清代督抚选拔地方官人事权探讨

王志明

(上海财经大学 马克思主义学院，上海 200433)

清代督抚选官人事权广泛，他们可以向朝廷推荐文官武将，也可直接提拔下属，本文探讨其选拔地方道、府、厅、州、县及其佐贰杂职等文官人事权问题。(1)关于这一问题的探讨，较早的有刘凤云：《清代督抚与地方官的选用》，《清史研究》1996年第3期。张振国对这一相关问题有系列研究，刘铮云、胡恒、魏光奇、肖宗志、刘伟等学者也有相关探讨，见下文引注。清代民族史、边疆史、地方行政史的大量论著也涉及到督抚选官问题，对本研究皆有启发。清初沿用明代督抚外补地方官的做法，到康熙朝题补现象增多，雍正朝逐渐规范，乾隆朝调整定型，一直延续到清末官制改革。清代督抚选拔地方官的人事权大致可分为四种形式。第一种形式依据职务繁简，将“冲、繁、疲、难”四字与“最要、要、中、简”四等关联，高等级由督抚题补。第二种形式依据特别治理需要，主要为河缺与各类边缺。这两种形式较为划一，经制性强。第三种形式经制性弱、灵活性大，如“留授”“委署”“违例”等。这三类都是坐缺提拔。第四种形式为非坐缺的各类保举，虽然不决定具体职位，但督抚的意见对被保举者的仕途影响很大。

一、基于繁简等级划分的督抚题补权

清初地方官任用如同明代，主要由吏部月选掣签，但难以人缺相称。顺治十二年，皇帝命将州县分为上、中、下三等，候选官员也分为上、中、下三等，各等人抽签相应等级的官缺，上等官员主要由地方督抚推荐。顺治朝还以“政事殷繁”“地方扼要”为标准选取直隶保定府、江南江宁府等30府为“最要者”，亦须由督抚保举任职，清代的“最要缺”可能源于此。这类做法两年后终止(2)《钦定皇朝文献通考》卷55《选举考九·举官》，《文渊阁四库全书》第633册，上海古籍出版社1987年版，第637页。，但官分三等一直有影响，在雍正初年引见官员的履历单上，还可见知府、同知、通判、知县缺标有“优等”“次等”“平常”字样。雍正五年至七年，各地督抚开始将地方官缺分最要、要、中、简四等级上奏。(3)张振国认为：康熙三十七年地方官分要、中、简，其时皇帝全面引见月选官，吏部需要在引见月折上标明官员等级以便皇帝考察。参见张振国：《清代道、府、厅、州、县等级制度的确定》，《明清论丛》第 11 辑，故宫出版社 2011年版，第 383—384 页。但查《清代官员履历档案全编》，这类标注仅在引见官员履历排单上。最早的履历排单是在雍正四年六月份，未见有官缺等级。雍正六年二月份的履历排单，开始出现等级标注，但很不周全，只有两个引见官标有“中缺”字样。雍正七年二月份的履历排单，写简缺、中缺、要缺的字样多了，但也有的官员没有注明任职等级。雍正八年二月份的履历排单，则一个不漏写了官缺的四个等级。正好印证了雍正五年到七年逐步推进、完善全国地方官缺四等级的情形，也可见在雍正五年之前，吏部未必汇报官缺等级。《清代官员履历档案全编》第10册，华东师范大学出版社1997年版，第165—167、443—447；第11册，第193—211、682—685页。

官缺四等级与职务繁简相关。雍正放手大吏进退下属，以收整饬之效，督抚调繁、题升的事例普遍，这要求官缺繁简划分要有统一标准。康熙中后期以来简繁标准比较混乱，也很有必要加以整顿。为合理区分州县等级，理顺督抚题补人事权，雍正六年广西布政使郭鉷奏请以“冲繁疲难”四个标准判别州县缺，包括交通、政务、税收、治安等方面：“地当孔道者为冲”，“政务纷纭者为繁”，“赋多逋欠者为疲”，“民刁俗悍、命盗案多者为难”。郭鉷的建议讨论了三年，在雍正九年才全面落实推行。以“冲、繁、疲、难”为标准，由冲、繁、疲、难、无字进行排列组合，将官缺分为四字缺、三字缺、二字缺、一字缺和无字缺五个等级，以此决定督抚题补道、府、厅、州、县官员的范围：兼有四字的为最要缺，兼有三字的为要缺，兼有二字、一字及无字的为简缺。最要缺、要缺为督抚题补调补缺，其余归吏部月选。郭鉷原来设想只要有一字，其缺即由督抚题补，但是吏部将题补的范围大大缩小，限制了督抚的选官范围。(4)《世宗宪皇帝朱批谕旨》卷202上，广西布政使郭鉷，雍正六年三月十九日，《文渊阁四库全书》第424册，第328—329页。

