检察机关提起环境公益诉讼之诉前程序研究

向飞媛

成都理工大学，四川 成都 610000

近年来，污染环境、破坏生态等侵害国家利益和公共利益的事件时有发生。生态环境保护问题关系国家长期发展与公众日常生活，因此引起社会各界广泛关注，希望由检察机关提起公益诉讼的要求日益强烈。2015年7月，为贯彻落实党中央对公益诉讼制度的相关要求，最高人民检察院经全国人大常委会授权后，在北京、福建、贵州等13个省、自治区、直辖市按照改革文件进行了为期两年的试点。目的在于探索建立检察机关提起公益诉讼的制度，充分发挥检察机关法律监督的作用，促进依法行政，保护国家和社会公共利益。2017年7月，经过最高人民检察院对公益诉讼两年的试点工作，行政公益诉讼的系列制度产生，确立在我国《行政诉讼法》的新修条文中。环境行政公益诉讼制度运行至今，效果良好。但通过对环境行政公益诉讼诉前程序的研究，发现存在案件线索来源单一、诉前检查建议形式化、履行职责标准模糊化等困境，对此拟通过拓宽案件线索来源渠道、强化诉前检察建议规范性、厘清履行职责标准等路径加以完善。

一、概念考究与价值评析

（一）概念考究

1．环境公益诉讼和环境行政公益诉讼

环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指环境公共利益在已经或者即将被自然人、法人或社会团体不法侵害时，法律允许与此公共利益无直接利害关系的主体，为了维护国家利益或者公共利益，以起诉人的身份直接向人民法院提起的诉讼。按照环境保护权益手段的不同，可将环境公益诉讼分为民事和行政两类诉讼形式。[1]

环境行政公益诉讼是环境公益诉讼的下位概念，当损害环境的违法行为是行政机关及其工作人员做出时，针对这类主体提起的环境公益诉讼就是环境行政公益诉讼。

2．诉前程序

“诉前程序”最先出现在2015年7月最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《改革试点方案》）中，该《改革试点方案》明确规定，人民检察院提出检察建议是行政公益诉讼的必经程序，不直接进入诉讼而是提出建议，并要求行政机关在一定期限内书面回复，以此督促行政机关及时整改。①《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后两个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”因此，环境行政公益诉讼的诉前程序是指检察机关在提起环境行政公益诉讼前，行使法律监督职能，向应当依法履行环境保护相关职责的行政机关发出检察建议书，保护国家利益和公共利益的程序。

（二）价值评析

诉前程序设置的价值主要体现在保持权力谦抑性与督促依法行政以及缩减司法成本两个方面。

一方面，在诉讼程序正式启动之前，检察机关可以行使法律监督职能，督促行政机关依法合理行使行政权，把对环境公共利益的侵害消除，产生与司法审判同样的积极效果，保证三种权力相互配合，维护良好运转的秩序。在实践中，检察机关发出检察建议的诉前方式，既行使了检察机关的监督权，又没有过度限制行政权，保证行政机关自由裁量的运行空间。另一方面，诉前程序具有前置性，是环境行政公益诉讼的必经程序。对行政机关生态环境有关工作的监督，只有先经过诉前程序，并在诉前程序不能达到保护环境公共利益时，才进入相应的诉讼程序。较之诉讼程序，以检察建议的方式督促行政机关履职，程序更加简便，有利于避免进入耗时更长的诉讼程序，从而大大节省司法资源。[2]

二、运行困境检视

（一）案件线索来源单一化

只有掌握行政机关违法行使职权或者不作为致使环境受损情况，才有初步依据向相关行政机关提出检察建议。如果人民检察院可以多渠道快速获得线索信息，就利于及时保护环境公益和生态环境的尽快恢复。但根据《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，诉前程序线索仅来源于人民检察院履职过程中的发现，限制了线索提供来源，使得公民、社会组织等没有举报渠道。因此，“虽然检察机关创造性地建立了‘12309检察服务中心’，但群众举报渠道获得的公益诉讼案件线索不是司法监督职责范围内检察机关发现的线索”[3]，无法作为案件线索使用。综上，把检察机关对行政机关的监督工作中的发现作为案件线索来源的唯一途径，使得线索来源单一，不利于公共利益得到有效救济，将阻碍环境行政公益诉讼制度的进一步发展。

（二）诉前检察建议形式化

《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》）第十六条①《人民检察院检察建议工作规定》第十六条检察建议书一般包括以下内容：一、案件或者问题的来源；二、依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据；三、存在的违法情形或者应当消除的隐患；四、建议的具体内容及所依据的法律、法规和有关文件等的规定；五、被建议单位提出异议的期限；六、被建议单位书面回复落实情况的期限；七、其他需要说明的事项。中对检察建议书的内容作出了规定，这些规定为概括性表述，存在于浅层的表面。《检察建议工作规定》指出，检察建议书通常包括案件来源、违法情形、具体建议等内容，但未对建议的具体内容做详细规定。并且对于行政机关未回复检察建议的情况，未规定具体的惩罚性后果。使实践操作中，检察机关制发的检察建议内容详略不当，无法给出具体明确的建议；检察建议强制力较弱，行政机关可操作空间较大。形式化的检察建议不能起到法律监督作用，行政机关无法切实履行职责，影响国家利益和社会公共利益的保护。

