新《职业教育法》的修法价值、执行路径与成效表征

□魏荷琳

2022年5月1日，施行近26年的《职业教育法》（以下称新《职业教育法》）完成首次重大修订正式施行[1]，标志着我国职业教育法制建设工作取得最新成果。深入理解此次修法的价值所在，理清新法的执行路径，表征新法的施行成效，将有力推动新法更好地服务于职业教育改革与发展实践。

一、新《职业教育法》的修法价值

新《职业教育法》是依据国家宪法精神和要求制定的职业教育领域的基本法，其修订充分彰显了我国职业教育法治化中与时俱进的时代性、守正创新的科学性和直面问题的现实性等特点，对加快推进教育事业改革创新，推动现代职业教育高质量发展，不断完善我国教育法律体系具有重大的理论意义和现实意义。

（一）恰逢其时：及时将党中央的主张和部署转化为国家法律和意志

教育法规是国家意志的体现，其中一项重要的职能就是将执政党的诉求转化为国家意志，通过法律形式加以固定[2]。新《职业教育法》在这方面予以了充分的诠释和表达，具有鲜明的时代性和中国特色。一直以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视职业教育，多次强调把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，作出一系列新论断、新规划、新部署、新改革。新《职业教育法》立足时代发展、国家需求、社会需要，坚持改革和法治同步推进，凝聚了党中央国务院有关职业教育的重大决策部署，全面反映、 体现新时代中央教育综合改革的新部署、经济社会发展的新形势、人民群众对高质量教育的新期待，保障职业教育在法治轨道上健康发展。

（二）守正创新：把职业教育改革创新的成熟做法融入法律规范

新《职业教育法》的修订以尊重实践、着力创新为重要遵循，既继承了以往改革中成熟的实践经验，又通过法律规定规范和保障职业教育创新成果。如新《职业教育法》吸收我国职业教育改革发展实践中的成功做法，把中高职贯通培养、产教融合的新方式、活页教材等内容纳入法律规范，并在此基础上进行理念创新、制度创新和体制创新；吸收采纳《国家职业教育改革实施方案》等文件中可以制度化、法定化的规定和政策，将其转化为法律条款，确立职业教育是一种类型教育，与普通教育“同等重要”的法律地位，既充分肯定职业教育改革发展成绩，又进一步夯实了职业教育高质量发展的法律保障。

（三）影响深远：凝聚建设教育强国、人力资源强国和技能型社会的共识

随着我国进入新发展阶段，劳动力市场正在发生深刻变革，人口老龄化进程加快、经济结构调整和产业转型升级、全球新一轮科技革命和产业变革浪潮的到来等一系列变化给职业教育提出了新要求。近年来，在国家系列利好政策的推动下，社会对于职业教育的共识逐步形成，职业教育改革发展的顶层设计逐步完善。新《职业教育法》将职业教育高质量发展的目的归纳为建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，提出一系列兼具操作性和针对性的规定，回应人民群众最关心最直接最现实的利益问题，深化全社会对职业教育定位和功能认识的同时，为建设教育强国、人力资源强国和技能型社会凝聚发展共识、提供有力支撑。

二、新《职业教育法》的执行路径

新《职业教育法》遵循教育发展规律、职业教育办学规律、人的全面发展规律，清晰界定职业教育的内涵与定位，明确职业教育的实施与保障，为深入推进职业教育育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革指明了方向和路径。

（一）育人方式：创新德技并修、工学结合的技术技能人才培养方式

育人方式的本质是“怎样培养人”，“德技并修、工学结合”[3]是职业教育“怎样培养人”的育人机制，是“培养什么人”的实现路径，是实现“为谁培养人”的关键环节。新《职业教育法》明确了职业教育德技并修培养人才的具体要求，强调以工学结合方式培养学生“职业综合素质和行动能力”[1]，深化育人关键环节和重点领域改革，努力建设高水平、高层次的技术技能人才培养体系。