四等级与四字的对应关系，虽在雍正九年确定，但执行时仍比较含混，直到乾隆八年才严格规范，引见官员排单的信息也透视了这一过程。查《清代官员履历档案全编》，雍正九年十一月引见官员排单有15名地方官，皆注明等级，但无冲繁疲难四字。雍正九年十一月以前的排单同样也没有注明四字。但查雍正九年十二月引见官员排单有地方官14人，其中6人不但注明等级，而且注明四字，这是引见履历上首次出现的四字标注。但等级和四字也不匹配，如彭心鉴月选得安徽南陵县知县，为要缺，但只注有一字“繁”。(5)《清代官员履历档案全编》第12册，第369—399、420—421页。雍正十年以后引见排单注明四字者逐渐增多，而且四字与四等级的组合也渐渐合规。到乾隆七年十二月引见排单有地方官22人，只有三处组合不规范，如吴炯月选福建仙游县知县，注明繁疲难三字，却为简缺。(6)《清代官员履历档案全编》第16册，第113—116、149—153页。乾隆八年十一月引见排单地方官有23名，官缺等级和四字组合完全合规，而且都是中缺和简缺。(7)《清代官员履历档案全编》第16册，第113—116、149—153页。

可见雍正六年二月排单开始注明等级，雍正九年十二月排单注明等级的同时开始注明四字，直到乾隆八年等级和四字才合乎规范。这类排单都是月选官，靠抽签选任而不是督抚题补，应该都是二字以下的中缺简缺，但从雍正六年到乾隆八年月选官缺的排单可见，有些注明三字、四字、要缺、最要缺，按规定都应该由督抚题补的官缺，却也是通过抽签选官，说明乾隆八年以前题补制度的执行还不规范。乾隆八年以后，这类月选排单上都是清一色的中缺、简缺、二字、一字、无字。雍正朝也有些案例说明，本应由吏部抽签的官缺，却由督抚题补人选，以致于月选来的人只好另行再选。(8)参见王志明：《雍正朝官僚制度研究》，上海古籍出版社2007年版，第153—155页。这说明此时督抚题补制度还没有严格的规范性。

研究表明，地方官缺四字、四等及其与题补和月选的关系，经历过雍正十二年、乾隆六年、乾隆十二年三次调整，到乾隆四十三年才固定下来，并定制“互换例”，即同省区内一缺改题补，必有一缺由题补改月选。且必须是同级别的官缺互换，如不可将一县丞缺改月选而将一知县缺改题补。(9)张振国：《论清代“冲繁疲难”制度之调整》，《安徽史学》2014 年第3 期。因此，乾隆中后期直到清末，各地官缺等级和繁简很少变动。验之安徽省正职州县官情况，比较乾隆五十三年和光绪二十八年的记录，中缺、简缺改最要缺、要缺的有4例，最要缺、要缺改中缺、简缺的也有4例，皆为州县等级，严格遵循了“互换例”。(10)中缺、简缺改最要缺、要缺的有4例：无为州由冲繁中缺改为冲繁难题补要缺；凤台县由疲难中缺改为冲繁难题补要缺；太和县由繁难中缺改为繁疲难题补要缺；蒙城县由繁难中缺改为冲繁难题补要缺。最要缺、要缺改中缺、简缺的有4例：宿松县由冲繁难调补要缺改为冲难中缺；池州县由冲繁难调补要缺改为冲难中缺；芜湖县由冲疲难题补要缺改为冲繁中缺；广德州由疲繁难题补要缺改为繁难中缺。晚清时期新设的涡阳县为冲繁难要缺，未见相应改简。参见《中枢备览(乾隆五十三年春)》《中枢备览(光绪二十八年秋)》，《清代缙绅录集成》第3册，大象出版社2008年版，第322—327页；第72册，第103—109页。

二、基于台湾、苗疆等各类边缺的督抚题补权

边缺与河缺独立且早于冲、繁、疲、难题补缺。清代开疆拓土，中央政府派往边疆的官员也多于历代王朝，“边缺”题补制度为其边疆行政的重要特色。边缺以升迁快吸引人才，且因地择官，及时到位，可收治理之效。