检察建议缺乏对行政机关的跟踪评价机制，《检察建议工作规定》规定了人民检察院要对被建议的行政机关进行跟踪，确保检察建议的实施，配合后续工作。但在具体的实践操作中，对各级检察机关是否完成跟踪任务没有对应的评价机制，跟进调查工作的推进也受检察机关工作人员数量、工作任务安排等因素的影响，有效跟踪和监督无法进行，导致检察建议的内容未得到真正落实。[4]

（三）履行职责标准模糊化

对行政机关履行职责标准的认定，在理论界可分为行为标准和结果标准。行为标准是判断行政机关行政行为是否符合法律法规规定的职责，若行政机关采取了符合法律的适当的行为，即可认定为初步履行；与之相对的，结果标准是审查行政机关是否放任公众利益的继续受损。行为标准中，对于“适当行为”理解存在疑问，如果行政机关只是应付检察建议而出台整改文件就认定为已经履行应付责任明显不妥。而结果标准中，对于“损害继续存在”的程度也难以确定，如果只有在行政机关的整改行为使得生态环境恢复原状、污染破坏损害完全消除时，才能被认定为符合标准，那只要生态破坏等任何损害事实依旧存在，行政机关都属于怠于履行环境保护职责。但由于环境恢复速度较慢，此种标准又显得过于严苛。

综上，现有关规定与理论学说对被建议行政机关的履行职责标准认定难以准确判断，判断标准值得深度探究，从而让诉前程序发挥应有作用。

三、路径完善探索

（一）拓宽案件线索来源渠道

针对环境行政公益诉讼案件线索来源单一的问题，为减小其对案件处理与制度完善的不利影响，建议将社会公众提供的线索纳入环境行政公益诉讼案件的线索来源。通过创立对外渠道，依法接收公众提供的举报线索，坚持环境保护的公众参与原则，加强检察机关与公众的联系，调动公民的主动性，全民参与到监督行政机关的工作中，促进其依法行政、严格执法。

线上可以利用互联网大数据建立线索收集平台，利用信息技术手段，创设官方微博、微信公众号、应用软件等，公民一旦发现环境污染和生态破坏现象，就可以直接通过手机报送基本信息，方便快捷。[5]线下可以在各级人民检察院建立案件线索受理机构作为线索收集窗口，公民书面或口头提交相关信息。检察机关可以建立线索提供奖惩制度，给予对案件事实发现认定有较大价值的线索提供者适当奖励，对虚假不实线索提供者进行个人信用不良记录的惩罚。激励公众自发参与，形成爱护环境、保护生态的社会意识。

（二）强化诉前检察建议规范性

针对检察建议书内容规定形式化的困境，建议增加生态环境受损客观情况一项内容。该客观情况能够表明环境公共利益受到侵害，是行政机关违法行政行为结果的体现。本项内容除环境受损事实的表述外，还应包括受损事实与违法行政行为之间因果关系的说理，提高检察建议的权威性和科学性。[6]对于行政机关未回复检察建议且没有相应处理措施的问题，可以探索将行政机关对检察建议的回复情况加入政绩考核体系，以追究行政责任的方式督促履职，提高行政机关对检察建议的重视度。

除此之外，建议设置跟踪评价机制，形成动态的长期监督，而不局限于检察建议的提出。提出检察建议不是环境公共利益保护的终点，而应是一系列保护工作的起点。诉前程序是环境行政公益诉讼的前置程序，若行政机关纠正违法行为或者依法全面履职则不进入诉讼程序，那么定期考察行政机关对检察建议的落实情况，使得诉前程序的流程更加完整，符合诉前程序制度设置的价值目标，有利于国家利益或社会公共利益得到强有力的保障。

（三）厘清履行职责标准

行政机关履职与否、程度如何是提起环境行政公益诉讼的重要因素。如上文所述，存在行为标准和结果标准两种理论。在实际生活中，审查标准的不一致会导致检察机关处理结果不同，监督职能无法真正发挥作用，降低公民对司法行政机关的信任度。因此制定符合客观规律和立法本意、保护公共利益的履职标准显得尤为重要。受自然规律、行政机关治理能力等众多因素影响，仅采用一种理论是不完全合理的。因此认为，应兼采行为标准和结果标准，综合判断履职情况。制止损害扩大并产生环境可能恢复的积极结果，即可认定为行政机关已经履行职责。

从行为标准上看，需要判断行政机关是否采取行为，分为积极行为和消极行为。积极行为指行政机关对检察建议的回复行为和对公益损害的主动纠错整改行为；消极行为指行政机关停止违法行为，没有继续损害环境。从结果标准看，通过受损环境是否具备恢复的高度盖然性判断履职结果。

四、结语

环境公共利益关系国计民生，但我国保护国家利益和社会公共利益的法律制度还不是十分完善。环境行政公益诉讼制度的尝试，是一次影响深远的突破，其中，诉前程序的提出也是一项意义重大的制度创新。诉前程序的设置，在检察机关高效配合人民法院进行诉讼，大幅降低司法成本的同时，让检察权和行政权相互协调又相互制约，形成共同发展的良好态势。本文对环境行政公益诉讼诉前程序目前的困境进行剖析，提出了一些针对性意见，希望能对该制度完善产生有益帮助。但由于笔者研究经验的不足，得出的结论可能不够全面，期望后续研究领域和实务领域继续努力，让制度设计更加贴近公民生活，使执法监督落到实处，为推进生态文明建设提供有力的司法保障。