资源丰裕型地区文化赋能的发生逻辑——以广德市的发展转型为例

张 梓 豪

(安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

一、问题提出与文献述评

对于区域经济发展的驱动力，学界有多种阐释。在传统经济学理论中，地区间资源禀赋的丰裕是经济发展的重要推动因素。从物质层面看，拥有优越的社会基础的地区在区域发展中更易拔得头筹。但现实中，不少资源丰裕型地区依然存在发展瓶颈期，充足的资源禀赋及物质条件难以被有效激活。分税制改革以来，中央政府设立了以财政转移支付为主的常规性扶持机制[1]，以及以精准扶贫等运动型治理为主的非常规性扶持机制[2]，旨在向地方提供经济及政策支持。实质上，这种做法的本质是外部输血，极易导致地方治理政策依赖行为的产生[3]，进而挫伤地方政府内在动能的发挥，弱化其治理能力。因此，通过内生型方式促使丰裕的社会资源有效转化为发展成果，并借此提高治理绩效，成为新的议题。而区域文化作为内生型动力的一种，在区域治理赋能提效方面具有特殊意义。“文化的力量在于它缓慢的渗透性，其始终潜移默化地影响区域发展主体，并通过发展主体的组织整合功能，影响社会经济发展各环节”[4]。文化是促进地区经济发展与社会治理改善的重要变量。加强文化建设，挖掘历史传统文化的精髓与内涵，既要将文化元素外化于产业建设，从而带动经济发展，又要将文化力量内化于心，为社会发展提供精神支持及文化自信。通过文化的隐性催化作用为社会发展提供新的增长动力、优化治理成果，是文化发挥“赋能”功效的过程。文化赋能在提高社会治理绩效、增强区域发展活力、激活社会运行机制中发挥着重要作用，成为构建现代化治理体系中的重要一环。

赋能，意味着一种精神状态，一种对权力的再分配、一个过程以及一个目标[5]，亦有通过言行、态度、环境的改变给予他人正能量之意[6]。赋能理论之所以从企业管理领域广泛应用到社会治理领域，原因在于其“施能”“增效”“提质”的内涵与善治的核心要义殊途同归，即“减少噪声干扰和进行负面协调”[7]。以此逻辑起点出发，利用文化要素为当前治理机制与治理体系增添新的源动力，是文化赋能的最终导向。关于文化赋能的作用，学者们莫衷一是。从早期模糊意义上的赋能来看，马克斯·韦伯最初从新教伦理、文化气质出发，论述资本主义精神的形成对资产阶级财富积累的重要影响[8]。杜赞奇阐述了权力文化网络的形成在维持基层稳定、形塑村民习惯、构造政权合法性上的作用[9]。加布里埃尔·A.阿尔蒙德解释了不同政治文化对政治参与及政治态度的影响[10]。其后，诸多现代学者也开始从发展与治理方面开展关于文化赋能功效的研究。从文化赋能提供发展动力的视角来看，文化作为一种精神生产力，在社会化的过程中，从价值观念的塑造、经济与政治的偏好等方面对人产生影响，为其提供精神动力，进而影响经济产出[11-12]。现代工业社会对生产主体的本质要求就是具有创新精神[13]。创新型文化更好地营造了区域的创新氛围，培育了自主开放、讲求实用的群体性格[14]，塑造了具备企业家精神的行政文化[15]，从而驱动了地区经济的发展。从文化赋能提升治理绩效的视角来看，传统文化具有凝心聚力、维系团结的社会功能[16]。基层的“文化黏性”塑造了中国特色的社会“乡土性”，最终在权力结构与社会规范中得以呈现[17]，而文化治理有望成为基层政权与民间社会良性互动的最新面向[18]。