广义上说，台湾、苗疆、烟瘴、海疆、沿边等缺都属于边缺范畴，史籍档案上常有“苗疆边缺”“台湾边缺”“烟瘴边缺”“口外边缺”等用词。“边缺”或称“边省要缺”，其“边”不一定都指国与国之间的边界。清前期与缅甸曾有小规模战事，中缅边境一带的“边缺”明显带有防范外敌的意图。新疆、西藏、蒙古以及东北沿边的广大地方，设官任职较多，但罕见“边缺”。大量的边缺设置倒是带有防范和稳定边地各族的意图，如蒙、藏周边地区的直隶“口外边缺”“陕甘边缺”以及四川、云南的大量“边缺”，对管控民族冲突、警戒可能的叛乱势力发挥作用。以贵州、云南、广西为中心的西南“苗疆”“夷疆”边缺，随着“改土归流”不断扩展，则是直接设在彝族、苗族等少数民族的生活区，促进了西南地区的政治和社会整合。台湾缺是海疆缺的重心，主要目的是增进国家统一，海疆外防的意义在晚清时期才开始突显。

边缺发源于“边俸(边疆历俸)”。“边俸”相对内地“腹俸”“常俸”而言(京官有“京俸”)。清代官员三年一考，“大计”卓异官才有升迁希望。清代正式在编官员很少，任职和升迁很难，而边俸就可突破限制，任职和升迁有望。早在顺治十三年，有关边俸制度就规定司道官“边俸”一年半相当于“常俸”二年，知府有司“边俸”二年相当于“常俸”三年，任满即可升迁内地。康熙十年，广西南宁、太平、庆远、思恩四府及土府州佐贰等官，皆纳入边俸，由督抚题补。这实际上就是“苗疆”“烟瘴”缺的萌芽，只是定制性不强。此后云、黔、川、桂和闽、浙增加不少“边俸”缺。康熙二十三年收复台湾后，以边俸为基础，正式定制台湾各缺由督抚题补、三年俸满优升，形成“台湾例”。此例在康熙二十七年获准生效，强调边俸三年和督抚题补两大原则。后来的苗疆、烟瘴、沿边甚至河缺都沿用“台湾例”，因此学者们多认为“台湾例”是边缺的开始。(11)参见戴龙辉：《从边俸到边缺：清代边疆官员选任中的制度演替》，《云南社会科学》2022年第 1 期；张轲风、戴龙辉：《清前期 “边缺” 与边疆治理述论》，《中国边疆史地研究》2020年第4期。

“海疆要缺”的核心是台湾。为打击台湾郑氏政权，康熙朝严密管控沿海居民与台湾往来，规定沿海州县官员照边俸升转，以加强管制，此为海疆缺的初始阶段。收复台湾后，“台湾例”开启了海疆缺和边缺的经制性规则。台湾府官缺无论繁简，都须在福建省内陆调补，不得在台湾府内题调。雍正八年，福建按察使李玉鋐提议台湾有些官缺可以在台湾府内就近题补，既熟悉民情又免内陆官员远涉风浪赴台之苦，雍正认为提议很实际，但以不合成例否定其议。而且台湾有些职位任期可以适当缩短，但不会延长三年任期，任期长有自立之嫌。(12)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第133页。光绪十三年，台湾建省，文职全为海疆缺。《马关条约》后，台湾各官陆续内渡，台湾海疆缺终止。(13)参见戴龙辉：《从台湾例到海疆缺：清代海疆治理下的台湾职官选任制度发展》，《云南民族大学学报》2022年第1期。

台湾缺外，海疆缺主要为“沿海州县”，分布在山东、江苏、浙江、福建、广东五省的沿海、海岛(如海南岛、崇明岛)及临海内河。海疆缺州县并不都滨海，如福建侯官、仙游、安溪县都没有海岸线，但海防地位重要，而且治理繁难。临海内河如江苏常熟、昭文县踞长江下游地段，通海便捷，也属于海疆题补缺。沿海州县缺最初主要目的是打击盗匪。康熙三十九年，广东省调邻近官员任职南海、番禺、东莞、新会四县，以整饬治安(14)《钦定八旗通志》卷202《萧永藻传》，《文渊阁四库全书》第667册，第705页。，康熙末年逐渐形成了由朝廷拣选卓异官员到福建、广东沿海州县任职的惯例。雍正即位后，令沿海州县官员由各省督抚拣选属员调补，正式确立了沿海州县缺题补制度。雍正二年，沿海五省共确定海疆题补缺104个。随着沿海治安情况好转，有些沿海题补缺又改归月选，雍正乾隆年间海疆缺大幅剪裁。到乾隆二十三年，沿海州县题补只剩下56缺(不含台湾海疆缺)，不少海疆缺调整到冲、繁、疲、难体系。(15)张振国:《清代海疆缺考论》，《史学月刊》2015年第9期。

