关于我国流域水环境安全风险法律规制的几点建议

胡海玲

陕西理工大学，陕西 汉中 723001

2018年全国生态环境保护大会强调，要把生态环境风险纳入常态化管理。2021年，我国首部流域性立法《中华人民共和国长江保护法》颁布实施，提出“共抓大保护、不搞大开发”，并规定相关行政机关负有预防长江水环境污染的义务，这意味着我国流域环境风险法律规制取得巨大进步。然而2009年到2019年十年间，全国共发生突发环境事件3643起，其中水污染事件约有1060起。在“十四五”以及未来很长一段时期内，流域性水环境风险仍将是我国流域环境风险规制的重要内容［1］。有学者认为当前我国传统流域环境风险治理模式还存在碎片化管制等诸多困境，无法完全应对流域环境风险挑战。基于此，笔者试图研究流域水环境安全风险法律规制有关问题，以期为流域环境风险规制在规范层面提供理论参考。

一、流域水环境安全风险法律规制概述

（一）流域水环境安全风险法律规制的内涵

“规制”一词在法学领域通常指的是：依据法律、法规、规章或者其他法律规范，对某一事项加以管理和控制的政府行为，而有关某一领域规制的法律规范便是规制法［2］。目前学术界还未对流域水环境安全风险防控法律规制的内涵作出解释。流域水环境安全是指：流域内为满足生产、生活和生态用水需求，保持足够的水量、安全的水质条件，使人类自身和人类群际关系处于不受威胁的状态［3］。那么流域水环境安全风险法律规制意味着运用环境规制工具和法律制度体系对流域水环境安全风险进行界定、预防、评估、应急管理，以及对其他流域水环境安全风险相关事项进行强制性规定，以实现对流域水环境安全风险的预防、消除或减少流域水环境风险所致损害，达到保障水域环境状况良好的目的。

（二）流域水环境安全风险法律规制的必要性分析

1.基于空间视角，规范不确定的流域水环境安全风险，给传统法律带来挑战

相比一般的环境风险，流域水环境安全风险具有科学上的不确定性、复杂性、风险源分布的流域性、风险形成和风险管控的流域性、影响的长期性和处理的艰巨性及环境风险存在叠加效应等特点，这给传统环境法律规制提出了新要求。其一是传统行政法所规制的事项主要是确定性的决策，而流域水环境安全带给法律的挑战是如何规范不确定性的风险，这是环境风险规制的核心。人们行为失当及政策和法律的失误就是对风险认识的不充分所导致的。其二是流域水环境安全风险规制要求法律从多视角和多维关系对流域水环境内各环境要素间的关系、环境要素与流域风险场之间的关系加以综合性考量，即流域水环境安全风险法律规制的“空间视角”，意味着流域水环境安全风险法律规制要应用第三代环境规制的方法论范式与规范策略。

2.我国流域水环境安全风险问题突出

我国近百分之三十的国土分布在十大流域或水域内，包括数千条流域面积大小不等的河流。通常流域水环境水质方面的风险主要分为突发性水污染风险和非突发性水污染风险两类。而影响水量安全的风险有跨流域调水工程引起的水流减少等。在自然环境演变和人类活动的影响下，流域水环境安全风险源的类型和数量也会不断增加。流域突发水环境安全事件后，污染强度和跨度会更广更大，污染团迁移速度更快，随着时间和空间的扩散，会影响到更多的人和地域范围。