从文献梳理来看，文化作为一种符号，在不同的语境下分别具有提升凝聚力、增强组织动员能力、阐释政权合法性、重塑创新精神等多方面的功用。从治理角度观之，文化作为隐性的激活要素，在增加治理效能、提高发展质量方面发挥着重要功效。结合赋能理论，文化赋能为发展瓶颈地区提供了治理转型的思路，成为盘活区域社会资源、激活发展内生动力的重要参考之一。尤其对资源丰裕型地区来说，充分挖掘区域的文化要素、文化内涵，将文化赋能于治理各环节、各主体之中，发挥其引导、激励、驱动作用，成为打破当前发展困局的一种全新思路。总体观之，尽管当前学术界对文化赋能问题的研究角度多样、方法各异，但是缺乏对赋能过程的完整逻辑阐释。学界研究多从宏观视角出发，以区域、国别间的大样本分析为主，缺少基于微观视角的小案例论述。而有针对性的，以资源丰裕型地区文化赋能为背景的研究更是少见。基于此，本文立足于资源丰裕型地区优越资源禀赋难以激活的现状，尝试重新构建文化赋能的逻辑框架。本文以广德市的发展转型为案例，剖析文化赋能在提升治理绩效、促进地区发展方面的作用逻辑，反思文化赋能为社会治理提质增效的可能性，旨在为促进乡村振兴、完善现代化治理体系提供参考。

二、文化赋能与经济发展耦合的双重进路

(一)经济发展视域中的文化赋能

经济发展的驱动力一直是近代学者研究的热门话题。改革开放以来，地方政府逐渐将目光聚焦于发展。这一阶段形成了以社会基础开发为主要形式的粗犷型经济发展模式。尤其在分税制改革初期，经济硬指标成为地方政府的核心绩效构成。总体上看，以资源换发展成为地方政府实现经济增长的首要驱动力量。从经验来说，资源丰裕型地区在此轮地方竞争中更易拔得头筹，从而为后期经济转型夯实基础。但事实上，区位的优势、资源的禀赋并不一定会自然转化为区域发展的经济成果和有效产出。不少地区缺乏将丰裕的社会资源加以转换和激活的能力。

作为隐性的影响因素，文化是促进资源丰裕型地区社会发展的重要变量之一。文化赋能是指地区治理主体通过行政文化来引领社会文化，并在二者相互作用下形成区域内进取型、协同性的整合性文化，以此激活丰裕的社会基础，带动区域发展转型。从治理手段看，文化赋能是刚性治理向柔性治理的转向；从经济绩效看，文化赋能有望解决当前基层政府过度依赖政策的问题，缓解“行政发包制”带来的负面效果；从发展动力看，文化赋能一改传统发展方式中的“指标至上”，强调“效果至上”，为发展路径提供了内生型动力；从政社关系来看，文化赋能体现了治理主体对社会文化的融入、挖掘与重塑，扩大了社会发展共识。文化赋能表明基层政府从盲目追求工具理性向追求具备人文气息、彰显人本精神的价值理性转变，既体现出进取型行政文化对政府官员的激励效应，也彰显出治理主体对发展瓶颈的突破。广德市通过培育赋有企业家精神的行政文化来引领社会文化中的积极要素，以期实现文化赋能。在两种文化变量的耦合作用下，广德市区域文化呈现出整体性、进取型、协同性的表征，形塑了地区发展的内生型动力，最终取得良好的发展绩效。

(二)社会文化与行政文化：文化赋能的双重进路

文化赋能的根本力量源自区域文化。区域文化是由特定区域的地理环境、经济生产方式、社会生活方式以及历史文化传统决定的一种地域性文化[14]。区域文化与经济、政治积极互动，不断夯实社会文化基础、激活社会资源，最终形成良好的区域文化氛围，并在无形中重塑个体的价值观念。从区域文化的结构来看，社会文化和行政文化构成文化赋能的两种进路。其中，社会文化具有本土性，行政文化具有发展性。一方面，行政文化影响着行政体系的运转。在行政体系的运行中，行政体制的成长与变革、行政行为的发生与选择、公共政策的制定与执行、行政人员的思想和精神状态等是直接受行政文化影响的；或者说，一国(地区)往往通过行政文化对公共行政产生直接影响[15]。另一方面，行政文化在一定程度上激活、引领着社会文化。社会文化与行政文化相得益彰，互为补充，共同促进文化赋能的实现。