晚清时期，东北、直隶地区也有添设海疆缺的事例。如同治五年奉天省新设奉锦山海道，所属海防同知“亦系海疆要缺”。(16)《清穆宗实录》卷192，同治五年十二月丁酉，《清实录》第49册，中华书局1986年版，第436页。天津原为沿河要缺，因“各国通商，中外杂处，繁剧甲于通省”，同治十一年改为海疆最要缺。(17)光绪《大清会典事例》卷63《吏部·沿河州县调补》，《续修四库全书》第799册，上海古籍出版社2002年版，第132页。晚清以来，海疆情势日益严重，对海疆道员的任免尤为慎重，如咸丰八年江苏苏松太道、光绪五年福建兴泉永道人选能力被质疑，上报更换能员。(18)《清文宗实录》卷248，咸丰八年三月丁亥，《清实录》第43册，第828页；《清德宗实录》卷95，光绪五年五月己丑，《清实录》第53册，第412页。

烟瘴和苗疆缺分布在西南，其中烟瘴缺主要在广东、广西，苗疆缺主要在云南、贵州、四川。烟瘴地方气候湿热，易发疟疾等热带疾病，汉人尤其是北方人难以适应。康熙二十五年照“台湾例”创定烟瘴缺，规定广西南宁、太平、庆远、思恩四府官员由督抚题补，俸满升调。烟瘴缺随“改土归流”增多，促进了民族融合。至雍正七年，广西佐杂烟瘴缺共计58 缺。(19)参见张轲风、戴龙辉：《清前期“边缺”与边疆治理述论》，《中国边疆史地研究》2020年第4 期。由于不断开发，光绪时广西烟瘴区域逐渐缩小到左右江流域。(20)参见苍铭：《清前期烟瘴对广西土司区汉官选派的影响》，《中国边疆史地研究》2015年第3期。广东烟瘴缺主要在海南岛的琼州府。(21)光绪《大清会典事例》卷67《吏部·汉员遴选·广东烟瘴边缺》，《续修四库全书》第799册，第167—168页。

苗疆缺主要针对族群聚居区而设(苗疆又称“夷疆”，指苗族为主体，包括彝族、瑶族等西南少数民族居住地)，是唯一以民族称谓而设的官缺，遍布楚、湘、蜀、桂、粤、滇、黔等省。“苗疆”本指“化外生苗”。明朝中期在今湖南吉首市、凤凰县一带修筑营寨边墙，分隔“生苗”和“熟苗”。清代“苗疆”主要有两部分，以腊尔山为中心的“湘黔苗疆”(包括今湖南湘西地区和贵州铜仁东部地区)和以雷公山为中心的“贵州苗疆”(包括今贵州黔东南地区)。

苗疆缺最初萌芽于康熙三十七年，云南东川土府改流为东川军民府，知府由题补产生。此后贵州也多设苗疆缺，到乾隆九年，贵州省共有苗疆 53 缺。随着民族地区经济文化发展，很多“生苗”化为“熟苗”，如贵州“生苗”内建立“新疆六厅”，苗疆缺相应被裁减。康熙初年所设的威宁州，乾隆三十五年也告别苗疆，照内地题缺拣补。但个别地方因治理需要，也添设苗疆缺。如腊尔山、南笼“苗乱”后，嘉庆二年定贵州新设松桃厅经历、铜仁县县丞等皆为苗疆调缺。到同光时期，苗疆核心区域大体限于贵州东部、南部和湖南西部一带。(22)广西南宁、太平、庆远、思恩四府瑶族、壮族居民杂处，“尤为难治”，康熙二十五年定为题补缺。笔者曾将其错误归为“苗疆”类，其实这些地方是循“台湾例”的烟瘴缺。张中奎据此认为康熙二十五年开始有广西苗疆题补缺，亦误。参见王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第118页；张中奎：《清代“苗疆缺”官制研究》，《求索》2012年第8期；王思琪、王肇磊：《略论清代以来西南苗疆地域范围的演变》，《湖北师范大学学报》2020年第2期。