二、我国流域水环境安全风险法律规制问题剖析

（一）相关立法事前预防理念滞后，风险防控法律规制体系尚待完善

我国流域法治已初步形成相应的立法体系。但是在流域水环境安全立法和规划方面，没有体现出流域空间的整体性统筹特征。关于流域水环境风险防控的法律依据，主要散见于《水污染防治行动计划》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律规范中，缺乏专门针对流域水环境安全风险规制的系统化制度体系。并且这些法律的出现，是伴随着一些突发水污染事故逐渐产生的，在整体性上表现出重应急轻防范、重突发污染事件轻长期慢性影响等特点。我国当前虽然确立了环境影响评价制度，但近10年发布的风险评估与评价相关标准中均无直接针对水环境风险识别评估预警的。同时作为水污染防治手段的水功能区风险评估的具体措施，在水资源保护法律中还没有明确规定，规范化的流域水环境风险评估成套支撑技术指南体系也存在缺位。此外，我国进行环境风险规制主要采取制定具有普遍效力的强制性措施、建立有关环境管制机构和行政执法体系的模式，这实质上是一种命令-控制模式，偏重于事后规制，具有僵化低效的局限，不能使环境影响评价真正达到预先规制的效果。尽管如此，环境影响评价还因我国放管服改革，陷入松动甚至销匿的边缘，从当前以项目单位自我承诺代替环评审批机关实质性审批改革中，用事中事后监管掏空环评预先规制功能［4］可见一斑。

（二）流域水环境安全风险行政执法体制存在碎片化

目前我国流域水环境风险管理，实行流域管理与地方行政区域管理相结合的管理模式。流域本该是完整的自然区域，被人为地分割为不同的行政区域。虽然流域水环境可以被人为分割，可流域水环境安全风险却是连带共同的。以属地管理造成的“地方保护主义”和部门管理导致的“部门本位主义”水环境行政执法体制无法统筹流域的整体性和系统性要求，造成流域水环境安全风险执法碎片化困境。一方面表现在，《中华人民共和国立法法》赋予地方政府环境保护相关事项的立法权，每个行政区域会基于自身地区利益导向，执法的积极性不高，从本地区水环境安全保护的某一阶段，或是某一价值去制定不同的执法标准。而流域管理机构被认为是水利部附属的提供技术服务的单位，缺少管理协调和建设实体性职能，法律地位存在模糊现象，迫于本地的经济利益保护，无法做到严于执法和监管。另一方面，流域涉水职能部门较多，各部门间所依据的规范之间缺乏标准的统一性，会使处理流域同一水环境安全问题时出现不同标准的相互“打架”，这种令出多门的多头管理体制形成的“有利则争、无利则推”的工作习惯不利于流域水环境安全风险的及时有效防控。还有像水行政主管部门管理水量和防洪问题，环保部门管理涉水源头的污染排放问题［5］，地区间执法标准差异和部门间法律法规冲突切割流域水环境保护的整体性，各部门各自为政，是形成流域水环境安全风险行政执法碎片化的主因。

（三）司法预防性功能发挥不足，流域司法的整体性和协同性有待提升

基于环境受损的不可逆性，环境司法领域提出预防优于救济的重要理念。可是在传统的法律构造中，司法表现出的却是被动、保守甚至是滞后。如在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条中规定，法定机关或组织可依法对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境行为提起环境公益诉讼。然而实践中，公益诉讼以事中事后救济为主，其预防性条款被束之高阁，尤其是关于流域水环境方面的预防性诉讼案件至今没有发生一起。另外，流域司法的整体性、协同性不足体现在，近年来我国跨行政区域司法管辖开始正逐渐转向全流域司法管辖，如2021年，最高人民法院印发《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》的通知，提出构建流域法院集中管辖、司法协作的机制。许多地方也进行了积极的探索：海南省将五大河流归口审理、江苏积极建立“9+1”环境资源集中管辖审判体系等。我国尚未设置综合性专门流域司法机关，流域司法需要冲破现行区域司法体制的束缚，体现流域的整体性。正如某学者所言，这种跨区划司法管辖的基础在实质上仍属于传统的行政区划，只是现行按行政区划司法管辖制度的微调，仍然受行政区划和审判层级的制约，分散司法、区块司法的色彩明显，无法有效协调流域与区域、全局与属地的利益关系。总的来说，流域内的司法协作，缺乏长效发展机制，还处于就事论事阶段，流域水环境司法无法在司法与行政目标一致下，产生全要素和全过程的协同聚合增幅效应。