广德市地处苏浙皖三省交界处，素有“三省通衢”之称。天然的区域位置、丰富的物质资源构成广德市丰裕的社会基础，使其成为一个典型的资源丰裕型城市。广德市的社会文化呈现出多样性、包容性、开放性、探索性的特质。一方面，广德市是一座移民城市，外来人口占总人口的半数以上，区域内涵盖了汉族、回族、彝族、壮族、满族、蒙古族、布依族、高山族等民族。外来人群在适应地域内生文化的过程中将自身的文化融入，形成别具一格的移民文化。“多元文化论强调，当移入地文化具有更大的包容性时，新移民会倾向于维持原有的文化价值，同时他们也会在新的定居地重新塑造其身份认同、价值观念”[19]。因此，多个族群的文化嵌入区域，逐渐融合，最终内化为当地社会文化的一部分，为当地增添了多元色彩。另一方面，得益于特殊的区域位置，广德市的社会文化吸收了吴越文化、中原文化、徽文化的特质。其中，吴越文化带来了开放性，体现为区域经济群体的“活性”，即民间资本自由流动的能力；中原文化带来了包容性，体现为浓厚的集体意识与合作意识；徽文化带来了“格物致知”的探索性，意味着不断探索、竞争和学习。

从社会文化层面看，广德市丰富的文化历史资源为其发展提供了驱动力。但早期，优越的区域位置及丰富的自然资源却难以转化为有效的经济产出，导致广德市一度成为贫困县。究其原因，主要在于广德市的行政文化较为匮乏。与积极型社会文化不同，广德市的行政文化呈现出内在的保守性。如干部队伍的积极性有限，部分干部对上级硬性指标落实不到位。对于“发展什么，如何发展”的问题，地方政府追求功利主义，过度引入与本地社会基础、资源禀赋不相符合的密集型政绩工程。中国式治理既包括纵向的“行政发包制”逻辑[20]，也包括横向的“晋升锦标赛”逻辑。从纵向来看，我国的“行政发包”具有鲜明的层层加码特征[21]，基层政府作为行政链条的最后一环，面临着事权层层下放的多重压力，在注意力分配、信息收集和加工方面具有局限性[22]；从横向来看，“晋升锦标赛”尽管具备强激励的取向，但其本质是一场零和博弈[23]。在此背景下，广德市制度刚性过重，基层政府缓解行政压力的弹性空间不足。在政绩压力和晋升压力下，干部更愿意引入那些能快速产生政绩的资源密集型工程[24]，而那些耗时长、有风险的创新型工程，往往不容易被接受。最终，囿于刚性制度的局限，积极、进取的价值理性被目的至上的工具理性所取代，基层政府内部产生功利性、保守性、短视性的行政氛围。于是，在积极性社会文化与保守性行政文化的矛盾和割裂局面之下，广德市呈现出鲜明的“群众进、干部退”的特征，优质的社会文化内涵难以得到引领，丰裕的社会基础难以被激活。长此以往，优越的社会基础被浪费，先天资源禀赋的内在转化动力不足，整个区域经济发展不容乐观。

三、文化赋能助推区域发展的作用逻辑：广德市内驱力的构建

“人的每个角色都有一个与之相联系的行为规范，这种规范是文化环境的产物”[25]。个体的能动性深受区域文化的影响，不同区域文化下的个体的能动性是不同的。实践证明，积极性高、创造力强的群体更能促进区域的发展。近年来，广德市从激活干部队伍的积极性、创新性入手，以干部的积极性带动群众的积极性，干群同心协力，共同促进社会的发展。从文化赋能的视角看，广德市的发展转型依次经过了行政文化培育、社会文化塑造、区域文化整合等3个过程，分别体现出文化赋能的行政逻辑、政治逻辑、整合逻辑。

