关于我国举报人保护法律制度完善的建议

曹馨文

武汉大学，湖北 武汉 430064

合规举报制度是企业在进行合规管理运营过程中的一项重要环节。随着现代企业经营规模的扩大以及国际化，举报人（“Whistleblower”，亦称作“吹哨人”）保护制度应运而生。举报人制度在商业合规中扮演着重要角色，而举报人保护制度可以直接降低举报人因为其善意揭露企业内部不当行为而遭到不利对待的风险，有利于保护举报人的个人安全，以及激励企业发现自身经营问题同时及时制止企业潜在的不法行为，培养企业内部合规透明的公司文化，从而避免恶性的企业竞争。本文将就欧美国家以及国际社会的举报人保护制度作简要介绍，希望能借此作为国内举报人制度建设的参考。

一、国外举报人制度的发展与借鉴意义

（一）英国举报人制度

“吹哨人制度”起源于19世纪时的英国警察在发现罪案之后，会通过吹哨子的动作来引起同僚以及公众的注意，这个概念延伸到今天就成为了“吹哨人制度”。为了引起公众的注意来揭示政府或者企业的不法行为和弊端，以达到矫正的目的。英国对“吹哨行为”的保护源于1998年通过的《公共利益披露法》（“PIDA”），该法案通过的目的是保护企业雇员，由于一些重大公共安全事故以及企业舞弊案中，有雇员因为担心遭到企业的报复因而对违法事件视而不见，导致错过了及时采取预防措施的机会，因此在《公共利益披露法》中，通过增订的行为设计了相应的保护性条款，该条款适用范围较广，并不局限于商业企业。为了加强对于“吹哨人”的保护，2013年发布的《企业以及管理改革法》（“ERRA”）对PIDA做出修订，新修法案确定了企业内部举报制度的判断标准以及犯罪企业的责任人连带责任，成为目前英国“吹哨人保护制度”的主要法律依据。

（二）美国举报人制度

美国最早在立法方面制定了“对吹哨人的保护”的法律，联邦法院于1863年订立的《虚假起 诉法》（“False Claim Act”）为发轫。［1］制定该法案的政策背景是美国爆发内战时，大量商人通过欺诈的方式谋取非法利益，根据“虚假起诉法”的规定，美国民众可以依据该法案对企业提起代位诉讼，并且在胜诉之后获得相应比例的奖励金。此后美国出台了一系列“吹哨人保护制度”的法案，例如于1989颁布的《吹哨人保护法》（“Whistlerblower Protection Act of 1989”），是目前美国“吹哨人保护制度”的主要依据。该法旨在保护联邦体系下揭发政府不法行为、浪费和腐败现象的雇员免受其在职业方面的不利影响。该法案能为那些被降职、减薪或者调职的举报人提供庇护，其发挥作用的条款主要是根据民事保护标准中解雇无效、无效解除雇佣合同，以及在合同中的不利条款。而法院在其中同样可以决定驳回案件起诉。但是，《吹哨人保护法》同样在一定程度上受到限制，该法案并不涵盖税法或者从事政治活动方面的开支。就举报行为具体而言，举报人在检举问题时，必须出示可以支持其索赔的信息和有关的文件材料，不实的举报可能会为举报人招致刑事风险。该法案的主要设立目的是在于消除公司丑闻，并且正向促进公司签订合法合规的商业协议，该法在发挥企业监督的层面上发挥了实质有效的作用。

在美国关于“吹哨人保护制度”的发展进程中，《塞班法案》（“Sarbanes-Oxley Act of 2002”）同样引起国际社会的高度关注，该法案旨在协助公司治理对金融实践方面进行监管，以帮助解决商业环境中的缺陷。由于安永（Enron）、世界通讯（WorldCom）等企业舞弊案件的发生，对美国资本市场造成巨大的负面影响，使得投资人对证券市场投资存在诸多负面情绪。在安永、世界通讯的企业舞弊案件中正是因为有举报人的挺身而出，通过内部信息系统揭发了上述企业的不法行为，从而唤起了美国社会对“吹哨人制度”和企业内部合规的重视，从而促进了《塞班斯法案》的诞生，该法案其中第八百零六条和第一千一百零七条确定了对举报人的保护措施以及对于企业施加“吹哨人”以报复行为的现象采取刑事制裁。

2010年，美国国会通过了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（下文简称“多德-弗兰克法案”），该法案对“吹哨人制度”进行了完善，鼓励企业内部雇员将其发现的企业欺诈以及其他不法行为举报至美国证券交易委员会（SEC），该法案确立了“吹哨人奖励制度”，并且规定对那些自主举报揭露企业问题并且成功使得监管机构对该问题企业施加处罚的“吹哨人”，由SEC对其进行奖励，奖励的数额依据被罚企业的罚金来计算，范围从10%到30%不等。该奖励机制在实践中取得了一些效果。SEC在实施该法案的过程中加强了执法力度，但也同时也考虑到了企业在接受调查过程中的配合程度，鼓励企业完善自身的合规政策，以规范企业行为而非惩罚为首要目标。

二、国内现有的举报人保护法律制度

（一）国内“举报人”定义辨析

根据国际劳工组织、亚太经合组织的《反商业贿赂法》、欧盟2019年《违反欧盟法报告人指令》（“Directive on the Protection of Persons who Report Breaches of Union Law”）第四条的定义，“吹哨人”是指企业或者政府的内部“知情人”、内部举报人，其身份大多是和企业的利益密切相关的。［2］而国内关于举报人的定义较为宽泛，由于缺乏明确的立法文件参考，从我国《刑事诉讼法》的规定来看，举报人可以是任何公众知情人，属于广义上的“吹哨人”。虽然该广义的定义与目前国际社会通行的“吹哨人”定义有所出入，但是也可以将其纳入“吹哨人保护制度”的体系下。企业作为一个复杂的机构，在运作过程中难免出现雇员的不法行为，因此对于企业整体而言，合规和风险管理可以有助于约束雇员个人行为以及实现其他商业行为的规范化。此外，内部报告可以在很大程度上缓解公司由于违规行为带来的直接和间接经济损失。

