政策利益视角下农村宅基地政策执行中的利益增进与分配

时 磊， 赵姚阳

(河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100)

我国市场经济体制改革的不断深化，以及社会分工的不断细化，打破了既往的整体性社会利益结构[1]，促使原有社会利益结构产生明显分化，一些新的社会利益主体逐渐形成，并且这种利益结构的分化在农村宅基地领域也进一步凸显。2015年开始，我国开展农村宅基地改革试点工作，逐渐形成以产权制度创新为核心的宅基地“三权分置”，通过宅基地使用权市场流转的方式促进农村宅基地资源优化利用，为农村产业发展提供用地支持。为此，国家颁布了一系列农村宅基地政策措施。如农村宅基地确权审批与面积管理、农村宅基地退出、促进农村闲置宅基地盘活利用等[2]。这些政策措施都是为解决特定的农村宅基地问题和实现特定政策目标而制定的行为准则，以期最终实现农村宅基地的政策利益在相关利益主体中的权威性分配。

农村宅基地政策执行中市场机制的引入，致使新的利益主体进入，各利益主体纷纷将与己相关的宅基地利益诉求输入到宅基地政策执行系统中；由于利益诉求不一致，导致利益损失所引发的利益矛盾不断增多。如农民在宅基地征迁中被强迫“上楼”、涉农社会资本的宅基地使用权益未能有效保障、村集体的宅基地所有权益未能有效体现等，使得农村宅基地政策利益分配结构变得愈发失衡，政策执行受阻，农村宅基地改革整体推进较慢。因此，协调农村宅基地政策中各利益主体间的矛盾，维护其整体政策利益及相关主体利益，对有效增进公平分配、最终消除宅基地政策执行阻碍具有重要作用。此外，当前学界对于农村宅基地政策执行的研究多是从产权视角出发，围绕宅基地“三权分置”进行宅基地产权制度创新研究，并对其进行可行性分析，有些聚焦某一具体区域的宅基地政策实施成效进行事实分析[3-4]。鲜有学者从政策利益视角对农村宅基地政策安排及其执行状况进行分析，而这种政策利益层面的分析有助于我们更好地理解宅基地政策机理，揭示宅基地政策执行下各利益主体行为的内在动力，并为消除政策执行阻碍提供有效指导。鉴于此，本文基于政策利益分析的视角，在已有研究的基础上构建农村宅基地政策利益增进与分配的分析框架，对当前农村宅基地公共政策安排及其执行的情况进行梳理，以凸显政策利益分析对农村宅基地政策研究的重要理论和实践意义。

一、农村宅基地公共政策执行中利益增进与分配的分析框架

一般而言，政策可视为调节社会公共事务的一种行为准则，即规范特定社会公共事务下社会成员行为所作的规定。由于政策多是涉及社会大多数人的利益，因而具有公共性，所以可称为公共政策[5]。公共政策对社会公共事务调节的核心主要在于其背后潜藏的特定资源和条件，而利益正是人们生存和发展所需的资源和条件[6]。因此，每个特定的公共政策调节的核心就是该政策领域下所蕴含的，且利于个人乃至社会发展的资源和条件，即政策利益。公共政策执行效果的优劣与政策利益息息相关。一方面，公共政策的执行需要政策资源的支撑，充足、适用的资源是政策良好执行的保障[7]，且政策利益本质上就是政策资源；另一方面，一项公共政策中包含不同利益主体，同时不同主体间的政策利益需求存在差异[2]。政策执行本质上是各利益主体基于利益得失考虑而进行的利益博弈过程[8]。各主体所追求的政策利益是否相同、基本合理利益能否保障、受损的合法利益能否及时补偿等都影响着政策执行的最终成效。因此，从政策利益视角出发，本文认为公共政策执行要得到良好贯彻，关键就在于规范政策利益主体间的互动与合作，实现以公共利益为核心的政策利益的增进与分配，具体可从以下2个方面进行理解。

1.公共政策是能够增进政策利益的行为准则。公共政策在执行过程中会消耗各种资源，而一项政策只有不断增加其执行政策所需的资源和条件，才能保证政策利益的分配有坚实基础，才能更好地满足不同利益主体的合理利益需求和政策执行消耗所需。这里政策利益的增进既表现为物质资源(如经济利益)的不断积累，也表现为非物质资源(如环境、文化、社会、政治利益等)的不断增进。

