实践中探索 探索中完善——公立医院实行党委领导下院长负责制研究文献综述

杨 菁

（徐州医科大学附属第三医院）

一、文献检索

2018年中共中央办公厅和国家卫生健康委员会党组先后下发文件，明确公立医院实行党委领导下的院长负责制。文件对公立医院党委和院长的职责分别做出了明确的规定。此后，各省均下发了贯彻中央文件精神的实施意见的实施办法。一年之内，全国大多数二级以上公立医院逐步由原来的院长负责制转换成党委领导下的院长负责制。在积极推进和实践的同时，一批医院管理专家开始了新体制的研究和探讨。

从知网期刊数据库输入“公立医院”“党委领导”“院长负责”三个字段进行检索，2018年7月之后发表的研究公立医院党建和领导体制的论文为43篇。在万方数据以公立医院领导体制为主题，以“党委领导”“院长负责”为关键词检索出17篇论文。在维普中文期刊服务平台检索“公立医院”“党委领导”“院长负责”至2022年04月10日，检索结果：76条。去除重复的论文为78篇。

78篇论文中仍有部分与实施党委领导下院长负责制无关，为此我们确定了剔除条件：（1）与党委领导下院长负责制主题无关联的；（2）中央文件下发之前和实施党委领导下院长负责制之前的；（3）不以党委领导下院长负责制为研究背景的。（4）属于研究医疗技术、医学学科的；（5）宣传医院和医院管理者个人报道的；（6）公文类及公文解读类。按照以上标准剔除后从2018年7月至2022年4月10日，国内期刊共发表论文63篇。

二、研究的现状

研究的内容主要集中在六个方面：（1）我国公立医院领导体制发展演变过程；（2）实施党委领导下院长负责制的现实必要性，这一体制的实质和内涵，以及实施中需要把握的策略、方法和途径；（3）新体制下议事决策机制研究；（4）新体制下的党建工作研究；（5）新体制下的医院业绩考核机制研究。（6）党委领导与现代医院管理制度建设结合研究。

主要观点：（1）党委领导下的院长负责制是改革开放以来经过不断探索而找到的、适应时代要求的医院内部治理模式；实行这一领导体制是深化医疗体制改革的需要，是发挥医院政治属性、增强医院公益性的需要，对于公立医院适应医疗改革需要，走高质量发展之路，保持可持续发展具有重要意义。（2）新体制的内涵是加强党对医院的全面领导。（3）集体领导、分工负责与现代医院管理制度的要求相适应，是中国特色医院管理制度的重要体现。（4）适应新体制必须重视加强党的自身建设，优化政治生态。（5）建立科学的议事决策机制是实施党委领导下的院长负责制的关键。（6）新体制要求重视加强医院领导班子和党委书记的业绩考核。（7）新的体制下，必须坚持从严治党，加强行风建设、人才队伍建设、领导班子队伍建设，把党的领导贯穿到医院发展的全过程。（8）必须积极探索界定党政权力边界，使制度更加科学合理。（9）必须探索党委领导下确保院长独立行使行政权的机制。（10）必须重视政治工作与业务工作的融合，克服两张皮的问题。（11）要建立以党委领导、院长负责为核心，政府监管、专家治院，民主管理，社会监督，依法管理的现代医院治理结构，真正构建起政府办医、医院自主、社会监督的内外部治理体系，形成中国特色的医院制度。

研究的主体：研究主体主要是医院中层干部和医科大学的学者。

研究的方法：主要采取文献分析法、历史回溯法、访谈调研法、专家访谈法、实证研究法。

三、研究取得的成果

首都医科大学附属友谊医院田昕等提出党的领导、依法治理、科学管理、协商民主是现代医院管理制度和公立医院高质量发展的核心要素。并提出：新体制与之前有些医院已经探索建立的理事会领导下的执行院长负责制明显不同，虽然都体现了集体领导的要求，但前者突出了党对医院的领导，而后者是从治理结构上，强调了社会、公众、专家、医院多方利益的集体领导和决策。提出要完善医院制度体系，把医院党委的地位、作用、职能写入医院章程，要根据党委和院长的职责分别制定党委会议事规则和院长办公会议事规则，明确会前论证、审核、沟通和会议决策以及决策后督办的程序和标准。特别重点强调要建立党委书记院长沟通会议规则，加强党委书记院长的沟通。强调公立医院实行党委领导下院长负责制要从建设中国特色社会保障体系的大局出发，推进具有中国特色的现代医院管理制度建设，坚持依法治理、科学管理。