三、我国流域水环境安全风险法律规制的几点建议

（一）建立健全以风险防范为原则的流域水环境安全风险规制体系

流域水环境安全风险所存在之场域“流域”，决定了其风险规制的基本路径是建立以风险防范为原则的流域水环境安全风险规制体系。流域水环境安全风险的真正有效规制，实际上既不是对越轨行为的严厉惩罚，也不是对已发生损害的事后补救，而在于行为初始的尝试或实施便要受到制度规制的绝对制约。欧盟确立了“预防原则”，其环境风险法律规制，主要突出的制度是对“物质”的风险评估制度。欧盟的风险法律规制制度表现在风险分析制度、快速预警制度和社会利益相关者的广泛合作制度三个方面。我国可以此为鉴，将环境影响评价制度作为把控关口，从源头上预防、控制水污染，保证足够的水量供应，在空间尺度上对流域内多种地域范围的多种来源的风险加以评估，并通过具体明确环评否决的适用情形，坚持依法改革思维和规范法学路径，使环评改革能行稳致远。流域水环境安全风险评估的内容应涵盖流域水环境安全风险源的识别、评估的要求与内容。同时还应完善流域水环境风险控制的有关制度，加强制度之间的衔接，将总量控制制度、环境监测预警制度、环境事件应急制度、排放权交易制度等作为控制方式，同时配套流域水环境安全风险“事后处置”制度和环境责任保险制度，进而有效推进我国流域水环境安全风险预防的法治化进程。

（二）完善统一监管和综合执法机构，构建多样性的联合执法协作机制

流域水环境安全行政执法模式应基于流域生态系统的整体性治理理念，将流域整体作为建构自身制度的基础，用以克服执法碎片化弊端。美国针对流域水环境管理奉行立法先行原则。通过颁布《美国田纳西流域管理法》设置统一的流域管理机构，以此统一跨区域环境规制的执法理念与执法准则。使原本人为分割设置的行政区域和相关水环境管理部门所带来的多头执法、职能不明、权责交叉等问题迎刃而解。统一的执法机构还具有流域水环境安全风险信息共享的功能，可以有效提高执法效率。另值得一提的是，美国还通过建立州环境委员会、环境正义维护机制和部门间谅解备忘录等方式去促进跨地区跨部门执法的协作。比如说《拉特华流域管理协定》建立的特拉华河流域委员会被赋予实质性的执法权力，独立自主权较大，它有权力去建立影响流域水环境安全的措施，具体有调节流量以便调节水质和控制减轻现有的污染等。我国可以此为鉴，将原来相互分割的行政区域管理体制转变为以流域为单位的协同治理体制，完善流域统一监管和综合执法机构，构建跨地区和跨部门的多样性的联合执法协作机制，也可以通过政府购买服务等方式鼓励社会力量参与流域水环境保护日常监督和执法，为我国流域水环境安全风险防控提供有效执法保障［6］。

（三）基于整体视角，增强司法规制的能动性和协同性

为克服流域环境司法的被动性等特征，我国流域水环境司法风险规制应更新司法理念，适当增强动态适应性，构建整体主义理念下，具有能动性、整体性和协同性的司法风险规制机制。首先，司法机关应拓宽公众、社会组织和相关利益方参与司法的渠道和方式，以拓宽公益诉讼案件来源渠道。其次，检察机关应充分发挥其能动的法律监督职能，针对不同性质案件采取不同的检察监督措施。比如可在适合社会组织提起诉讼的案件中，主动转变角色，从直接起诉变为支持起诉，激活不同主体的作用和不同制度的功能，形成流域司法保护的多轨制。再次，司法机关还应加强与行政机关的相互协作与互相监督。司法机关作为独立的外部力量监督流域行政风险规制，针对普遍流域水环境安全风险问题及时提出有效的司法建议，在检察建议未能得到该有的制度效果情形下，提起相关类型的预防性环境公益诉讼。最后，通过探索流域水环境司法专门途径，构建统一的流域水环境风险司法行为的标准与尺度，以促进地方法院之间在案件受理、审判和执行监督等方面的协同。建立案件集中管辖与巡回审判制度，以应对流域水环境安全风险的系统性和不确定性等特征，及流域水环境安全传统管理方式中存在的地方保护主义与环境还原主义。