突发公共卫生事件应急管理法律体系研究

魏素红

长沙医学院，湖南 长沙 410000

通过对国家政策与文献资料中记载的突发危机法制保障内容可知，对突发公共卫生事件应急管理法律体系进行研究的目的是有效落实以人为本与安全统筹两项工作重点，从突发公共卫生事件中吸取经验，进一步健全并完善我国突发公共卫生事件应急管理法律体系，提高我国的公共卫生风险防御能力。因此，在研究突发公共卫生事件应急管理体系过程中，法律法规制度是当前及未来一段时间的重点内容，只有完善的法律体系才能实现法治社会，满足当前我国整体发展趋势与规划。

一、突发公共卫生事件的概述

在社会运行过程中受自然因素、社会因素等影响，会导致社会运行失效，进而可能会对公共安全与社会秩序造成危机与影响，我国对突发公共卫生事件定义为造成或可能会对社会公众健康造成严重损害，是公共危机的主要因素之一。通过对突发公共卫生事件特点分析可知，其不仅具有突发性危害性、复杂性的特点，还具有紧急性、严重性的特点，紧急性是指在时间方面较为紧迫，在突发公共卫生事件发生时其所造成的危险十分紧迫，构成突发危机严重性是指突发公共卫生事件本身具有严重的危害性，对社会民众健康构成严重威胁，并且在长时间内难以得到有效解决，还会大范围增长，对正常社会秩序造成严重影响。

二、地方立法介入突发公共卫生事件应急管理的必要性

（一）弥补当前法律不足

当前我国在突发公共卫生事件应急管理方面形成了突发公共卫生事件应急管理法律体系，对应急工作开展起到了积极推动作用，但并没有针对性，大多法律文件中只存在少数条款内容与突发公共卫生事件预防与应急处理相关，同时由于制度缺乏完善的设计，对各部门在应急过程中的职责范围与可以采用的措施并没有做出细致的规定，对突发公共卫生事件中需要重视的共性问题没有做出全面的说明，使得制度的执行力与影响力未能充分发挥。因此，地方要在国家权力允许的范围内，对具体区域中的配套实施规范进行进一步完善，对当前法律方面的不足之处进行进一步补充，以此提高区域范围内政府部门对突发公共卫生事件的应对能力。

（二）落实国家立法的具体操作

考虑到国家立法具有统筹性与原则性，针对突发公共卫生事件应急制定各项条例制度多数都是大致的框架要求，因此在实践应用中多数内容都难以直接应用，依旧需要各级政府结合实际情况进行逐级申报，因此，地方立法要及时明确突发公共卫生事件应急的具体应对机制，明确相关主体的具体权限与责任范围，通过立法的方式对应急处置流程进行固定，将国家立法文件中的各项指导要求落实到实践中。

（三）因地制宜

我国各区域经济发展速度存在差异，地理环境相对复杂，地域之间容易爆发突发公共卫生事件，且在类型规模与影响程度上都存在差异。虽然我国相关法律构建了突发公共卫生事件的应急原则与法律框架，但难以在经济、社会、文化、地理方面存在区域差异的现实条件下有效应用，为此，各地政府要通过立法的方式，妥善处理地域之间的差异问题，在遵循国家立法的基础上，充分考虑本地应急管理的具体要求，遵循因地制宜的原则，制定出针对性强、操作性强、具有地方特点的应急立法，根据具体情况实施不同的应急规范十分重要［1］。

三、我国突发公共卫生事件应急管理法律制度存在的缺陷

（一）条款操作性弱具体实践存在难度

国家法治水平与法治质量直接受立法质量的影响。在立法过程中需要高度重视立法的质量，相关法律规定、地方立法的本质要以上位法所倡导的条款内容为基础，并结合本地的实际情况做出细致划分与具体法律安排，但通过对当前省级立法统筹分析发现，大多数条款依旧以原则规范内容为要求，处理方式缺乏明确的指向性，只是在引导方面与政策方面起到一定的宣传指导作用，具体的操作流程与机制依旧需要行政部门作出具体的规定，各主体之间的职责权限并未有效衔接，造成法律法规缺乏严谨性，违法成本并不高，立法条款的实践操作性并不强，难以有效落实到实践中，存在应急管理工作流程断裂的问题。例如：各省级立法中对各级政府卫生行政部门、疾病预防控制机构及医疗机构等相关部门在应急管理过程中的职责作出了规定要求，但在大量的条款中仅提到有关部门，有关部门在不同地方的具体指向有所不同，在具体实践中容易出现各部门推脱责任的现象［2］。

（二）法律约束力度不足

由于法律位阶较低导致立法缺乏权威性与严肃性，最终的约束力度不足。法律效果指向的具体对象范围不够广泛，在规定的方式方法与行为类型及法律责任等方面缺乏一致性，容易在行使权力的过程中出现无权或权力滥用的现象，使得应急管理操作在具体实践执行过程中难以发挥出应有的作用与效力。行政主体为了确保管理工作的有序进行，或为了维护社会秩序，保障民众人生健康，要采取具有紧急性、及时性的强制措施，如强制隔离、强制医疗等。但当前应急管理省级立法体系对行政主体的执行细节并未作出细致完善的规定，法律约束力必要的程序有待进一步完善，为确保行政机关在一定程度上落实强制行为，避免突发公共卫生事件在社会中的管理效率受到影响，需要提高法律约束力［3］。