“沿边缺”主要分布在蒙、藏周边的陕甘、四川、直隶口外一带地方，带有防范西北少数民族祸乱的功能。在云南、新疆、东北真正“极边”地方，也设有少量边缺。学者认为沿边缺源于“山陕例”。为防御蒙古准噶尔叛乱势力，康熙四十一年将山、陕二省接邻准噶尔部原势力范围的地方官缺定为由皇帝特别选用，此即“山陕例”。此例后来运用到云南鹤庆、顺宁、永昌、永北四府，但在康熙五十一年，顺宁府知府由云南巡抚调补，就接近督抚题补、俸满升转的“台湾例”，成为沿边缺的开端。(23)参见张轲风、戴龙辉：《清前期“边缺”与边疆治理述论》，《中国边疆史地研究》2020年第4期。同时，自乾隆到清末，直隶口外地方陆续增加不少边缺。(24)光绪《大清会典事例》卷65《吏部·汉员遴选·直隶边缺·佐杂调补》、卷59《吏部·汉官遴选·添设各省道员知府同知通判州县各缺》，《续修四库全书》第799册，第151—153、72页。川陕楚边区群山环绕，易生盗匪，为加强管辖，道光元年添置了一些边缺。(25)张振国：《清代川陕楚边区的行政建制与人事管理——以道光元年设治为中心》，《中国历史地理论丛》2020年第4辑。

三、基于河缺及其他相关缺的督抚题补权

河缺题补是为选拔整治河道和维护水利工程的官员。清朝整治水利主要有三方面的官员：管河专职官员，沿河州县地方行政官员，负责治河的绿营武官，分属工部、吏部、兵部三个不同衙门管辖。管河专职官员，又称“河员”“河官”，最高为河道总督(又称“总河”)，属下有管河道、厅、汛，设有管河同知、通判及佐贰杂职。早在顺治十六年，就规定河官由河道总督在河员内题补。康熙十六年规定，也可在沿河州县题补官员任河官。(26)参见金诗灿：《清代河官与河政研究》，武汉大学出版社2016年版，第132—133页。雍正元年，直隶、河南、江苏等地的管河道员、同知、通判、县丞、主簿、州同、州判、闸官等，计有249题补缺。河道总督的数量、驻地以及下属河官的设置，各朝又有调整。(27)光绪《大清会典事例》卷64《吏部·汉员遴选·河员遴选》，《续修四库全书》第799册，第135—137页。

沿河州县官题补缺分布在长江、黄河、淮河和直隶水患较多的区域。沿河州县题调定制始于雍正元年总河齐苏勒的请示，此前沿河州县正印官并不管河工，当河务急需柴草木料时，他们相互推诿，故齐苏勒奏说总河应有权选用懂水利的沿河州县官。雍正元年，河南、山东、江南三省共计有37州县缺为沿河调补缺，乾隆元年又增添了直隶吴桥、故城、东光等22个沿河州县题补缺。江南、山东、河南沿河州县的巡检、典史、吏目等佐杂题补官缺，乾隆三十八年议定有122缺以上。为加强河道管理，沿河佐杂在乾隆朝以后又不断添加。(28)光绪《大清会典事例》卷63《吏部·汉员遴选·沿河佐杂》，《续修四库全书》第799册，第132—135页。

河官、沿河州县分属不同官僚体系，河道总督、地方督抚甚至漕运总督的权力范围有交集的地方，两系统中下层官员也有冲突之处。如遇修筑河堤大型工程时，河道官员命沿河州县官协办，乘机摊派勒索百姓，嘉庆二年特命河官只能调派沿河州县佐杂下级官员。(29)光绪《大清会典事例》卷919《工部·河工禁令二》，《续修四库全书》第811册，第150—151页。为弥合矛盾，有些州县官兼管河工。嘉庆十七年规定，凡兼河工的州县，皆由当地督抚调补。后来又规定不重要的兼河州县还是由月选产生，如嘉庆二十一年将直隶南皮县知县改为兼河中缺，选权归吏部。(30)光绪《大清会典事例》卷63《吏部·沿河州县调补》，《续修四库全书》第799册，第132页。为协调管理，朝廷一直强调河官与沿河州县官互相题补，但效果并不理想。