南京医科大学薛宇、王长青认为：实施党委领导下的院长负责制面临一些困难和问题：全国卫生系统对医院领导体制存在思维定式，对新制度实施存在认识上的误区；长期以来公立医院存在官本位思想，新制度实施存在模式困境，需要积极地探索和创新。研讨提出推进新体制建立的路径：一是要推进医院议事规则的变革；二是重视加强医院党组织建设，为新体制的运行提供支撑；三是明确界定医院党委与行政责任范围；四是建立与新体制相适应的、体现高质量发展要求的医院绩效考核体系；五是要加强对新体制建立和运行的指导与监查体系。

广西医科大学庞婷、谢佩等侧重研究了在建立现代医院管理制度的背景下如何完善公立医院决策机制和对决策机制进行评价的指标体系，认为原有公立医院领导体制对医院重大事项决策权把握不准，决策权限不清；决策程序和议事规则不统一、不规范，重大事项决策缺乏专家科学论证；民主集中制和职工参政议政制度执行不到位，影响了决策的科学化、民主化、规范化。提出要按照现代医院管理制度的基本要求，健全集体决策机制，明确决策相关利益方权责，建立约束机制；明确决策程序和议事规则，坚持集体决策、民主决策、科学决策；采取有效形式组织职工参政议政，畅通职工参与决策的途径和渠道。研究初步构建出公立医院决策机制评价指标体系，为健全公立医院决策机制提供理论与实证依据。

山东第一医科大学苏宝利等研究了按照新体制的要求如何重构与优化公立医院决策机制。提出了重构和优化公立医院决策机制要遵循党和国家的法律、法规和政策，适应医院的学术特性和医院内外部环境，符合决策科学的原则。并提出要设立决策咨询机构和完善决策审议、监控机制，以保证决策的科学性。

上海申康医院发展中心王晨等对公立医院党委书记绩效考核体系进行了研究。研讨依据中心运用平衡计分卡方法对所辖公立医院院长进行绩效考核的数据，呈现了以社会满意、管理有效、资产运营、发展持续、职工满意5个维度的考核指标为主要考核内容的医院院长绩效考核指标体系。在此基础上，探讨了新体制下如何对公立医院党委书记实行绩效考核，构想了利用绩效考核工具进行考核的方法，提出了考核体系的框架。这一研究对新体制下医院党委书记、院长的绩效考核有一定的借鉴作用。

常广明、马强等就公立医院领导体制演变过程、演变的内在逻辑和对实施新体制的启示进行了研究，回溯了不同历史时期党领导公立医院的发展沿革与演进历程，挖掘其中清晰的内在逻辑。认为，党的宗旨是公立医院建设发展的根本遵循，党的阶段性纲领是公立医院干事创业的动力之源，党的指导思想为公立医院发展提供科学依据，全面加强医院党的建设是在新的历史条件下公立医院可持续发展的根本保证。加强公立医院党的建设，是我国制度优势在国家医疗卫生事业的集中体现，有助于构筑党领导下的医药卫生体制改革的中国道路。

四川大学华西医院周亮从供给主导型制度变迁的视角，研究了实现医院领导体制转换的路径，重点就医院制度安排和新体制的实施机制进行了研究。认为公立医院转换领导体制要强化顶层设计，就医院决策权、执行权和监督权进行科学的制度安排，科学界定党委、行政和其他利益相关方的权责。要建立完善的决策议事机制、相关方沟通协商机制和确保规范决策的监督检查机制，以可操作的制度来保证新机制的有效运行。

郭儒雅等以北京大学第三医院的实践为例，研究了公立医院实现领导体制新旧转换的路径，基于实践做出了深入的思考。认为实施党委领导下的院长负责制，做好顶层设计至关重要。要根据医院实际，积极探索新体制具体落地的方式，健全制度体系，确保党委领导有力、决策科学、管理民主、运行规范，发挥党委的领导核心作用。