(一)进取型行政文化的培育：缓解刚性压力

广德市先从进取型行政文化的培育出发。领导干部在思想认知转型中发挥着引领作用。高层梯队理论认为，在复杂的环境下，管理者的认知结构和价值观决定其对相关信息的解释能力，并最终影响组织整体的绩效结果。领导力作为影响文化塑造的重要因素之一，同社会环境、组织行为、偶发事件等因素一起，共同促进行政文化的扩散与传递[26]。而柔性制度的设立是行政文化培育的前提。任何制度体系都应当拥有一定的弹性与包容性，能柔性化处理复杂的社会问题[27]。2010年开始，广德市从柔性制度机制的设立入手，树立良好的行政氛围，培育积极的行政文化。(1)构建干部问责后任用机制。一方面，将基层干部的创新风险最小化，鼓励干部尝试基层治理的新思路、新形式。经过不断努力，干部因害怕担责、害怕受罚而避责、懒政的情况逐渐好转。另一方面，实行创新与激励并举，干部有了更多的容错空间，积极性和创新性得到大幅提升，逐渐营造了积极进取、良性竞争、追求创新的行政氛围。(2)设立干部相互挂职机制。依托优越的地理位置，广德市与周边地区积极沟通，鼓励本地干部与周边地区干部相互挂职学习，实现治理人才的共建共享、治理经验的共创共用、治理能力的共同提高，鼓励府际学习、府际交流。通过学习先进的治理经验，广德市基层干部的治理理念得以更新，治理思路得以打开，治理能力得到提升，也使行政风气、行政文化得到转变。(3)设立问责纠错机制。问责纠错机制的约束性，有利于提高干部的责任意识，降低激励机制功利性的影响。经过努力，广德市培养了一批具备企业家精神的干部队伍。企业家精神追求积极、注重效益、象征创新，企业家的管理意识及创新行为决定了企业的效率，进而影响产出水平[28]。治理主体通过这种精神动力进行治理创新，减少信息偏差，促进内在协调，缓解科层制机械化偏好带来的文牍主义。如此，精神面貌焕然一新的广德市干部服务企业的意识大大增强，充分发挥了“领头羊”的作用。促发展带来的成就感、自豪感带动了一批又一批的干部，形成了一种良好的氛围。广德市培育的进取型行政文化鼓励基层干部创新治理手段、提升治理绩效，以政风带民风，形成良性循环。

广德市行政风气的改变凸显了文化赋能的行政逻辑。从整个演进过程来看，行政文化的赋能作用主要在以下方面得以体现：(1)调节信息传递渠道，提高行政效率。在马克斯·韦伯提出的科层制理论中，其信息链传递呈现“一级管理一级”的自上而下的递进结构。随着信息传递的链条的延长，信息不对称的可能性就会增加，行政信息呈现出分散化的状态，公共行政过程中的资源内耗问题就此产生。若行政文化覆盖科层制的各个层级，则会影响行政信息传递的效率。而广德市积极型行政文化通过释放强大的组织能力和凝聚合力来调节链条中的人员及信息传递渠道，大大提高了行政效率。(2)促进治理实践的创新，改善功利主义倾向，推动区域治理和发展的可持续性。行政文化关涉治理场景中的权力关系，在治理结构中发挥影响。一般而言，治理结构是围绕治理内容形成的权力关系，且蕴含着特定动力机制[29]。行政文化是动力机制的内在体现之一，而行政文化的影响通过治理行为的适用性、治理过程的伸缩性、治理结果的可持续性体现出来。积极的行政文化突破了传统卡里斯玛型的权力关系，赋予了创新、互动、共享、服务等新的因素，以一种近似企业家精神的内涵弱化官本位的作用逻辑，重塑能力、效率在权力格局中的地位，促进基层政府由“划桨人”到“掌舵人”的角色转变[30]。随着制度、行政认知的革新，广德市提倡创新至上、效率优先，行政风气得到很大改良。权力不再仅仅是科层之间的纵向关系，反而多了平行的对话机制。受进取型行政文化的影响，广德市干部因地制宜为区域谋发展，将压力转化为创新动力，从而促进了治理实践的创新、增强了治理实践中的弹性。同时，行政作风中的功利主义倾向得到改善，干部回归价值理性，使得区域治理和发展的可持续性得到极大推进。

