守住维护法制统一的底线——以地方立法为视角

田 路

东莞理工学院城市学院，广东 东莞 523419

地方立法是一个引人注目的内容，工作的开展即为赋予所设区域的地方立法权限，并且还能够进一步明确其立法的权限与范围，需要注意的是，地方立法虽然具有一定的权限，但“有权”切不可“任性”。地方应科学行使自身立法权限，严格遵循国家相关法律法规和既定制度体系，这样才可以确保其权利有序运用。另外，地方立法权对新增加立法权的地方区域来讲属于一种新生事物，需要地方坚持合理行使自身立法原则，全面守住和维护法制统一的底线。

一、地方立法守住与维护法制统一的概述

在社会发展进程中，守住与维护国家法制统一是立法工作人员需要关注和重视的要点。地方立法需要考虑诸多问题，如《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的修改与地方立法体系的调整等情况，这些新情况使地方立法维护法制统一这一任务变得更加复杂且繁重，并且也会增加法制统一的维护和守住难度。其一即为地方立法的主体正在大幅度提升。已经从以往一个省区面对一到两个地方性报批增加到了十几个、二十几个［1］。在过程中如果一个市区有两件立法事件，那么省级人大常委会的批准量就会高达数十件，量级完全不同；其二即为在赋予设区的市人大与常委会制定地方性法规权力的基础上，相关地方政府也会依照地方性法规主体数量的增加而增加工作内容；其三即为新增加的地方立法主体可以说全部都是新手，没有太多的经验，并且其立法能力也正在形成阶段［2］；其四即为在推动地方立法任务的过程中，任务会变得越来越重、越来越高、越来越复杂繁琐，如何更好地完成地方立法任务且保障地方法律法规可以符合相关审查任务是地方立法工作人员需要深入思考和探索的问题；其五即为当前社会群众对立法的认识逐渐加深，并且参与的积极性和意识也变得越来越强，对各项立法事项都十分敏感，因此，地方立法既要重视立法的科学性与合理性以及可行性，同时还需要关注立法的合法性。例如在财政部与税务总局联合下发的提升卷烟税率通知时，某知名网站经过投票显示，有诸多社会群众都十分赞成重税控烟，但需要注意的是，在评论区有诸多网民认为在立法法修改以后，这个通知是不可以的，因为立法法规定了税率的确定需要由法律规定，虽然有很多人认为其是合理的，但对其合法性提出了相应的质疑［3］。从这一案例中可以发现，社会群众对立法的敏感度和参与意识是极强的，在立法主体增加的基础上，需要着重强调不抵触这一问题现象。

二、地方立法要守住维护法制统一的底线原则

（一）地方立法应坚持不越权

在《立法法》中提出了相关规定，即为设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这一规定进一步说明了地方立法对设区的市立法权限进行了清晰确立，但需要注意的是地方立法来行使自身权限的过程中，需要严格遵守，切不可越级越界［4］。另外，从学术界和实践角度分析，城乡管理不仅包含了市区容貌与市政事项的管理，同时还包含了对城乡人员和组织提供服务与管理，这与地方立法工作的开展有着一定的关系，有利于地方立法工作有序开展目标的实现。

（二）地方立法需坚持不抵触原则

其一，地方立法工作人员在行使自身权力的过程中，相关法律法规的确立切不可与我国《宪法》和行政法规等相关规定之间相互抵触。针对《宪法》与行政法规中的规定来讲，地方立法切不可随意改变，也不可减少或增加以及改变范围等。其二，即为地方立法切不可与上位法的立法原则和立法精神相违背，两者可以不体现在地方立法的条文和规定中，但需要将立法原则和立法精神融入地方立法的全过程中，以此来更好地体现地方立法的引导和引领作用。

（三）地方立法应坚持有特色的原则

地方立法在工作开展的过程中应做到有特色，从地方发展的实际角度出发，全面做到顺应社会群众实际需求，关注社会情况，然后在这一基础上准确找出立法项目。另外，有特色原则还需要从细微角度入手，关注和重视实际且具体的问题，不需要追求综合性立法，借助地方立法来更好地解决区域实际问题［5］。同时还需要积极征求社会群众的意见与建议，听取社会群众的民意，立足于善法与良法的确立。

（四）地方立法需坚持可操作原则

法律法规的核心目标即为实施，其权威也是实施，可操作性原则可以说是法律法规有效开展和实施的要点与保障。如何强化地方立法的可操作性是地方立法工作人员需要深入思考和探索的问题。其一即为全面了解和吃透上位法。地方立法工作人员应严格遵循上位法，实现实际工作开展与上位法的融合，在过程中应依照相关标准来对上位法进行细化与补充，以此来促进地方立法可操作性目标的实现。其二即为全面规避大而全。地方设区的市属于最基层的立法主体，所以，地方立法切不可过度追求大而全，不可直接引用上位法，也不可一部地方性法规来解决所有问题。在过程中需要始终坚持问题导向，如需要什么就设置什么，充分做到依照实际情况来对上位法进行优化，保障地方立法可以做到清晰明确以及切实可行。

（五）地方立法需坚持重效果的原则

在地方立法初期阶段，需要加强调查研究，并且积极做好相关准备工作，为立法工作的顺利开展奠定基础。另外，还应坚持协调沟通，因为地方立法的过程也是部门与群众沟通交流的过程，相关工作人员需要征求社会群众的意见建议，关注和重视解决各类矛盾问题［6］。同时在地方立法工作完成之后，需要重视执法检查与立法以后的评估工作，这是了解地方立法确立之后实施情况的重要方式，这样的方式不仅有利于贯彻地方立法，还可以使地方立法工作人员了解自身工作存在的不足，进而全面提升地方立法工作开展的质量。