上海申康医院发展中心王晨等对新体制背景下公立医院议事决策制度进行了深入研究。通过制度框架构建和要素内容分析，明确医院议事决策的主体、客体和议决形式，分类标化党委会、院长办公会的议事程序，分类梳理医院日常议事决策涉及的事项内容，形成了党委会和院长办公会议事清单，为公立医院在新体制下建立健全新的议事决策制度提供参考。

邵先成等通过文本研究与调研，分析医院党委会、院长办公会议题、“三重一大”事项有关规定和实践，确定标准化实施路径，探索建立了新的议事决策机制和流程，形成了通过制度标准化、流程标准化、保障措施标准化的方法来保证党委领导下院长负责制的有效运行。

四、研究存在的问题

由于公立医院改革相对滞后，党建工作比较薄弱，公立医院在从严治党方面存在的许多问题有积重难返之势。加之实施新体制时间不长，许多人对实施新体制缺乏深入的理解。新体制的健全和完善需要一个实践、探索、完善的过程，这个过程不仅是制度建立和完善的过程，而且是党的建设全面加强的过程。实践的滞后导致了研究的滞后：

一是研究的角度主要是实践性研究，缺少从哲学、政治学、管理学相结合的理论性研究。

二是研究的视角主要集中于医院院级层面的中观性研究，既缺少从构建中国特色医疗保障体制和中国特色政治体制的角度的宏观研究，也缺少医院运作和落实层面的微观研究，特别是对实施过程中可能遇到的问题的深层原因分析不透，针对问题提出的对策也不多。

三是从研究主体上，医院的党委书记、院长研究很少，医院上级主管部门研究较少。

四是没有对影响体制运行十分重要的领导班子建设的研究。医院上级组织部门没有对医院实行党委领导下的院长负责制后如何配备好医院领导班子，特别是党委书记和院长进行深入的研究，更没有把医院领导班子建设放到建立以党委领导为核心的现代医院管理制度的背景下去思考，没有深入理解中央关于构建中国特色现代医院管理制度的思路。

五是研究热点分散，在很多问题是没有形成共识，创新不多。

六是对中央加强公立医院党的建设文件缺乏全面认识，缺乏对建立以党的对医院领导为本质特征的公立医院现代医院制度的整体性、系统性研究。

五、深入研究的方向

综合现有的研究成果，对公立医院实行党委领导下的院长负责制的研究，需要从以下几个方面进行深入的探索：

一是研究的视角需要进一步拓宽。要从实施健康中国战略，构建中国特色医疗保障制度、中国特色医院制度的角度研究实施党委领导下院长负责制的理论前提和实践要点。要在实施健康中国战略和医疗体制改革不断深化的时代背景下，从政府办医的根本任务和目的，医院的政治属性、社会属性、经济属性等方面全面加强医院领导体制的理论研究。

二是在研究的方法上采取与高校等实行党委领导下行政首长负责制比较早，且积累了一定经验的事业单位做横向的比较研究；在医院领导体制发展沿革中进行纵向研究，探究新时代公立医院实施党委领导下院长负责制的必然和科学性，破除推行这一体制的理论和思想障碍。

三是研究的内容上需要从体制构成的不同面向加强研究，从党委如何领导、怎样领导，院长如何负责、怎样负责，实施新体制的目标如何实现等方面进行深入研究。同时对实施这体制过程中遇到的突出问题，如领导班子建设，政治、行政、学术、民主权力如何相互制衡、协调动作，上级监管权力与社会监督权力如何协调配合等关键性问题加强深入研究，为这一体制推行提供智力支持。

四是加强公立医院党的建设的研究，从全面从严治党的视角，研究加强医院党的建设如何加强，党建工作如何与业务工作、管理工作相互融合，如何保持医院的公益性，实现医院的高质量、可持续发展。

综上，对公立医院转换领导体制的研究取得了一些成果，对实行新体制发挥了智力支持作用，但存在不系统、不全面、不深入的问题，需要丰富研究主体，拓宽研究内容，改进研究方法，加大研究深度，把理论与实践紧密结合，在实践中探索，在探索中完善，以形成更加完善的理论体系。