(二)集体性社会文化的塑造：强化政社互动

受进取型行政文化的熏陶，广德市社会文化中的积极品质得到激活，集体性社会文化的认同感得到增强，从而使社会文化赋能得到实现。一方面，广德市通过责任划分、项目认领、积分审查的机制设计，将各乡(镇)的经济发展同干部绩效紧密衔接，干部的积极性得到激发，纷纷为分管区域的发展出谋划策。在干部的带领下，群众的拼搏意识、集体意识、发展意识得到充分发挥，干部和群众上下一心，形成一致的发展目标。以金鸡笼村为例。金鸡笼村原本核心路段的道路仅有4.5米宽，严重影响了资源的开发以及当地特色农产品的规模化、集约化发展。村干部从实际出发，并与村民进行商讨，提出先修路，再将农产品集约化、品牌化经营，然后远销外省的改进路径。从村民意愿的角度出发，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护[31]。得益于社会文化包容性、探索性带来的浓厚集体意识与合作意识，金鸡笼村村民对村集体公益有着强烈的责任感。“干群一条心，拧成一股绳”，通过集体协商、利益协调，修路所需资金和耕地占用两大难题很快得到解决。最终，金鸡笼村通过产业化、集约化，使得特色农产品远销外省，使得资源得到充分开发与利用。另一方面，广德市充分挖掘传统文化符号的特色内涵，使其经济价值得到新的开发，使其焕发新的活力。以东亭乡为例。东亭乡竹资源极为丰富，竹文化历史悠久，竹制品工艺精湛。但早期，东亭乡的竹资源并没有得到充分利用，开发方式比较单一，经济发展模式比较粗放。经过反思，东亭乡决定转变经济发展模式，改变经济发展滞后现状。为了更合理地开发竹资源，东亭乡从打造“竹乡”这一文化名片出发，重塑东亭乡“竹文化”，让这一传统文化符号焕发新的活力：在文化层面，结合相关节庆，挖掘民俗、民风资源，赋予“竹文化”独特的内涵及地方特色，进而带动文旅产业发展；在经济层面，改变粗放式的发展模式，鼓励竹制品走品牌化之路，使竹制品的产品附加值得到极大提高，产品远销各地。经过努力，广德市的社会文化不再是“落后的集体符号体系”[32]，而是社会与经济互动的桥梁，是基层政权完成治理现代化目标的重要资源。

社会文化在文化赋能中展示出政社互动的政治逻辑。社会文化通过强化集体性的文化符号来增强文化认同，实现基层政权与社会的良性互动。从国家政权建设的视角来看，具有本土性的社会文化，是基层社会与基层政权互动的媒介，也是政权建设中保持价值理性的关键。国家政权建设是国家权力与权威的触角延伸、下沉到基层社会的过程[33]。基层政权建设承担着重要角色，肩负着高效发展与资源汲取的双重使命。这一过程中，基层社会与基层政权关系的亲疏演进是透视政权建设成果与基层治理效能的重要窗口。在集体性的文化认同下，政社关系紧密，更易激活区域的社会基础，凸显民众对基层政权的政治信任，使治理有效性得以提升。从文化符号诠释的视角来看，社会文化反映了社会和基层治理之间的互动逻辑。杜赞奇认为，在政社互动过程中，权力的文化网直接或间接地控制着各种资源，并通过感性符号释放出强大的动员能力[9]。广德市干部通过对社会文化的激活与引领，既密切了干群关系，树立了一致性目标，又强化了政社互动，增强了动员能力，最终促进了经济的发展。这一过程充分体现了社会文化赋能的政治逻辑。