2.公共政策是能够分配政策利益的行为准则。每项公共政策都贯穿一个核心话题，即政策所包含的资源和条件(即利益)应分配给谁。由于一项政策中各利益主体的利益需求不同，且政策所调节的资源是有限的，这就导致分配具体利益时易产生利益冲突，从而造成政策利益结构失衡，阻滞政策的执行，因此为减少各主体间利益摩擦，需要借助公共政策，实现政策利益在各主体间的权威性分配。具体而言，要实现政策利益的合理分配，构建均衡的利益分配结构，应做到以下五点：一是保证基本合理利益；二是维护核心公共利益；三是补偿受损合理利益；四是打击非法失常利益；五是促进主体利益契合。

综上，本文以“政策利益的增进与分配”为分析框架对农村宅基地公共政策的执行现状进行分析。农村宅基地公共政策目标的实现在于坚持政策利益增进和分配相统一，即政策利益的增进可为宅基地的管理与利用奠定资源基础，而良好的政策利益分配则是宅基地管理与利用政策得以贯彻执行的保证。

二、当前农村宅基地的公共政策安排及其利益主体

本文研究对象为当前农村宅基地公共政策的主要政策安排，即包括宅基地确权登记颁证、审批、分配、流转等[9]。当前宅基地政策总体按照“严控增量、挖掘存量”的政策思路来安排，主要分为管理和利用两方面：在管理上表现为通过宅基地确权、申请审批、有偿使用等政策措施严格规范农民宅基地申请使用，使之形成合法合规的农村宅基地使用格局；在利用上则通过农户宅基地自愿有偿退出、城乡建设用地增减挂钩、闲置宅基地+新业态等盘活措施，达到提高宅基地利用率，增加农民收入，并为乡村振兴提供资源支撑的目的。

除了已有的农村宅基地政策规定外，国家也在开展农村宅基地试点改革。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，标志新一轮宅基地改革试点的开始，此轮宅基地改革试点内容亦是从管理和利用两方面展开：一是继续探索完善农户宅基地取得方式，宅基地审批管理程序和宅基地有偿使用制度，从而形成规范的农村宅基地用地管理制度；二是重点探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，希望通过对宅基地产权的细分与界定，引入市场化的盘活机制，从而促进农村宅基地资源的优化利用。

公共政策利益的分析需要对涉及的利益主体及其需求进行识别，从而为后续进行政策利益分配和增进分析奠定基础。无论是已有的农村宅基地政策规定，还是仍在探索中的农村宅基地改革措施，都会牵涉不同利益主体，他们共同参与宅基地公共政策的制定和执行。具体而言，农村宅基地公共政策包含的利益主体如下：(1)农户。农户是与农村宅基地关系最为密切的利益主体。因为农户是法律规定的农村宅基地使用权人，是宅基地实际使用者。长期以来宅基地对农户发挥着基本住房保障作用。宅基地可以说是农户生产生活不可或缺的重要资源。(2)村集体。村集体主要由村集体经济组织和村民委员会组成。村集体是法律规定的农村宅基地所有权人，在法律规定范围内享有对宅基地占有、使用、收益和处分的权利，因此亦是利益主体之一。(3)社会资本。这里的社会资本主要指村集体之外的个人或企业，因其通过租赁、流转等方式获得农户宅基地和住宅的使用权从事相关商业经营，因而也是农村宅基地政策利益主体之一。(4)地方政府。这里的地方政府指省、市、县、乡(镇)的四级政府，它们是农村宅基地政策的主要执行主体，且其中以乡(镇)级政府为主。其原因在于：一方面乡(镇)级政府是我国《土地管理法》规定的宅基地审批主体；另一方面，乡(镇)是乡村振兴促进法规定的需振兴的主体之一(乡村包括乡镇和村庄)，因而该级政府实际承担着较重的乡村振兴任务，有着利用农村宅基地资源支撑乡村振兴发展的利益需求。(5)中央政府。中央政府是全国性的农村宅基地改革和管理政策的主要制定主体。2020年1月1日，新修定的我国《土地管理法》施行，明确规定国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理工作。其在农村宅基地政策中的利益诉求有别于地方政府的区域性发展诉求，更多的是追求能够惠及各利益主体的宅基地政策公共利益。