一是把立德树人作为核心。立德树人是各类教育的根本任务，是社会主义进入新时代党对教育提出的新要求。职业教育突出培养实践能力，但决不能忽视育人本质，要避免重技轻德。因此，职业教育人才培养体系必须围绕立德树人这个核心来设计，按照技术技能人才成长规律，以德为先、育人为本，强化价值引领，弘扬社会主义核心价值观。根据职业教育学生思想实际、学习特点、思维模式等，突出德育工作与学生学习行为管理、生活习惯养成、职业素质培养的有机融合，在传授科学文化与专业知识的同时，对学生进行思想政治教育和职业道德教育，重点培养学生劳模精神、 劳动精神和工匠精神，全面提升学生综合素质，切实提高立德树人实效性。

二是把完善标准作为基础。标准是可量化、可监督、可比较的规范，既是配置资源、提高效率、推进治理体系现代化的有效工具，也是衡量工作质量、发展水平和竞争力的重要尺度[4]。目前，我国已经建成较为完善的国家职业教育标准体系，意味着我国职业教育已全面进入“国家标准”时代。较为完善的标准体系并非标准建设的终点，需要根据国家经济社会发展情况、产业与市场需求、教育发展需要以及人民群众的教育需求等，建立健全职业学校分级分类设置标准，持续完善和更新专业目录、专业简介、专业教学标准、岗位实习标准、职业学校教师标准等国家层面的职业教育标准，地方结合实际出台更高要求的地方标准，行业组织、头部企业等应积极参与标准制定，形成国家、地方、行业衔接有序的职业教育标准体系。同时，完善标准的动态更新和实施监督机制，切实发挥教育标准在提升职业教育育人质量中的基础性作用。

三是把“三教改革”作为路径。以教师、教材、教法为主体的教育教学改革是职业教育提升技术技能人才培养质量、实现内涵式高质量发展的必然要求。首先，推进教师“双师化”，把师德师风作为第一标准，全面提升教师素养，适应职业教育人才培养模式改革的需要，定期安排专业教师到企业顶岗实践，提高教师实践教学能力，同时，多渠道聘请行业企业的工程技术人员和高技能人才到学校担任兼职教师。其次，推动教材“开源化”，建立教材规划、编写、审核、选用使用、评价监管机制，对接主流生产技术，及时更新教材内容，创新教材形态，校企合作开发并推广使用活页式、工作手册式、融媒体教材。再次，推动教法“革新化”，更新教育教学理念，纵深推进“课堂革命”，充分运用大数据、人工智能等现代信息技术服务教学设计、实施与评价，推进基于网络空间的泛在学习，实现做中学、学中做、边做边学、边学边做。

四是把校风学风建设作为保障。习近平总书记指出，“一所学校的校风和学风，犹如阳光和空气决定万物生长一样，直接影响着学生学习成长”[5]。校风学风建设是引导学生聚焦主责主业、努力成长成才的关键，其优劣决定着办学水平的高低。新《职业教育法》明确职业学校校风学风建设的主体和要求。从学校层面看，职业学校要严格落实办学主体责任，做好德智体美劳五育并举的顶层育人设计，提升校园治理水平，构建“凸显地域文化特色、突出专业办学特点以及学校优良传统的精神文化体系”[6]，营造风清气正的育人环境，保证教育教学质量，扭转职业学校学习氛围差、学生学习动力弱、管理混乱等刻板印象。从教师层面看，职业学校教师要立德修身、潜心治学、开拓创新，真正把为学、为事、为人统一起来，当好学生成长的引路人，帮助学生塑造阳光自信、团结协作、遵规守纪的品格，促进学生知行合一成长为全面发展的人。

（二）办学模式：深化产教融合、校企合作的发展路径

职业教育办学模式是职业教育在长期发展中所呈现的结构形态及其运行机制[7]。职业教育跨越职业和教育两大领域、跨越企业和学校边界、跨越工作和学习界域[8]，产教融合、校企合作既是职业教育特色的办学模式，也是职业教育高质量发展的必然路径。新《职业教育法》在深化产教融合、搭建校企合作路径、构建多元办学格局上提出了新要求，为职业教育办学模式改革指明了未来方向和重点领域。

一是丰富多样办学形式。坚持面向市场、服务发展、促进就业的办学方向，企业可设立专门的学徒岗位，与职业学校联合招生，按照工学结合的方式进行学徒培养。产教融合型企业、行业龙头企业等有技术技能人才培养能力的企业可与职业学校共建共管产业学院、企业学院，延伸职业学校办学空间。行业主管部门和行业组织要及时发布行业生产、技术发展对人才的需求报告，做好人才供需预测和培养规划，引导职业学校紧贴市场、紧贴产业、紧贴职业设置专业，合理确定人才培养规模和规格，按照产业体系和市场体系规律办学。