四、突发公共卫生事件应急管理法律体系保障建议

（一）完善突发公共卫生危机程序性规范

公正规范的程序是保证实体公正的重要基础，因此，需要在整个法律体系设置的过程中先完善程序规范，以此保证在应用公权力的过程中能够得当使用其开展一系列工作。首先，要确保在紧急状态下紧急处置权的问题，不单纯要从法律角度出发，将紧急处理权限进行规划设置，还要考虑到程序方面如何设置紧急处置权，如何符合法律规定，确认宣布解除监督救济以及在经济处置过程中行使职权不当的国家机关或相关工作人员，并要求其承担具体的法律责任，从程序方面确保公共利益最大化。其次，针对突发危机这一特殊情况，在程序规范方面需要具备具体的规则，针对个人信息要进行保障，具体程序执行过程中的法律责任补偿机制要做出明确规范。最后，要形成针对突发公共卫生事件的应急管理预案，明确落实各主体的职责细致划分，应急预案中的具体内容根据相关规定需要做好应急储备工作，如相关物资设备设施技术与专业人才等各方面的储备工作，提升医疗救治水平，将具体责任落实到相关责任主体身上，做好监管工作，加大执法力度，从而尽可能降低突发公共卫生事件发生时的损害，甚至有效避免突发危机的产生［4］。

（二）提高立法能力，提升立法质量

若想提升立法条例在实践应用中的操作性，提高地方立法质量，需要以科学的立法态度处理好权利与义务、权利与权利、权利与权力之间的关系，在突发公共卫生事件应急过程中需要坚持以人为本的理念，坚持人性化立法的价值取向，协调应急状态下政府公权力与公民私权利之间的关系。不对上位法予以公民的权利进行限制，同时也不可盲目扩大权力范围，要发挥出专职立法人员与突发公共卫生事件、应急管理领域专家的作用与价值，将专业的工作交由相关领域的专家完成，在立法过程中要积极听取医疗卫生机构、疾病防御机构、卫生行政部门等相关机构专业人士的指导意见，广泛吸收具有卫生法律背景的人才进入到医疗卫生法治队伍中，组织相关专家开展立法调研评估等工作，在提高应急管理立法专业性与操作性的同时提高立法民主化程度与立法质量［5］。

（三）明确法律主体，提高立法效力

现下突发公共卫生事件时有发生，对人民群众生命健康的安全与社会稳定造成了严重威胁，提高应对突发公共卫生事件的应急管理能力，需要地方立法以省级人大以及其常务委员会作为主要的立法机构将立法从受行政主导转变为由立法机关主导，提高地方立法的效力层级。在地方性法规形势下能够最大限度地对人民政府及相关部门在应急管理中的职责权利进行有效规范，实现公共卫生事件应急救治网络体系要求，在法律法规的约束作用下规范并细致划分应急联动相关机构的职责权限，使运行机制与网络建设在制度化与法制化的规范下发展［6］。

（四）更新立法理念，以区域实际为基础

地方立法对国家立法起到补充，说明其细致划分的作用，在立法的过程中需要认识到不必要重复的潜在危害，要确立细致明确的立法理念。在准备阶段，要明确立法的目标，时刻了解国家立法的动态与指导精神，此外，要对本区域政治、经济、法制等立法完善与调整的需求有所了解，在省级立法空间下，将立法与本区域突发公共卫生事件、应急管理具体要求有机结合，总结本区域应急管理的实践经验，把握住地方特色，分析区域范围内医疗卫生水平与公共卫生应对能力，从根本上规范与避免立法中的不必要重复。

（五）公正高效地保障突发危机应急管理

在司法运用过程中要重视司法人才的储备，特别是既具备医学知识又具备法律知识的人才。医学人才是我国人才中培养难度最大、最具实力的高位阶人才，需要一定的时间积累才能做出成效，建设健康法治国家需要医务人才与法治人才，更需要医学法治知识兼备的人才。

突发公共卫生事件应急管理司法适用过程中，会涉及很多卫生相关问题的医学与法律鉴别，因此需要提高对既懂医学又懂法律人才的储备，以此能够更加公正高效地处理危机中的司法适用难题。此外，在司法适用中，司法机关对相关法律的适用存在不同意见会影响定罪、判刑等处置结果，依旧需要加强人才储备与队伍建设工作，以此保证高效进行司法适用。在刑法中，对个人造成传染病传播流行或其他严重后果，需要承担的刑事责任作出了规定，但并不属于经济类犯罪，并未适用处罚金刑罚，但此种行为会对社会经济造成负担，也对他人经济造成负担，虽然国家在医疗保障方面对病人进行免费医治，但依旧存在相关的经济损失。

在很长一段时间内对传染病如何传播的举证责任分配、因果关系认定等存在操作难度，但在网络信息技术高速发展的时代背景下，大数据技术的应用使得以上问题迎刃而解，可以有效杜绝在突发危机中一部分公众违反公共卫生防控规定的行为［7］。

综上所述，各种自然灾害、事故灾害与公共卫生灾害在社会发展过程中是不可避免的突发事件，面对公共卫生突发事件，唯一有效的措施便是在灾害来临前做好各项防御工作，及时有效应对灾害。公共卫生突发事件会对社会造成严重的负担，因此，需不断完善突发公共卫生事件应急管理法律体系，提高对公共卫生事件的应对能力，将公共卫生突发事件的影响与危害降到最低。