三、农村宅基地公共政策执行中利益的增进分析

公共政策的制定和执行需要一定资源基础，按上文对“利益”的理解，也可称为政策的利益基础。同时，公共政策的利益基础也要不断积累增进，从而更好地满足各利益主体的利益需求，并维持公共政策执行的可持续。联系当前，农村宅基地政策利益调节核心为宅基地这一土地资源，且其政策目标在于通过加强农村宅基地资源规划管理，实现保障农民住房权益、增加农民收入、推进美丽乡村建设和乡村振兴战略等。这就要求当前农村宅基地政策安排及其执行中应以宅基地资源为基础，不断增进政策利益，以保证政策目标的实现。此外，由于每项公共政策制定都是依据特定的政策目标，都有其调节的特定领域(经济、政治、文化、环境等领域)。因此，每项公共政策的利益基础及其增进皆有侧重点。就宅基地公共政策的利益增进而言，结合该政策的目标及其实施背景，得出应推动其经济利益、社会利益、政治利益、环境利益的协同增进，并最终实现政策公共利益的增进。

(一)农村宅基地公共政策执行中经济利益的增进

公共政策利益增进中，往往以经济利益为核心。一方面，政策的制定和执行需要一定的资金基础；另一方面，经济利益的激励作用往往强于其他领域利益，可以更好地激励利益主体，使其行动能与政策目标相协调，利于政策目标的实现。就农村宅基地公共政策而言，经济利益的增进主要体现在当前宅基地的盘活利用政策措施上，具体表现为：(1)以市场机制为手段，通过宅基地确权登记及颁证实现产权界定，并引入一定的市场机制，采用自营、入股、出租、合作等经营形式，促进宅基地资源市场化配置，从而实现宅基地资源价值增值。如比较典型的模式有闲置宅基地+新业态模式(乡村旅游、生态康养、农业产业等)，即通过引入社会资本(个人或企业)，由社会资本承租农户宅基地及农房的使用权，并以农房为基础进行商业经营[10]。该模式可有效提升农户收入、壮大村集体经济，以及为社会资本带来经济回报，在满足各主体利益的同时，增进其政策经济利益。(2)以公共政策为手段，通过城乡建设用地指标的政策性置换，实现城市建设用地增值收益向农村的部分转移，从而实现宅基地价值增值。比较典型的模式如城乡建设用地增减挂钩政策，即通过农村宅基地退出并复垦为耕地，形成的耕地指标填补城市建设征地而损失的耕地指标，通过此种模式农民可获得部分转移的宅基地政策性市场价值[11]。

但采用上述模式实现经济利益增进的同时应注意以下问题：(1)市场机制下的盘活模式多数难以全国推广。该模式的成功与所处区域的经济发展水平和自然文化资源禀赋密不可分，只有靠近城市和拥有较好自然风光和文化资源的乡村，才可能具备消费市场和形成自身的竞争优势，从而利用该模式实现宅基地资源向经济效益的转化。因此，各区域经济发展水平和资源禀赋的差异注定该模式难以在全国普遍适用，如一些中西部地区乡村旅游项目的失败足以证明。(2)城乡建设用地指标政策性置换的盲目推进导致其供求两端产生问题：一是供给端农村宅基地的盲目复垦，难以形成可有效利用的耕地，复垦后农民基于收入和耕种条件考量，多是弃耕抛荒；二是需求端地方政府基于为推动城市开发建设对建设用地指标的追求，以及为应对国家耕地保护考核对耕地指标的追求，这2种追求动机下可能出现违背农民意愿的宅基地强制退出和复垦。

(二)农村宅基地公共政策执行中社会利益的增进

在公共政策利益增进中，社会利益的增进虽不像经济利益那样产生直接激励作用，但对公共政策的稳定存续却能起到较好的保障作用。这里的社会利益主要指公众对社会文明生活的一种需要和愿望，包括经济秩序健康与效率化、公共秩序的和平与安全、社会资源合理利用与机会公平、社会弱者利益的保障等[12]。

