我国基层生态环境保护执法问题的研究

王 琪

承德市生态环境局丰宁满族自治县分局，河北 承德 068350

一、研究背景

气候变化是全人类面临的共同难题，我国承担大国责任，提出碳达峰碳中和目标，并抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案。除了公民自觉承担保护生态环境的法定义务，基层的生态环境保护执法能力也是生态环境保护执法中的重要一环，是打击生态环境违法过程中最直接有力的手段。通过近几年的努力，基层生态环境保护执法能力得到不少的提高，基层生态环境管理也较之前更清晰透明，成果显著。但也暴露出很多问题，使得基层生态环境保护执法能力受到限制。基层生态环境部门落实不到位，在执法过程中流于形式，执法目的“雷声大雨点小”，得不到预期目标等，这些都是现如今基层生态环境执法的现状。为了我国在生态环境执法方面更好地发展，本文针对基层生态环境执法现状的研究，认真分析，解决薄弱环节，促进基层部门生态环境执法的健康发展。

二、基层生态环境部门的执法困境

（一）环境法治观念滞后

基层政府对生态环境保护法治的观念存在滞后现象，亦可说，基层政府对生态环境保护和经济发展的关系认识不够透彻[1]，在两者发生冲突时不能做出正确的抉择。主要体现在两方面。一是过去基层政府在以经济发展为工作中心的同时可能会以牺牲生态环境为代价。生态环境保护与经济发展有时是互相矛盾的，一味地关注生态环境保护，经济发展形势就会受到严峻的考验。所以从自身考量，会淡化生态环境执法职能。二是生态环境部门在执法过程中往往要触及生态环境违法者的自身利益。生态环境部门依法查封、扣押或没收造成污染物排放的设施、设备时，生态环境违法者对损害自身利益的事情会坚决抵制。由此带来的上访、行政复议、诉讼等，处理周期较长，给工作带来很大的阻力。

（二）法律法规不健全、不规范

我国颁发的环境保护立法执法的法律法规中，存在以下三个漏洞。一是我国基层环境执法中，可适性不高。可适性不高的主要原因是相关立法不完善或是相关立法有空白。根据行政法和环境法理论，如果法律法规没有对执法主体的执法权限作出规定，执法主体则不能做出有损于执法对象的决定。也就是说，执法过程中要合法合理，有法可依，有理可追，才能实现执法正义[2]。二是相关职能部门之间执法中发生推诿现象。法律法规中没有明确责任职责，部门之间职能交叉，也没有有效的协调机制。就会导致同一个事件出现时，多个部门互相推诿，撇清关系。三是违法成本低[3]。产生尾废污染的企业大部分为了节约成本不修建净化设施，有的为了应付检查修建了，但也搁置不启用。大部分小型企业几乎没有能力承担巨额的环保设施，在环保执法部门没有找上门来时，继续非法排污，即使在收到执法部门的罚单后，如果承担后果巨大，企业相关人员就会消失，留下的污染物，留下的烂账无人管理，无形中增加生态环境执法的成本。

（三）保障不全面

第一，体现在资金投入不足，人员配备不齐全。环境执法需要大量财政支撑。资金不到位，影响到人员相关培训的费用，也影响到购置大量专业设备的费用。上岗人员不齐全，就会导致排查任务事倍功半。人员培训不到位，缺少职业素养，环保执法进程很难开展。没有必要设备的补给，尤其对是高科技、精密度高的现代化设备，相关人员就无法准确地判断。例如排污，人员现在大部分都是实地考察，一步一步地推测排污暗管的位置，地形复杂，暗管设置隐蔽，给排查工作带来很大的困难。还有大气污染物排放尤其是安装在线监控设施的，如果执法人员未经系统培训和现场实际操作，很难对污染物排放是否超标违法、在线监控设施是否有造假进行准确判断，在很大程度上影响了环境执法的有效性。