(三)区域整体性文化的整合：构建内在动力

经过行政文化的培育，社会文化的塑造，广德市形成了一致性、同构性、创新性的区域整体性文化，为区域丰裕资源禀赋的激活提供了强大的内在驱动力。截至2021年，文化赋能助推广德市经济发展取得优异的成绩，GDP总额从2010年的100.01亿元增长到2020年末的329.6亿元[34-35]。在农业方面，农产品实现了集约化、规模化、品牌化，逐步走向世界，2019年农产品出口额达到556万美元[36]；在工业方面，总产值稳步上升，外商投资比例持续扩大；在民生方面，财政支出扩大，向社会提供了更优质的服务。广德市不但摘除了贫困县的帽子，还实现了撤县设市。从10年的发展历程中可以看出，广德市的资源禀赋并没有发生显著改变，但区域整体性文化的整合为广德市的发展构建了内在动力。在行政文化的激活下，广德市以政风带动民风，群众的积极性、能动性被激发出来，强烈的发展意识、创新意识深深烙印在群众的脑海中。区域整体性文化呈现出积极的一面，成为带动区域发展、激活社会文化的内生型动力。

区域整体性文化的形成凸显了文化赋能的整合逻辑。从整合的视角来看，行政文化、社会文化相得益彰，互为补充。一方面，行政文化激活和引领社会文化。通过进取型行政文化，科层体系内部呈现出积极、创新、服务的氛围。基层干部改变带有功利主义倾向的行政作风，从长远出发，因地制宜，谋求治理创新和发展创新，引导区域群众创造性、能动性的发挥。如果说中国科层制下的“晋升锦标赛”带动了改革开放以来区域的第一轮经济腾飞，那么包含企业家精神的行政文化通过协调科层内部的刚性机制，优化信息传递、构建激励机制、激发社会活力，促进了发展方式的转变和发展质量的提升。另一方面，社会文化修正并重塑行政文化。社会文化赋能，使得基层政权与基层群众的互动呈现出积极的一面。治理主体应用社会文化中的积极因素构建集体性文化符号，并借助网络获得强大的组织动员能力，进而取得群众信任，使得干群关系得以拉进。根据Newton的解释，政治信任实质是一种人际信任的延伸[37]。治理主体以类似保护型经纪的角色，执行治理过程中的政策解释、群众动员、组织号召等行为。在此过程中，治理主体掌握了基层话语权和主导权，巩固了政权的合法性。治理主体在内生型动力的驱动下，更加追求经济发展的质量与效率，通过激活优越的社会基础，推动经济绩效“多”向“精”、“量”向“质”转变，从而带动资源丰裕型地区突破发展瓶颈。

四、总结与讨论

本文基于广德市的发展转型案例，分析了文化赋能的发生逻辑与作用机理。实践中，部分资源丰裕型地区难以将资源禀赋有效转化为经济发展成果，主要原因在于这些区域在刚性压力下缺乏发展的内生型驱动力。而广德市通过培育进取型行政文化，培养了一批具有企业家精神的基层干部，引领和激活了优质社会文化，重塑了区域整体性文化氛围，最终形成区域发展的内在合力。广德市案例有望成为资源丰裕型地区走出发展困境的参考，以此带动乡村振兴，深化基层现代化建设。当然，在文化赋能过程中，有些问题需要进一步思考：

1.行政文化引领作用的阻力。行政文化在引领、激活社会文化的过程中始终无法回避的问题是，该激活、发掘什么样的社会文化？该引领什么样的社会文化品质？在这过程中，基层干部作为国家政权下沉过程的“中间人”，担负着什么样的角色？行政文化与社会文化在某些特质上存在着天然张力，而基层干部的主导权在两者的互动与博弈中不断演进。因此，实现行政文化与社会文化的软性融合，在不断的吸收、调试中整合两者，是行政文化有效发挥引导作用的一大挑战，也是行政文化的灵活性所在。

2.文化符号的符号价值与经济价值的张力。只有把文化问题放到社会关系中，才能有更明确、更真实的理解和把握，这正是文化符号的价值体现[38]。而部分地区在挖掘社会文化的过程中，重视文化符号的经济价值，轻视文化符号的符号价值，忽略了文化问题的社会关系内涵。事实上，许多文化符号虽不具备经济属性，但其在维持民众凝聚力、增强集体性认同感方面具有实实在在的作用。这类文化符号在社会文化赋能过程中，有利于基层政府提升组织力、动员力、号召力。若忽视这部分文化符号，只扶持有经济价值的文化符号，则可能导致优质文化符号的流失，也可能改变文化赋能的作用与初衷。