就农村宅基地公共政策而言，社会利益的增进主要体现在农民居住权益的保障上。农村宅基地长久以来都发挥着保障农民“居者有其屋”的功能，为农民生产生活提供住房支撑。即使在宅基地闲置问题日益严重的当下亦是如此。一方面，我国《土地管理法》明确规定“保障农村村民实现户有所居”，以及当前农村宅基地政策规定中明确要求依法保障村民的居住权益。即使是在新一轮宅基地试点改革中，也通过突出对农户宅基地资格权的保障，以实现对农户住房权益的保障。另一方面，2020年中国常住人口城市化率为63.89%，但乡村依旧有5.1亿(总人口的36.11%)的人口[13]，且多为中老年群体，农村住房对于他们来说依旧是重要的生产生活保障，甚至在农村老龄化日益严重的当下也发挥着重要的养老保障作用。因此，农户住房权益的保障依旧需在当前宅基地政策的制定和执行中加以坚持，从而实现宅基地政策社会利益的增进，更好地保障政策的稳定存续。

同时，在农村宅基地闲置问题日益突出，以及宅基地市场价值日益显化的当下，农户住宅权益的维护需与宅基地的市场化盘活利用协同推进。正如前文分析，当前农村仍居住着大量人口，且多为中老年人，必然需要住房作为其生活保障。随着部分农民入城，农村住房逐渐闲置、破败，以及乱占乱建、建设规划不合理等造成的农村宅基地资源浪费亦是现实，必然需要进行规划管理和盘活利用。但农村宅基地整治和盘活需要资金支持，多数地区村集体收入不足，中央和地方政府面对全国规模的宅基地，财政支持亦有限，引入社会资本则是必然之举。因此，当前宅基地政策安排中将保障农户住宅权益与推动闲置宅基地市场化盘活利用相结合，既是现实需求，也是有其内在契合逻辑，有利于实现宅基地政策的经济利益与社会利益协同增进。

此外，农村宅基地公共政策社会利益的增进还体现在促进了农村社会公共事业的进步。正如笔者在安徽滁州市调研发现，一些村集体以闲置宅基地盘活为契机，引致政府资金和社会资本投入到本村道路、路灯、污水管网等基础设施的建设中，促进了当地基础设施的完善。同时，一些村利用闲置住宅，将其改造成图书室、文化活动场所，从而完善了本村的公共服务设施。这些农村社会公共事业的进步，为当地农民生产生活带来了诸多便利，体现了宅基地政策社会利益的增进。

(三)农村宅基地公共政策执行中政治和环境利益的增进

在公共政策利益增进中，政治利益增进诉求的主体是政府，且主要为中央政府。政策目标的实现、社会稳定发展等政治利益的增进，能够激励中央政府继续投入政治资源，增强政策的权威性和可持续性。农村宅基地公共政策的政治利益主要在于宅基地所担负的政治稳定功能[14]。长期以来，农村宅基地是农户的重要生产生活资料，为农户提供住房保障，有力地维持了农村社会稳定，助力农村成为国家社会经济稳定发展的基石。因此，在农村社会发展的背景下，在农村宅基地政策中强调保障农户住宅与财产权益，给予留村农民生产生活以基本支持和进城失败农民以退路[15]，进而推动农村社会稳定，既是农村宅基地政策政治利益增进的内在要求，也是对中央政府继续推进农村宅基地政策优化的激励。同时，通过在宅基地政策安排中体现村集体的宅基地所有权人权益，如开展宅基地有偿使用制度，有利于壮大村集体经济，增强其治理的资源基础，提升村集体的治理能力。而村集体良序治理的实现，也可更好地促进农村社会的稳定发展，增进宅基地政策的政治利益。

在农村宅基地政策中，环境利益是指宅基地经整治后给各主体带来的生态、生活环境优化感知利益。宅基地环境利益增进带来的效果虽不如其他领域的利益明显，但却关系着农村居民的长期福祉，需加以重视。宅基地政策环境利益体现在通过宅基地整治，实现农房建设面积布局合理，并配套道路、绿化、环卫、水电通信等基础设施，从而改变原有住房零散、破败、基础设施不完善等局面，实现农村宅基地及住房环境质量的提升。而住房生活品质提升、人居环境改善，保留地域景观文化特色等环境利益的增进，将有效激励农户执行政策，推动宅基地政策目标的实现。