除以上冲繁疲难缺、各类边缺以及河缺题补外，因特殊事例也时常特设题补缺。如雍正朝浙江鄞县、奉化等27县，福建之闽县、龙岩等47州县皆有棚民，朝廷确定了浙江棚民题补缺，但认为福建本来调补缺就很多，福建棚民缺由皇帝拣发任职。此外，还有一些重要职务，如直隶州知州，各省盐运使司、运副、运判，顺天府学教授、训导，京畿四路捕盗同知等，也都由督抚题补。(31)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第152—153页。

四、“留授”“违例”、保举等类相关的督抚选官权

冲繁疲难缺、边缺、河缺、棚民缺等类官缺，皆由督抚题补，经制性强。此外，督抚的选官人事权还体现在经制性弱、灵活性大、潜规则多的方面，如“留授”“委署”“酌补”“违例”以及各类保举。“留授”介于月选和督抚题补之间，理论上属于吏部月选的范畴，但不由抽签决定任职，而是将月选的某些缺“留”给督抚(“留缺”“留补”“留授”皆由此派生)，由督抚在吏部圈定的人员内挑选补授。(32)张振国的研究实际上是以“留授”来观察清代督抚题补以外更广泛的人事权，认为署缺是留授的变异形态，光绪末到宣统全面推行留授制。其实晚清改革官制、督抚权力扩大特别是撤销吏部后，督抚人事权增大是必然趋势。最后吏部撤销、月选停止，就不存在“留授”问题。参见张振国：《清代文官选任制度研究》第五章《留授》，南开大学博士学位论文，2010年。留授不像题调缺那样固定，随机性较强。顺治朝平定云贵，康熙朝湖广地区平定三藩叛乱，督抚曾以这一方法补用地方官。雍正朝大批官员被撤职，而事务更繁忙，督抚奏请皇帝派发一些人来补用，于是皇帝和吏部“拣发”候选官员到各省待用的现象一发不可收。不一概抽签而是拣发，无非是为了人缺相称，让督抚再把一道用人关，同时也增加了任职前的实习和锻炼机会。随着拣发来的人增多，挑选谁、任何职，都是由督抚决定，与题补权没有什么两样，督抚有时就将这些拣选来的人补用题补缺。为规范留授，规定告病、病故、休致等因所出的月选官缺可留授，终养、回避、丁忧等因所空出的官缺则不可留授。雍正九年冲繁疲难分等，规定最要缺、要缺题补后，被题补人原缺由督抚留授。(33)魏光奇认为清代州县官缺有题缺、调缺、留缺和吏部选缺等类。选缺官员升、调本省题、调各缺，其所遗之缺也归督抚题补，称留缺，其实只是留授的一种形式。参见魏光奇：《晚清州县官任职制度的紊乱——透视中国传统政治的深层矛盾》，《河北学刊》2008年第2期。乾隆朝以后，候选官员增多，吏部加大分发各省的人员范围，如捐纳、进士、举人、贡生、保举等类候补人员不时分发，供由地方督抚补用。时久弊多，对留授的各种限定条件越来越细，而佐杂微员选缺的留授条件较宽，故督抚对底层官员的任用权更大。

官员离任出缺、后任者又未到任时，一般由督抚选择人员前来委署。清代署职很多，选任署理人员是督抚的一项重要人事权。分发各省的人员不断增加，谋求正职很难，故署缺很普遍，这成为晚清吏治的严重问题。咸同军兴以后，各类军需捐纳、军功保举的人员激增，分发人员求职竞争更大。如同治末年，江苏外补道不过二至三员，候选者有六七十人。府州县、同知、通判外补数十员，候补者一千余人。(34)肖宗志：《候补文官群体与晚清政治》，巴蜀书社2007年版，第29页。署缺成为缓解选官压力的手段，但也挤占了正职的授予机会。为规范委署，限制督抚特权，相继出台委署的“省例”和“部例”，即各省和吏部试图规范署缺，但成效不大。

“违例”题补属员的现象在嘉庆朝渐渐增多。由于用兵和社会秩序混乱，晚清督抚开始征收厘金，地方财权、军权扩张，督抚的选官人事权随之增大，普遍出现各种“违例”“酌补”现象。有些战乱地方，官衙簿册被毁，官员离散，客观上也要求及时、灵活补用任事者。于是不按繁简、年资、身份、级别等吏部“成例”题补、调补、署理等“酌情补用”现象普遍，破例“留授”增多，不少月选缺也改为题补缺。尤其是在新设和边疆省区，“违例”“酌补”更多，地方大员李鸿章、张之洞、丁宝桢等纷纷奏请增加地方“留缺”。(35)刘伟：《同光年间州县官选任制度的嬗变》，《安徽史学》2010年第1期。