二是拓展多维合作内容。职业学校校企合作不局限于订单培养、顶岗实习等低层次的合作，应逐步拓展至专业规划、招生就业、师资队伍建设、教材开发、教学实施、质量评价、技术服务等方面更深层次的合作领域。职业学校要主动吸纳行业龙头企业深度参与人才培养，合作共建专业、开发课程、探索中国特色学徒制人才培养。行业龙头企业要积极联合学校共建高水平、专业化、开放共享的产教融合实习实训基地，建立实体化运作的全国性、行业性职教集团，推动资源共建共享。行业组织、头部企业、产教融合型企业等要深度参与职业教育专业课教材开发，及时将行业发展的新技术、新工艺、新理念纳入职业学校教材。校企可通过共建技术技能创新平台、专业化技术转移机构、众创空间等开展双边、多边技术协作，推动企业技术升级和产品研发。

三是落实多项激励政策。长期以来，产教融而不合、校企合作不深，关键在于激励政策兑现不到位，社会力量参与举办职业教育有顾虑，担心政策不稳、投入过大，企业追求“合理回报”的办学利益诉求难以实现。破解这一难题，一方面，对学校而言，要明确职业学校通过校企合作、技术服务、社会培训等所得收入，可以合理用于人员经费，计入绩效工资，符合国家规定的可以不受绩效工资总量限制；另一方面，对企业而言，要建立健全产教融合激励制度体系，根据企业参与产教融合校企合作情况、在技术技能人才培养中的投入情况、促进就业创业的成效，依规给予“金融+财政+土地+信用”组合式激励，按一定比例抵免教育费附加和地方教育附加。

（三）管理体制：构建政府统筹、多方参与的办学格局

职业教育管理体制是国家领导职业教育的基本方式，不仅在宏观上决定了职业教育发展的速度、规模、质量，而且在一定程度上影响并决定着办学、投资、招生体制以及学校内部管理制度等[9]。推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，是优化职业教育管理体制，全面推进依法治教的必然要求。新《职业教育法》明晰了政府、学校、社会权责边界，对政府怎么管、学校怎么办、社会怎么评进行专门规定，着力促进三者之间良性互动，形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构。

一是政府依法“管”。政府是职业教育管理的核心主体，要推动依法治教，提高治理效能，就要树立有限政府、责任政府、法治政府和服务型政府的理念，推动职业教育由“政府一手包办”向“提供管理和服务”过渡[10]，通过政府统筹、分级管理发挥好顶层设计、统筹协调、政策制定、资源配置等职能。在中央层面，要完善国务院职业教育工作部际联席会议制度，发挥好统筹协调作用，及时研究、协调、解决职业教育发展中的重大问题，部署实施推动职业教育改革创新的重大事项，建立教育、发改、财政、就业等领域工作协调机制，推动形成工作合力。在部委层面，教育部应负责对职业教育工作进行统筹规划、综合协调、宏观管理，人力资源社会保障部等国务院其他有关部门应依法落实好规定职责范围内有关的职业教育工作。在地方层面，应强化省级人民政府统筹权，依法整合、优化区域内各级人民政府工作职责，有序推动区域内职业教育综合改革，组织开展督导评估，着力做好职业学校办学指导和服务工作。

二是学校自主“办”。激发学校办学活力的关键是落实学校办学自主权，加快健全学校自主规划、自主发展、质量自控、自我约束的运行机制。职业学校应根据产业需求自主设置专业，并进行动态调整；与行业企业密切合作，基于职业教育标准、结合地方经济社会发展实际科学编制人才培养方案，按照国家教材管理相关规定，自主选用或者编写专业课教材；根据人才培养规格和目标，自主设置学习制度，合理安排教学过程；以基本学制为基础，根据学生的学习基础、学习方式、学习意愿适当调整修业年限，实行弹性学习制度；按照国家深化职称制度改革的总体思路，自主选聘、评聘专业课教师。学校通过自主办学，遵循教育逻辑，推动专业设置对接产业结构，人才培养规格契合岗位需求，不断提升办学定位、发展目标与社会需求的符合度，学生、社会、用人单位、政府对教学质量的满意度，师资队伍、教学仪器设备、实践教学基地等教学资源对人才培养的保障度[11]。