(四)农村宅基地公共政策执行中公共利益的增进

公共政策的执行，最终需实现具有社会分享性的公共利益。所谓社会分享性，即利益享有机会上不设限制，政策框架内的各利益主体皆能有机会分享[16]。因而，公共利益往往是一项政策中各利益主体的共同利益。就农村宅基地政策而言，农民住房、经济权益的保障，闲置宅基地利用率的提升，农村住房布局合理、设施完善对于乡村振兴战略的推进具有重要意义。而乡村振兴下的产业发展、文化发展、生态保护、城乡融合的实现也必然会更好地增进宅基地的政策利益。因此，实现乡村振兴应是宅基地政策下各主体共同追求的公共利益。在保障农民宅基地权益前提下，各利益主体基于自身条件依法利用宅基地资源支撑乡村振兴，在逐步实现乡村建设发展的同时，也能为宅基地的优化利用创造更多机会，最终实现各主体利益的增进。

但在宅基地政策公共利益实现过程中需防止“公共利益单一最大化”现象，即只讲求公共利益，而忽视甚至侵蚀各主体的合法利益。如土地征收制度，初时的土地征收制度因其征收标准“公共利益”的界定模糊，而引发一些严重的借“公共利益”之名侵蚀农民土地利益的事件。农村宅基地政策中虽无“公共利益”的征地标准规定，但实践中常出现一些地区借乡村发展之名违背农民意愿退出宅基地的情况。因此，需完善农村宅基地法律政策，加强监督，理清各主体利益边界，在保证各主体基本利益的基础上追求政策的公共利益。

四、农村宅基地公共政策执行中利益的分配分析

公共政策的本质是政策利益的分配，即更好地满足各利益主体的合理利益需求，并最终实现政策目标。但实际中由于利益主体的多元化以及相互间的利益冲突，使得一方主体利益的增进多会损害其他主体的利益。因而，绝对公平的利益分配难以实现，必须结合各政策制定和执行的现实条件，追求政策利益的相对公平分配。就农村宅基地公共政策执行而言，应从以下5个原则出发，实现宅基地政策利益的相对公平分配。

(一)保证基本合法利益

在公共政策中，存在多元利益主体，且有时各利益主体存在强弱之分，各利益主体间亦存在利益博弈。因此，为防止强势主体利益挤压侵蚀弱势主体利益，应明确各主体利益的底线和边界，使每个主体的政策利益保持在必需水平之上。况且若各利益主体的基本利益得不到保障，无法形成对主体行动的激励，则政策执行也将难以为继。在农村宅基地政策执行中，农户这一主体是宅基地主要使用者，又因其以家庭为单位，力量分散，主体利益最为弱小，因此明确农户利益的底线和边界最为必要。具体而言，农户的宅基地政策基本利益包括住房权益和产权衍生的财产收益，在当前农村依旧留有大量农民，且有宅基地需求的现实条件下，宅基地政策安排体现保障农户的住房权益是合理且必要的。同时，在当前闲置宅基地盘活利用中，明确农户的法定宅基地产权，保证农户在盘活利用中获得持续稳定的财产收益亦是应有之义。除农户外，还应明确其他主体利益的底线与边界，如村集体的宅基地所有权权益、社会资本的宅基地及农房租赁权益、政府从宅基地政策中获得的基本政治效益。保障各主体的基本利益需求，让各主体在宅基地政策中获得满足生活或发展所需的基本资源，这是实现农村宅基地政策利益最优分配的重要途径。

(二)维护核心公共利益

在公共政策利益分配结构中，具有社会分享性的公共利益无疑居于核心地位。这里公共利益指能被各主体分享的利益，是各主体的共同利益。特别是当公共利益与单个主体利益发生冲突时，无疑各利益主体应以公共利益为重，共同促进公共利益的实现。就农村宅基地政策而言，公共利益主要表现为通过宅基地资源的整治盘活，支撑乡村振兴战略推进，从而为各利益主体开拓更优发展空间。落实到各主体，则具体要求为：农户要积极遵守国家的农村宅基地管理政策和法规，严格按照各地宅基地用地规定和村庄规划要求用地建房，同时在自愿基础上积极响应宅基地的退出和盘活利用政策；社会资本亦要按照法律规定规范用地用房，同时发挥自身资金和技术优势，在经营中应做到支农助农，为改善农村基础设施和提升农民收入水平贡献力量；村集体和政府应做到“取之于农，用之于农”，将宅基地整治出的土地和盘活产生的土地增值收益用于满足农民宅基地需求和支持农业农村发展。综合来看，以宅基地资源支持乡村发展，在维护和促进整体政策公共利益增进的同时，亦为农户、村集体、社会资本提供了更优越的发展条件和资源，最终是有利于各主体利益的维护和增进。

