欧盟《文物进口条例》研究

李 远

重庆大学，重庆 400045

文物通过非法途径跨国流转绝非一个新的现象，也不是局限于某一个或几个国家或地区的问题，而是世界范围内备受关注和迅速蔓延的一个国际化问题。文物进出口规制作为限制或禁止文物非法流转的重要手段，其重要性不言而喻。欧盟不仅是世界货物贸易最大进出口方，也是文物交易的最大市场，加之各成员国之间的商品流通、文化交流等各种生产要素的流动极为活跃，其在文物进出口方面的规制值得深入研究与学习。欧盟1992年颁布的并于2009年更新的《文物出口条例》对文物出口进行严格规制，确立了文物出口许可证制度，即欧盟国家在向欧盟外部出口文物时，须出示文物来源国颁发的出口许可证［1］，但在文物进口问题上却一直未形成统一规则。直到2019年《文物进口条例》出台，才建立了文物进口许可证及文物进口商声明制度，对文物入境作出了比较严格的规定［2］。另外，为确保《文物进口条例》能够得到切实有效地实施，2021年，欧盟又颁布了《〈文物进口条例〉实施规则》草案（以下简称《实施规则》草案）［3］，并将《文物进口条例》的某些条款内容进行了细化，使其具有可操作性①《实施规则》草案主要对文物豁免情况、进口许可证申请及进口商声明程序、电子系统作出进一步规定。。观之中国，基于对本国文物保护之考量，在文物出口方面有相对完善且严格的法律规制，但对文物进口的规制则较为薄弱。有鉴于此，本文希望对欧盟《文物进口条例》以及《实施规则》的草案文本的研究，从制度规范层面为我国提供某种域外视野，以帮助解决中国的现实问题。

一、欧盟《文物进口条例》的基本内容

《文物进口条例》中的文物是指“具有考古、史前、历史、文学、艺术或者科学等重要意义的属于附件A②《文物进口条例》第2条，附件A中所列文物同1970年UNESCO公约对文化财产的分类。中的任何物品”［2］。其中对需要适用进口许可程序的文物类别（附件B③附件B中的文物包括：超过250年历史的考古发掘（包括正常的和秘密的）或陆地或水下考古发现的文物以及业已肢解的艺术或历史古迹或考古遗址之构成部分。）以及进口商声明程序的部分文物（附件C④附件C中的文物类别包括除了附件B中的文物。）加以年限及价值限制。以下将根据《文物进口条例》《实施规则》草案的文本结合对欧盟文物入境规制进行梳理。

（一）文物进口许可申请程序

《文物进口条例》明确了从第三国进口附件B中所涉文物时，文物持有人应当通过电子系统①《文物进口条例》第八-十条规定：电子系统用于欧盟成员国之间进行存储和交换信息。向欧盟成员国主管当局申请签发进口许可证，任何欧盟成员国根据该条例签发的进口许可证均有效［2］。文物许可证签发应具有一致性②《实施规则》草案第七条：“一致性”即再次进口已被许可的文物，申请人应证明所涉文物与之前申请入境文物一致，主管当局应核实，除了根据新信息对所涉文物的合法出口有合理怀疑，应根据先前签发的进口许可证重新签发许可证。。文物持有人申请进口许可证时，需提供该文物的出口许可证、出口证书等能够证明所涉文物系根据原产国法律法规合法出口，或者在其被带离原产国时还不存在类似的法律法规的证明文件，若不能可靠地确定所涉文物的原产国，则需要提供相关的证明文件，以证明所涉文物系根据上一个存放超过五年的国家/地区的法律法规合法出口，并且用于除了临时使用、转运、出口以外的目的［2］。主管当局收到申请时应检查申请人提供的文件是否齐全，如有遗漏或有信息需要补充，应在收到申请之日起21天内要求申请人补充，申请人应在40天内提供所要求的补充资料，否则申请将被拒绝［3］。主管当局应在收到完整申请书之日起90天内对其进行审查，并决定是否颁发进口许可证［2］。

有下列情形之一，主管当局应拒绝申请：第一，有充足证据或合理理由相信所涉文物是非法出口的；第二，未按条例要求提供申请需要的证明文件；第三，有足够的证据或者合理的理由相信持有人非法获取该文物；第四，文物原产国要求归还该文物的诉讼尚未解决［2］。主管当局拒绝申请应将决定以及理由和有关上诉程序通知申请人，并通过电子系统将该拒绝以及拒绝的理由通知其他成员国以及欧盟委员会。已拒绝的申请可以再次提起，但是申请人应将之前被拒绝之通知提交主管当局［2］。

（二）进口商声明程序

进口具有200年以上的历史并且价值在18000欧元以上的属于附件C所列的文物时，文物持有人应通过电子系统向主管当局提交一份经签署的进口商声明文件［2］。进口商声明文件应包括文物持有人签署的说明所涉文物是依据原产国的法律法规合法出口的声明，以及一份详细描述该文物的规范文件［3］。此规范文件便于主管当局全面了解该文物的身份信息并进行风险分析和有针对性地控制。若无法确定所涉文物原产国，文物持有人则需要提供能证明所涉文物系根据上一个存放超过5年的国家/地区的法律法规合法出口，并且用于除临时使用、转运、出口以外目的的相关证明文件［2］。

