，提升管理效率和效果。四要完善招生政策。要进一步规范招生行为，加强对成招函授站的管理，防止不正当竞争；要进一步规范招生程序，严厉禁止通过个人、中介机构及培训机构代理招生，严格审查考生前置学历，确保生源质量；要加强招生计划管理和调控，严格把控入学进口，结合各地实际科学合理地划定录取分数线，进一步筛选优质生源。

5 结语

站在全面建成小康社会的新起点，踏上全面建设社会主义现代化的新征程，成人高等教育专业设置实用性强、学历受认可程度高、学习方式灵活性强等鲜明特点，凸显了其在高等教育、继续教育领域的重要作用。“完善终身学习体系，建立学习型社会”的教育发展目标，既给成人高等教育带来了全新的发展机会，也对其高质量发展提出了新的要求。新形势下，成人高等教育考试招生改革十分迫切，对成人高等教育高质量发展至关重要。立足新发展阶段，成人高等教育招生考试工作要重点围绕促进教育公平、构建终身学习体系、助推经济社会发展、培养高素质人才而服务，贯彻落实立德树人的根本任务，牢记“公平公正，为国选才”；坚持“以促进教育公平为根本，把牢发展方向”“以终身学习理念为指导，重构发展定位”“以服务经济社会发展为目标，明晰招生思路”“以构建高质量教育体系为主线，深化改革创新”四大路径推动系列改革；充分发挥考试招生在促进教育公平、提高教育质量方面的基础性、导向性作用，多层次、多形式、多渠道地推进成人高等教育考试招生事业，解决好突出难题，实现根本性跨越。