(三)补偿受损合理利益

在公共政策利益结构中，对于因实现政策目标而遭受利益损失的主体，应进行利益补偿，同时补偿应做到“合理”，以防止出现补偿过低或过高，从而损害其他主体的利益和公共利益。给予受损利益主体以合理补偿，利于消除各主体间的矛盾和冲突，是实现政策利益增进的必然途径。在已有宅基地利用政策安排中，农户一般为主要的利益受损主体，原因在于无论是宅基地退出政策，还是闲置宅基地盘活的相关措施，农户都要付出宅基地的相关权益，且宅基地还作为农民的重要生计保障，因而必须以生计保障为底线对农户进行利益补偿。但实践中一些地方在推进宅基地改革时，只讲求快速获取农民手中的宅基地，而忽视农民后续住房保障和资金公平及时补偿[17]。这种对农民利益漠视的行为，违背了宅基地政策初衷，必然招致农民不满，引发利益主体间冲突，阻碍宅基地政策目标的实现。因此，亟须完善宅基地政策执行监管机制，确保政府等政策实施主体严格按照法律和政策中关于农民利益保障的规定，落实宅基地政策层面的“农民利益不受损”原则。除农民外，其他主体的利益在宅基地政策执行中亦会出现受损情况，也应依法及时补偿，以实现宅基地政策利益分配结构的均衡。

(四)打击非法失常利益

在公共政策实践中，常会出现某些利益主体谋求法律规定范围外、不应得的利益，可将其称之为失常利益[18]。失常利益是违法违规的主体利益。利益主体追求失常利益即意味着对其他主体利益和公共利益的侵蚀，易导致公共政策利益分配结构失衡。失常利益的产生有主动和被动之分，前者是利益主体主动有意为之，后者多是利益主体出于对政策法规的不了解而被动为之。对前者须依法打击惩处，对后者则应宣传与惩处相结合，以规范各主体的利益追求行为。在农村宅基地政策执行中，各主体的失常利益追求具体表现为：农户突破土地管理法的“一户一宅、面积限定”规定，不按规定申请审批，任意建房，甚至占用耕地建房；社会资本违背宅基地政策中的用途规定，私自改变宅基地用途，利用宅基地建设别墅和私人宅院；村集体和地方政府违背“用之于农”的政策规定，隐性挪用甚至侵占宅基地土地增值收益。我国农村宅基地管理长期较薄弱，农户对于宅基地政策法规缺乏了解，一定程度上助长了农户宅基地违法行为。因此，应加强宅基地政策法规宣传普及，劝导其遵法守规，同时针对继续违法的农户，则要通过法律手段加以规范。而其他利益主体多是熟知宅基地政策法规，因而多为主动追求失常利益，需以法律惩戒手段为主，辅之制度和社会监督手段，坚决依法惩处追求宅基地政策失常利益的行为，以保障各利益主体的合法利益，塑造均衡的宅基地政策利益分配结构。

(五)促进主体利益契合

公共政策利益的均衡分配，一方面，要通过依法明确各利益主体的利益边界，从而更好地保障各主体的利益；另一方面，可通过找寻不同主体间的利益契合点，促进主体间的利益契合，从而使他们在利益追求行动上保持一致。特别是弱势主体间，可通过共同行动凝聚力量，更好地维护和增进各自利益。如农村宅基地政策中的农户和村集体，在政策利益结构中皆处于弱势地位。但这两个主体因成员身份上的联系，在宅基地政策中存在较多的利益契合点，因此两方在政策利益追求中应保持一致行动，既可增强竞争力，争取更多的合法利益，又可更好地抵御其他强势主体的侵蚀，保护自身的基本利益。此外，宅基地政策的公共利益本身即为各主体的共同利益契合点。因此，通过在宅基地政策安排中强调公共利益和具体执行中找寻主体间的利益契合点，可更好地促进各主体行动协调一致，有利于宅基地政策目标的实现。