清代人口多，政事繁杂，而正式在编的官员很少，官员办事多依靠幕僚和吏役，大量的候补官员也常常承办差使，特别是战争、灾害等非常时期，差使候补人员数量更大。晚清筹办洋务，涉外事多，更需要差用专门人员。在晚清引见文官的履历上，候补官员几乎都有差委经历。如安徽六安州监生聂元龙，报捐知府衔后发往湖北，光绪四年“委办宜昌关交涉事宜”，后又往江苏安徽赈灾，到福建“委办通商总局事务”，光绪二十二年仍未实任知府。(36)《清代官员履历档案全编》第6册，第245页。这类受差人员的官位和职务很难衡量其行政职能。不少新增的职务事权很大，但官品不高。如贵州平远州荫生丁道源，捐同知后在山东河工效力，光绪二十七年委办川军“全军营务兼提调粮台”，职权颇重。(37)《清代官员履历档案全编》第7册，第288—289页。这些办差履历与其署职和升迁补用密切相关。可见，差委人员具有地方官的职能，选拔差委也是督抚重要的人事权。

保举是督抚提拔地方官的重要人事权。清代督抚保举的类型很多，题补、调补、留授、署职等实际上都带有保举性质，犯错则督抚承担连带责任。不过这是坐缺保举，即针对某个具体职位的保举。督抚还有大量非坐缺保举的事例，如皇帝命督抚保举胜任道府人员，供特旨补用。督抚保举卓异、保举军功人员等等，都直接关系到被保举人外补的机会。(38)王志明：《雍正朝文官保举和题补制度》，《清史研究》2003年第1期。特别是到晚清时期，军功保举人员数量很大。

五、督抚选拔地方官人事权范围及利弊

前述督抚选拔地方官的人事权大致可分繁简题补、特别治理需要题补、“留授”“委署”以及非坐缺的各类保举四类。繁简类题补范围最明确，下面以乾隆二十九年、同光年间以及宣统三年的繁要缺为例加以说明。据刘铮云统计，乾隆二十九年全国十八省知州、知县、同知、通判计1579缺，最要、要缺题补所占比例为27.2%。(39)刘铮云：《“冲、繁、疲、难”：清代道、府、厅、州、县等级初探》，台湾《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第64本第1分，1993年，第187页。笔者根据张振国整理的同治光绪年间《缺目总汇》数据统计，全国知州、知县、同知、通判计1771缺，最要、要缺题补所占比例为30.7%。与刘铮云的统计同口径比较，可见乾隆到同光年间，知州、知县、同知、通判百来年最要缺、要缺增加了3%。知州、知县、同知、通判外，《缺目总汇》所录还有道、府、厅等各类地方官缺，共计2118个，样本数量最大，其最要缺、要缺占36.4%。(40)张振国：《清代道、府、厅、州、县等级制度的确定》，《明清论丛》第11辑。胡恒统计宣统四年全部府厅州县1915 缺，其中最要缺、要缺773个，占40.4%，并将1911年知府题补缺的比例与乾隆二十九年对照，最要缺和要缺的比例总体增加了11.1%，大体反映了晚清督抚外补权的增势。(41)胡恒：《清代政区分等与官僚资源调配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。综观这些数据，可知经制性的督抚题补缺约占地方官的三四成。

“留授”“委署”以及非坐缺的各类保举随机性强，总的趋势是咸丰同治以后日益增多。清代督抚题补绿营武官的比例高于文官，以守备至副将题补缺计，雍正、乾隆、嘉庆三朝的题补比例分别为48%、53%、58%。(42)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第240—241页。题补文官的比例在乾隆朝明显有缩小的趋势，而且规定题补比例不可更改。这说明武官更需要人缺相符，兵部抽签委派更不恰当。雍正、乾隆、嘉庆朝持续用兵，嘉庆朝镇压白莲教，用兵规模大，前线题补也顺应形势。但要考虑到“留授”“委署”等文官外补的非经制情况，也很难说督抚任用文官的人事权小于任用武官。