第二，体现在社会公众无法明确分清管理部门。社会公众对环境污染管理的统一认识就是生态环境部门，部分人仍然认为生态环境部门不作为。例如商店外的喇叭声造成扰民的行为是属于公安部门管理，建筑工地产生的噪音属于住建部门管理。各种信访举报问题的管理单位都不相同，这需要基层政府加大力度宣传，也需要各部门之间相互配合沟通，既为群众营造有法可依违法必究的社会之风，也降低环境管理的难度和执法的成本。

（四）执法力度不足

一直以来，基层生态环境保护执法就存在着执法力度不足的问题，对一些违法者在采取法律强制措施的过程中，从违法行为的立案侦查到实施行政处罚都需要花费较长的时间。生态环境部门的执法权缺乏强有力的效能，导致在多种污染问题发生后，只有在生态环境保护处罚被上报和公示后才能对基层违法者的环境违法排污行为进行有效阻止和生态修复，这也导致多数造成环境破坏的违法排污行为无法得到有效遏制，产生了严重的环境污染问题，对我国生态文明建设造成了严重的阻碍。此外，我国生态环境部门也缺乏统一的协调和部署。在我国生态环境保护上，采取的是统一管理和分层管理的行政执法机制，这种执法机制引入了多元化的执法参与主体，导致行政执法权和行政执法责任体系出现了极度分散的情况，这也是导致我国基层生态环境执法力度不足问题产生的根本原因。

三、基层生态环境保护执法的对策建议

（一）强化基层生态环境行政执法能力

首先，加强基层生态环境的行政执法能力就要保障人员到岗到位，有能力有作为。生态环境保护的执法工作要求比较高，有着很强的专业性，基层政府要加强提升环境监察方面执法人员的数量和质量[4]。要不断提高环保执法队伍的先进性和专业性，需要不断提升高级专业人员在队伍中的比例，还要不断从社会上引进专业人员与环保技术人员。还要健全人员升迁制度，不要让基层专业技术人员感到自己升职路线受限，做多做少都一样。目前部分地区的基层生态环境执法人员紧缺，持证上岗的人员远远不足以应对日益繁重、细节化的工作任务。

其次，人员到位后，要加强对人员素质和专业水平的再培训，保持队伍的战斗力和专业性。在日常执法过程中，也要加强人员内部之间的互相交流，新进人员要向年长的有经验的执法人员学习经验，而年长者也同时要吸取年轻人的创新思维，新的执法理念，更高效更科学的专业思路，实现整个队伍集体成长。

最后，还要引进先进的设备，充实必备的物资和器材，强化系统培训和实地操作。先进的仪器搭配专业的队伍才能实现高效率办事，系统培训和实地操作方能提升有效执法人员现场执法水平，不至于纸上谈兵。相关执法人员不必再明察暗访，苦苦追寻错误的排污暗管，使用先进仪器，可以精准高效地找到源头，方便取证，有充足的理由和证据向违法企业开罚单。

（二）加强基层生态环境保护监督管理

细化责任清单制度。要做到有法可依，有法可循，违法必究，追究到位。相关各部门需要落实环境保护具体职责，赋予具体相关人员权力。细化职责，在相关部门交叉项上要更加细化，划分执法责任范围，确定每个执法角度不遗漏[5]。做好监督管理，对于执法过程中对责任人的责任追究要明确，还要掌握追责期限，确定责任种类以及根据法律对责任人的违法行为具体处置的细节，以及制定尽职免责制度。