但在促进主体利益契合中需防止“强强联合”带来的负面效应，即两个强势利益主体的联合，可能更易于侵蚀弱势主体利益。如在笔者调研的某地区宅基地盘活实践中，企业为获得稳定的土地产权预期，联合地方政府通过土地征收形式将宅基地变为国有土地，然后通过出让形式流转给企业，且在实施过程中采取“先退出后补偿”。在失去住房后，后续住房或资金补偿不能及时到位，只得租房居住，农户利益受到侵害。因此，在宅基地政策执行中需警惕这种政府和社会资本间的“强强联合”。

五、结语

本文基于政策利益分析视角，构建政策利益的增进与分配这一分析框架，为当前农村宅基地公共政策安排执行提供一个理论层面分析。

1.当前农村宅基地公共政策主要包括农户、村集体、社会资本、地方政府、中央政府等5个利益主体，且各主体的利益需求差别较大。这种对宅基地政策利益主体及其需求的识别与划分，可为政策制定和实施者进行政策优化时提供参考，即判断出哪个利益主体，哪种类型的利益需求更容易被激励，更容易与政策目标实现相协调，从而对利益主体及其需求进行选择性激励，以实现宅基地政策效益最大化。

2.当前农村宅基地政策利益增进需要经济、社会、政治、环境等4个领域协同推进，并最终实现公共利益的增进。农户有得住且住得好、闲置宅基地能被有效利用、农村社会经济实现稳定发展这3个方面应是当前宅基地政策优化的主要方向。虽然当前在实践过程中同时实现三者比较困难，但农村宅基地改革本身就是一个缓慢推进的过程。随着城市化和乡村振兴战略的不断推进，各种发展条件逐渐具备，农村宅基地资源必将逐渐实现优化利用。(1)经济利益方面，可通过完善宅基地“三权分置”，以产权制度创新为基底，建立利益共享机制，吸引更多的社会资本进入，同时，将宅基地政策性置换指标所产生的增值收益更多地向宅基地管理和盘活利用倾斜，从而增进其政策经济利益；(2)社会利益方面，坚持农民主体地位，各项管理和利用措施应以保障农民合法居住权益为前提，同时积极推进闲置住房盘活利用与农村公共事业发展相结合，从而增进其社会利益；(3)政治利益方面，积极探索村集体和农户的宅基地权益协同实现机制，激发村集体和农户的宅基地管理动力，依托村集体和农户的良性治理互动，促进农村宅基地的优化管理和利用，从而实现其政治利益的增进；(4)环境利益方面，坚持规划先行，结合相关村庄用地规划，进行宅基地和农房布局合理设计，同时在设计中凸显地方乡土特色和生态环保理念，以助力美丽乡村建设，促进政策环境利益的增进。

3.当前农村宅基地政策需构建一个均衡的政策利益分配结构。政策利益增进十分重要，但更重要的是相关利益主体能否按政策规定，获得应有的利益[5]。在宅基地政策安排中坚持“保障基本利益、补偿受损利益、打击失常利益、维护公共利益、促进利益契合”等原则，同时防止单一公共利益最大化，以及强势利益主体间“强强联合”欺压弱势主体等负面效应，从而真正将宅基地政策利益分配落到实处。具体而言，一方面，需要完善相关法律，及时明确宅基地政策中各主体的权利边界，从而为政策利益的合理分配提供法律依据，同时重点保障好农户、村集体、社会资本三方主体的政策知情和利益诉求等权利，并建立常态化宅基地权益纠纷解决机制；另一方面，也需要完善相关社会监督手段，建立以农民为主导的多元主体共同监督机制[4]，确保各利益主体能依法获取政策利益。

总体而言，当前农村宅基地管理与利用政策安排是合理的，符合目前农村发展实际，但在具体执行中仍需遵循优先保障农民住房权益，发挥宅基地的住房保障功能这一基本原则。虽然当前宅基地功能已渐趋多元化，但对住房保障功能的坚持依旧是重点，符合当前农村现实发展要求。同时，就新一轮宅基地试点改革而言，相关措施制定和实行亦需考虑“两个实际”：一是全国农村整体发展实际，即目前农村依旧留有大量人口(多为中老年人口)，仍需满足他们的住房需求；二是不同地区发展实际，即有的地区具备盘活宅基地资源的良好条件，而有的地区不具备，因此需因地制宜，不可盲目推进，防止造成政策资源的浪费。