督抚外补权的盈缩，也因时势而异，具有以下特点。其一，战乱时期督抚的选任权增大。如平定三藩、西南用兵、镇压太平天国时，地方督抚题补的官员自然多。其二，权臣、宠臣题补权大。如吴三桂扫平云贵一带的南明王朝反清势力，雄踞一方，绕过吏部选用大量文官武将，号称“西选”。雍正帝宠臣田文镜、李卫的题补权限明显较一般督抚大。晚清时期，曾国藩、李鸿章、张之洞等地方大员越例题补的人员更多。其三，皇帝个性的影响。如康熙对督抚题补权的态度摇摆不定，有时严格限制。而雍正则大胆开放督抚用人权，督抚越例题补、挤占月选官员的事例较多。雍正是在高度皇权和中央集权的基础上扩大督抚人事权，晚清皇帝则是在皇权和中央集权渐渐萎缩的前提下，只好听任督抚人事权膨胀。其四，地方行政事务的繁杂也影响到督抚的题补权。如雍正朝整饬力度大，晚清受洋务新政等因素影响，客观上也需增加督抚的任事和用人权。光绪三十四年停止部选，民国时期地方大员用人权更为独立，顺应了现代行政和人事管理的大趋势。

清代的督抚题补制度有明显的技术官僚倾向，一定程度上补救了科举制应试教育的缺陷。以文凭和资历任官的常规模式已不能适应清代行政管理的需要，如河缺要有治水能力，苗疆、烟瘴缺要有疏通民族关系的能力和健康的身体条件，冲繁疲难缺要有处理刑名钱粮复杂政务的能力，这都要求官员在实际政务中不断学习专门知识。雍正朝扩大了清前期题补制度的规模，经乾隆朝调整巩固，此后这一制度一直贯彻执行，是清朝能够维持两百余年统治的组织保障。

但督抚题补制度也有不少缺陷。在冲繁疲难定制方面，尽管经历了几次调整，但乾隆朝以后很少变动，僵化、不合理之处较多。从全国情况来看，南北的标准不一，正如乾隆时监察御史陶正靖所说：“盖北省俗醇而事简，赋少而易输。州县治事，自辰迨午，则案无留牍矣。南方俗漓而事繁，赋多而易逋，讼师衙蠹，奸弊百出，自非精敏强力之吏，鲜有不困者。故近日督抚所定冲繁疲难之缺，北方之兼四项者，仅比南之兼三；北方之兼二项者，仅比南之简缺。此其大较也。”(43)陶正靖：《吏治因地制宜三事疏》，贺长龄：《皇朝经世文编》卷17《吏政三·铨选》，《近代中国史料丛刊》第74辑，台北文海出版社1966年版，第632—633页。即使在一省内，冲繁疲难也不尽合理，尤其是日久天长后表现更突出。光绪年间湖南布政使锡良汇报湖南地方的繁简划分情况：攸县是“繁疲难”三项调补要缺，但实际情形是：“地处奥区，民多殷实，词讼不繁，命盗案亦少。”安化县是简缺，实情却是，“民俗刁蛮，藐法抗官，加以书役疲玩，故词讼甚繁，上控之案络绎不绝，非强干之员不足以胜其任。山乡不征漕米，余款无多出，仅能相抵。”(44)《锡良档一二一》,虞和平主编：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第3辑第138册，大象出版社2017年版，第643—661页。题补调补制度也加重了清代官员任期短暂的形势，因为一缺题调，所出缺也须换人，连锁更调自然缩短任期。题补制度的最大弊端是在请托徇私、行贿受贿、拉帮结派、贻误耿直官员等方面。私下卖官、索贿升调的事例更是史不绝书，尤其是在康熙、乾隆末年以及晚清时期，题补的人事腐败问题更为突出。

任用地方官的人事权虽然在皇帝、吏部和督抚，但由上分析可见督抚是权力核心。但督抚题补权也受吏部规定的各种条件限制，并不能为所欲为，就是在晚清也有督抚题调人员被吏部否决的事例。督抚题补官员，还有连带责任，被题人渎职，督抚也受罚俸、降级等处罚。为规避责任，有时督抚也不愿保题人员，请求皇帝和吏部派发。可见，督抚外补地方官，是建立在效忠皇帝、维护朝廷的大格局下进行的。虽然清代督抚比明代督抚有更多的治权和人事权，但“朋党”现象比明代弱多了，清代皇帝驾驭臣僚的能力明显高于明代皇帝。特别是雍正皇帝，是承平时期御臣术的典范，既严格控制，又能放权任使。因此，不可将清代督抚的题补权说成是与吏部甚至皇帝“博弈”，不过确实存在权力寻租问题。清代督抚外补人事权总体上说是治国理政的需要，体现了“内外相维”的原则，有效维护了中央集权和皇权。