（二）现有的举报人保护法律制度尚未完善

“吹哨人保护”的法律渊源不仅来自国内法也来自国际法，除了上文所述的欧美“吹哨人保护法律制度”，在国际层面上，《联合国反腐败公约》第三十三条规定了各国应在各自的法律框架下纳入对“吹哨人保护”的条款。欧盟则实施了《欧盟吹哨人指令》，通过该指令在欧盟范围内的国家进行了广泛言论自由保护，该保护普遍适用于公共部门与私营机构，适用于包括税务欺诈、洗钱、与产品运输安全、环境保护、公共卫生和消费者数据保护有关的违法犯罪行为，该指令鼓励各个国家在立法中扩大对于举报人的保护法律范围。

目前，国内关于合规举报问题出台了诸多指引和规范文件，明确了举报人保护的重要性。2009年7月，我国财政部等五部委联合制定了《企业内部控制基本规范》（下文简称《基本规范》），鼓励国内的上市企业以及非上市企业参照执行。《基本规范》第四十三条规定了举报人保护制度，为实施举报行为提供了具体指引，有效激励了企业员工对企业问题的举报行为。此后，2018年《中央企业合规管理指引（试行）》第二十一条规定：“强化违规问责，完善违规行为处罚机制，明晰违规责任范围，细化惩处标准。畅通举报渠道，针对反映的问题和线索，及时开展调查，严肃追究违规人员责任。”2019年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》第十六条提出应当建立“吹哨人”和内部举报人制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。《企业境外经营合规管理指引》第二十条规定了企业应当建立和完善内部的合规信息举报体系，鼓励企业员工乃至客户和利益第三方对不法行为进行举报和投诉。

上述的“吹哨人保护条款”存在的问题是缺乏体系性规定，分散在不同法律中的具体条款，［3］而条款制定大多使用政策性语言而非法律语言，难以从法律的角度为“吹哨人”提供法律上的事后保护。有学者认为应当将刑法威慑与企业合规惩罚机制相结合，为我国法人犯罪治理的司法实践提供新的借鉴。也有学者认为应设计并执行一套用以鼓励成员个体对企业犯罪事实的举报人制度。［4］

三、如何完善举报人保护法律制度体系

首先，应当建立企业内部举报制度。为了更好地保障企业的良好运行，企业内部应当设立较为完善的内部举报制度以便更好地检测到组织存在的潜在经营风险。由于不法行为的实施通常具备合法性的外观，其隐蔽性的特点使其难以及时识别。因此，内部举报制度的设计，应当以更广泛和更深入地获取有效信息并且揭示潜在的合规风险为设计目的。国际标准化组织发布的ISO 37002《举报管理体系指南》，为我国国内举报人保护制度的缺位提供了很大的借鉴意义，该国际标准旨在支持与保护举报人以及其他的利益相关者，为保护举报人方面提供了更为具体的指引。但是该指南作为一项国际标准文件，无法直接在国内直接援引适用，还需要由立法转化为国内法才能够于国内适用。

其次，应当合理处理收集到的举报信息，对信息的真实性和可靠性进行筛选，并确定举报信息处理的调查标准，设立相应的举报系统。整个举报的流程应当由企业专设的合规部门运营，用以防止错误信息可能对企业员工带来的不利影响。同时，还应该对筛查之后的信息进行深入研究分析，确保企业足够重视收集到的信息，并且判断举报信息是否适格。员工在举报时应当以揭露某一事件作为先决条件，并且衡量员工举报该事件的主观目的是否合理，排除为其个人牟利的可能性，综合上述因素即可判断该举报信息是否适格。

最后，应确保举报流程的透明度与清晰度。企业可以定期展开员工的合规培训，邀请合规专家进行讲座，为企业员工普及企业和合规制度中举报制度的流程。企业可以设立相应的投诉处理邮箱，以防止内部邮件隐私的泄露，确保举报者以邮件或者其他形式投递的举报信息不会被公开，防止公司管理者将自我利益置于股东利益之上。［5］举报人可能因为举报行为被减薪、调职乃至解雇，无法继续从事该种职业。［6］如果企业雇员由于举报事件而被其上级解雇，企业内部举报制度应当确保该解雇行为为无效；如果举报人遭到被举报人的报复，例如降薪、恐吓、调职等行为。应当赋予举报人申请劳动仲裁的权利，由企业恢复该员工的职业福利待遇至其举报前的正常状态，并且给予额外的赔偿。

四、结论

举报人保护制度是一项与现代企业管理高速发展相匹配的制度，举报人制度可以帮助企业有效弥补合规管理中的薄弱环节，完善公司治理的制度设计。在如今网络媒体高度透明的时代背景下，企业负面新闻持续曝光，日益增长的企业内部违规事件也走进了公众的视线。欧美国家在“吹哨人”的制度建设上具有领先优势和更为完善的法律体系，国内在进行举报人保护制度的建设方面可以借鉴国际社会对于举报人的奖励制度，对被举报人的报复行为施加刑事制裁，同时提供具体、明确、可靠、完善的合规指南，纳入民法、刑法的体系标准，配套完善的司法解释，为企业合规的实务运作提供适时有效的参考。