三、贯彻落实地方立法守住维护法制统一底线的对策

（一）全面明确中央与地方的立法权限，地方立法应与国家立法保持统一

地方立法工作的开展需要科学划分立法权限，并且在这一基础上充分优化立法权的配置，合理维护法制统一的底线。在过程中《立法法》规定需要由中央政府来确立，充分保留法律事项，另外，地方立法可以依照这一法律内容来进行优化，依照区域实际情况来进一步明确自身立法范围［7］。

另外，在国家政府已经确定的立法领域中，地方立法肩负着重要任务，即为将国家已经确立的法律法规与地方实际情况进行融合，保障地方立法可以具体化，同时实现立法内容可以在地方的相关区域得到贯彻。但需要注意的是，在地方立法确立阶段需要始终保持与行政法规和国家法律的统一，切不可违反。在多年发展背景下，人大常委会法工委借助备案审查以及与制定机关之间的沟通交流解决了诸多行政法规、地方法规两者之间与司法解释不通的问题现象。主要分为以下几种：其一即为不断扩大或缩小上位法的禁止范围。其二即为增加或减少上位法规中当事人需要履行的责任义务。其三即为减少或不断限制上位法赋予社会群众的权利。针对村委会组织法来讲，村委会的组成应由十八岁以上的村民选举产生，但单一地规定了村民代表的选举，这样就大大缩小了选民的范围，这一问题的出现就是十分明显的抵触。其四即为调整与变更管理机构的权限和相关职责，这一现象较为复杂繁琐，部分可能适应综合执法或统一执法的需要，这类情况是可以进行调整和整合的，但部分是不可改变的，如公安或检察院的权限，其只能由机构来进行整合，不可随意更改。其五即为调整并变更了上位法的处罚行为或种类，打破了上位法的规定等等。从上述内容中可以发现，地方立法特别容易出现抵触或不统一以及不一致的现象，所以，在刚刚开始行使地方立法权的设区的市人大与常委在工作开展阶段应特别注意，需要全面强化法制统一的观念。

（二）协调好不尊重原则与地方立法积极性两者之间的关系

地方立法需要落实和贯彻依法治国的方针，将守住和维护法制统一底线作为核心要点，在过程中相关工作人员也应进一步明确如果违反原则就是滥用地方立法权限的表现，但如果工作人员过于担心违反原则而不行使自身权利也是不作为的一种表现，会直接影响到地方立法权的合法合规行使。而想要有效协调好不遵守原则与地方立法积极性两者之间的关系，应做到以下两个方面。一方面需要科学运用整全性的立法思路。整全性即为地方立法部门在立法过程中过度追求立法的完整性，工作会涉及诸多方面且结构也十分完整。这种方式难以避免粗放式立法或重复上位法，这样难以确保地方立法内容完善性且结构完整性。整全性思路虽然自身没有很大的问题，但需要地方立法工作人员应科学且正确使用这一思路，在地方立法自成体系的情况下来进行使用［8］。另外一个方面即为强化地方立法的具体性。当地方立法与上位法的规范标准两者之前存在同质化现象时，前者难以实现适用性目标，这时地方立法粗线条地运用上位法，全面发挥出自身积极性与主动性，根据区域实际发展情况来确保立法内容更加具体化。

（三）健全地方立法的监督机制

依照《立法法》中的适用与备案审查相关规定来讲，当前我国的立法监督机制主要为备案审查与提请审查两类，这类立法监督机制的核心重点即为审查制度，也是一种事后的立法监督。在《立法法》重新修订之后，全面强化了对地方立法的监督力度，同时还进一步明确了立法的备案审查权，最为重要的是构建了立法提请审查反馈机制，但需要注意的是，这类监督机制存在诸多不足，如对不备案或者不提请审查的情况缺少明确的惩处措施、对审查程序缺少清晰规定，进而导致审查制度难以发挥出自身作用［9］。基于此，地方立法需要构建完善且健全的立法监督机制，即为健全立法监督与审查的责任追究和惩处、完善审查程序，并且进一步明确规定完成审查需要的时限。

（四）地方立法切不可超越法定权限

《立法法》在《宪法》的基础上进一步明确了人大与常委会的立法权，同时还对立法主体权限进行了相应的划分。针对地方立法来讲，立法工作人员在行使自身权力的基础上，切不可违背相关原则，还需要严格遵守相关权限范围，依照法定权限和程序来开展各项工作。另外，应注意到在不抵触的原则背景下，针对立法所涉及的区域和地方需清晰划分，如哪些地方可以优化，哪些地方不可以变动等等，在划分完成立法权限之后，各个立法主体都会有明确分工，而各个立法主体也应在这一背景下积极做好自己权限范围内的工作。对于国家政府专属立法权限事项来讲，如果政府尚未立法，那么地方立法切不可涉及。另外，部分刑事与民事等立法事项中，从原则角度分析地方实施细则和立法也不可涉及，因为这类规范必须要全国保持统一［10］。因此，地方立法需要依照《立法法》的相关要求来强化自身权限意识，在法规允许的范围内开展立法工作，即便是这样，地方立法范围和权限依然是十分宽泛的，不仅可以保障地方发展的实际需要，同时还可以进一步发挥出地方立法的内在作用。

结合全文，地方立法与地方政府规章制定两者之间的划分可以说是对抵触的一种界定，但需要注意的是，在符合地方立法要求和立法理念的基础上，需要地方树立依法立法的理念，不仅要体现出合法性要求，同时还需要进一步落实和遵循不抵触的原则，自觉遵守和维护法制统一，进而更好地打好地方立法的基础，促进社会和谐稳定发展。