相关部门必须严格遵循我国颁布的环境保护相关法律法规要求办事，不断强化执法人员的法治观念，为执法人员提供专业化的法律知识培训和执法技能培训，同时也要对基层环境执法队伍加大考核力度，甄选出一批职业道德高尚、业务能力过硬的人员来为基层生态环境保护打下有力的监督管理基础。更要结合我国生态文明建设的根本要求，充分领略时代精神，积极融入共治共享的生态环境保护监督管理格局。基层生态环境保护之中存在着管理体量较小、数量较多的问题，而在基层生态环境保护之中也应该改变过去被动化的监督管理模式，要充分发挥当地人民群众、党组织和环保志愿者的力量，构建出网格化监督管理的机制，确保多种生态问题能够在网格之中得到有效解决，让更多的人参与到生态环境保护监督管理之中，构建出更加精细化的生态环境监督管理机制。在监督管理工作开展中，相关部门也应该引入信息化管理机制，提升多种监督管理信息交流和共享的力度，构建出以数据信息说话、群众共同参与的监督管理措施，要充分发挥宣传部门的教育职能，使更多群众认识到生态环境保护监督管理工作开展的重要性，赢得更加广泛的群众基础，确保群众支持相关部门的环境监督管理工作，为基层生态环境保护监督管理质量和效率的不断提升提供全面的保障。

（三）加大人、财、物的有力保障

应通过立法使得各级执行部门都成立专门的生态环境行政执法机关，保持生态环境行政执法主体的独立性，不受来自政府以及其他部门的干扰。同时明确中央和地方职权划分，以提高生态环境行政执法效率。各级环境保护有关部门要积极主动地与电力、水利、公安等部门沟通，获取支持和配合，从之前的被动执法转换为主动执法、积极执法[6]。

应建立现代化的装备制度。按照2011年国家新发布的标准，各基层环保部门要陆续实现执法装备和技术手段的现代化[7]。基层环保部门要对库房里的装备进行清点，对老旧设备要及时更新，购入现代化装备，例如检测仪器、检测仪器和相关取证设备等。资金充足的情况下可以为执法人员配备必要交通工具，这样执法人员可以更加便捷地到达现场，提高工作效率。

同时也要结合人力资源、财力资源和物力资源协调使用、持续发展的根本原则，制定出资源共享和资源协调的工作机制，确保多种资源的利用效率得到不断提升，为不同地区的生态环境保护工作提供良好的保障，确保基层生态环境保护执法活动能够得到有效的支持，为我国生态文明建设水平的不断提升奠定更加坚实的基础。

（四）完善领导干部的考核机制和追责机制

实践证明，要想解决好环境问题，离不开各级党委和政府的重视。要想让各级领导重视起环境保护工作，必须要对当前的干部考核机制加以改进，破除单纯以GDP作为政绩衡量标准的方法。完善考核机制，一定要将生态环境保护政绩与官员任免挂钩，将生态环境保护业绩纳入考核内容作为升迁依据，即在考核体系中加入污染物排放总量、环境质量变化、生态损害赔偿、环保资金投入及公众对环境的满意度等内容，使官员意识到生态环境保护与经济发展会对自己的仕途产生同样的影响，就能充分调动其生态环境保护工作的积极性。环保指标的内容和标准要科学合理，具有可操作性，如何设计环保指标的具体内容和权重还有赖于政府部门和相关专家不断地探索和研究。

职务的升迁是一种正面的激励，但仅有激励是不够的。领导干部的政绩考核主要是引导他们重视生态环境保护工作，我们还需要有必要的监督惩罚措施来约束那些激励失效的政府官员。2015年以前，领导干部很少因为环境问题被追责，这是因为缺乏法律上的依据，国家监察委员会和当时的国家环保总局于2006年联合颁布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，明确了责任的承担者和处分标准，成为了打击环境渎职和失职行为的依据[8]。2017年至今，因为环境问题被追责的领导干部逐年增多，我们应该以此为基础大力健全环保追责机制，希望在未来的工作中，能够继续完善和丰富现行的监督措施和追责办法，使各级领导能够转变发展理念，真正从政治层面重视起生态环境保护工作。

四、结论

我国基层生态环境保护执法在环境法制观念、政策法规规范性和保障措施等方面存在不足。针对不足之处，提出一系列措施：强化基层生态环境行政执法能力、加强基层生态环境保护监督管理、加大人财物的有力保障、完善领导干部的考核机制和追责机制，提高基层生态环境保护执法的深度与广度，营造良好生态环境。