（三）文物进口程序的豁免

下列文物的进口不需要申请签发进口许可证或者提交进口商声明：第一，依据《联盟海关法》（UnionCustomsCode）第二百零三条③《联盟海关法》第二百零三条第一款规定：“原本从欧盟关税区作为欧盟货物出口的非欧盟货物，应在三年内退还该领土并宣布释放以供自由流通，经有关人员申请，获得进口关税减免。”所指归还的文物；第二，在某些情况下，进口文物唯一目的是确保将其归还公共部门或在公共当局的监督下保管，为保管之目的进口文物的成员国应为其保存设立避难所（refuge）④避难所（refuge）是指欧盟关税区内的安全储存设施，由成员国指定用于保管对考古学、史前史、历史、文学、艺术或科学具有重要意义的重要文化物品的场所，并且如果它们不保存在避难所，将面临严重和迫在眉睫的破坏和损失威胁。；第三，出于教育、科学、保护、修复、展览、数字化、表演艺术、学术机构进行研究或博物馆或类似机构之间合作的目的，依据欧盟《联盟海关法》第二百二十五条规定，临时进入欧盟关税区的文物不需要申请签发进口许可证，但需要货物持有人签署进口商声明，当所涉文物由于出售等原因留在欧盟，则必须完成进口许可程序，获得进口许可证［2］。

二、欧盟《文物进口条例》的评价

有利于减少文物非法贸易，打击文物非法流转。一方面，条例否定“一刀切”而采用有区分管制文物的方式，既对合法的文物交易市场不会施加过多限制，不会严重阻碍欧洲文物交易市场的发展；亦对重要的文物进行了重点保护，减轻了海关当局的工作负担，提高了管制的实效和效率；更利于防止他国文物非法流入欧盟，减少文物非法贩卖。另一方面，进口附件B和附件C所列文物须分别取得进口许可证和提交进口商声明，对此两类文物进行严格的审查，发现所涉文物系非法，欧盟成员国主管当局应根据其国内法之规定对其进行处罚①《文物进口条例》第十一条规定：成员国应制定适用于违反本条例的处罚规则，并应采取一切必要措施以确保其得到执行。。这样较为严格的进口管制措施，将促使交易人，特别是购买者在购买文物时更为谨慎，更加注重确认文物来源。这种谨慎态度使非法出口的文物不能顺利交易，从而减少文物非法流转。

有利于完善欧盟文物进出口法律制度，推动欧盟立法一体化进程。文物具备流通属性，能够在欧盟范围内从某一成员国运送至其他成员国，或者被运送至欧盟范围之外的第三个国家，再或者是从第三国非法出口的文物走私到欧盟。在此意义之上，文物的流通涉及不特定的一个或者多个成员国的共同事务或者其他非成员国家的利益，需要在欧盟层面进行统一的顶层设计，制定具有共同性的适用规范［4］。就此而言，《文物进口条例》的出台为欧盟内文物交易总体框架铺平了道路，符合欧盟立法一体化的大背景，满足了统一成员国文物进口管制的需要，弥补了欧盟成员国文物进口法规方面存在的不足。

总之，《文物进口条例》顺应了欧盟一体化进程，符合欧盟成员国的基本需要，对于欧盟范围内打击文物犯罪和防止文物非法转移有着重要作用，特别是关于文物通用含义的明确、进口许可程序的规定和电子系统的建立等多种举措，对于增强欧盟打击文物非法贸易将起着积极的推动作用。

三、欧盟《文物进口条例》对中国的启示

“他山之石，可以攻玉”。围绕欧盟《文物进口条例》的相关论述并非终极目的，更多的则是在规范制度层面提供了某种域外视野，从而为解决我国现实中的具体问题提供助力和帮助。

首先，完善文物入境相关法律制度。中国作为文物资源丰富的文化大国，很早就确立详尽完善的文物出境许可制度，在最新修订的《文物保护法》以及《文物保护法实施条例》中设专章对“文物出入境”作出了具体规定。为了进一步细化、更新文物出境审核标准，国家文物局与文化部分别公布了《文物出境审核办法》与《文物进出境审核管理办法》。反观文物入境，仅有《文物保护法》第六十三条对文物临时进境作出规定。可见，我国文物出入境制度呈现“宽进严出”的现状。这种不对称的文物出入境显然不符合我国作为文物贸易大国的国情。我国可以参考欧盟《文物进口条例》对文物入境的规定，构建符合我国国情的文物入境法律制度，强化文物入境法律管制。

其次，加强区域合作。作为文物大国，我国一直致力于文物保护和追索的国际合作，先后加入了一系列重要的文物保护和追索国际公约，在双边合作方面也与十几个国家签署了关于防止盗窃、盗掘和非法进出境文物的双边协定或谅解备忘录，并已取得了初步成效［4］。我国作为“一带一路”倡议的发起国，亚太经合组织、上海合作组织以及金砖国家等区域性组织或重要合作机制的成员国，可借鉴欧盟的做法，通过区域合作开展更广泛的交流与合作，积极推动文物的保护。

文化自信的道路上离不开对本国及他国文物的保护，然而如何防止文物的非法流转是中国作为文物大国需要考虑的关键问题。在结合我国的具体实际以及我国现有的法律规定的基础上，借鉴欧盟《文物进口条例》将有利于促进我国完善文物进出口相关立法，为我国防止文物非法流转、减少文物非法贩卖提供较为完善的法律框架。