三是社会多元“评”。教育评价是推动职业教育事业健康发展、促进资源优化配置、提高治理水平的重要手段和保障[12]。办好新时代职业教育，离不开社会的广泛参与和评价。首先，评价主体要多元。打破长期以来政府作为唯一评价主体，垄断职业教育监控权、评价权的局面，鼓励行业、企业、社区等多元主体深度参与，共同构建职业教育多元治理监控与评价结构体系。其次，评价维度要多元。包括对职业教育教学目标的评价，对组织领导、管理部门的评价，对实施途径和方法的评价，对教师和学生的评价等[13]。最后，评价内容要多元。突出就业导向，将职业学校德技并修、产教融合、校企合作、育训结合、师资队伍建设等情况纳入评价范围，把学生职业道德、技术技能水平、就业质量作为重要评价指标，涵盖职业教育德技并修、工学结合育人的各个方面。

（四）保障机制：完善重点支持、地方为主的投入体系

投入是发展的基本保障。在教育体系中，职业教育一直是个短板，跟普通教育相比，在经费投入、办学条件、内涵建设、制度保障、政策支持体系等方面明显较弱。职业教育具有技术性、专业性、实用性等特质，所需配备的实训场地、实验设备、教学器材等，比普通教育所需投入经费更高，虽然各级政府对职业教育的投入总量逐年增加但占比在减少，当前，经费投入不足仍是困扰职业教育改革发展的主要瓶颈。新《职业教育法》第六章专门对国家、地方政府、企业等各层面在职业教育的保障上做出明确规定，推动职业教育更优质更公平。

一是国家优化教育经费支出结构。国家财政性经费投入是职业教育经费来源的一个重要渠道。长期以来，国家财政性教育经费投入职普比例失衡，以高等职业教育为例，2020年高等职业教育的招生数占到高等教育的54%，在校生数占到高等教育的44%[14]，而所获得财政直接投入只占整个高等教育的20%左右[15]。因此，国家要科学规划教育经费支出，平衡好职业教育与普通教育经费投入比例，新增教育经费要向职业教育倾斜，逐步提高职业学校生均财政拨款水平，建立与招生规模、办学质量、培养成本等相适应的财政投入制度，使职业教育经费投入与发展需求相适应。

二是各级人民政府加大投入力度。新《职业教育法》明确，职业教育实行地方为主的管理体制[1]。地方政府要切实履行发展职业教育的主责，将职业教育纳入发展规划、政策体系、议事规则、预算保障，把开放型、共享型、智慧型实训基地纳入基础设施建设范围，将技术技能人才队伍建设经费纳入各级政府人才工作经费预算。地方各级财政应根据发展实际逐步提高职业教育生均经费标准或公用经费标准，督促举办方按照标准按时、足额拨付经费，持续改善职业学校办学条件，对以学费、社会服务收入冲抵生均拨款的错误做法要及时进行督查和纠正，保证地方教育附加经费用于职业教育资金的统筹使用。推动职业学校助学金提标扩面，适当向建档立卡等家庭经济困难学生倾斜。

三是企业依法履行实施职业教育的义务。企业作为市场经济的主体，不仅是职业教育的受益者，也是职业教育重要的办学主体。新《职业教育法》既明确了企业的办学权利，又明确了企业的投入义务。企业可以依法通过投入资本、技术、设施、设备和场地等要素与学校联合开展人才培养培训、就业创业、社会服务、文化传承等，对职业教育进行捐资助学。安排实习岗位接纳职业学校学生实习实训，建设教师企业实践流动站，安排一定比例的岗位接纳职业学校教师顶岗实践。依据国家规定的标准足额提取职工教育经费用于本单位职工职业教育，不断提高一线职工技术技能。

三、新《职业教育法》施行的成效表征

职业教育不同于普通教育，其牵涉政府、学校、企业、行业、家长、学生等众多利益相关主体的权益，各利益相关主体的诉求得不到平衡，就难以形成对职业教育的价值认同感[16]。贯彻落实新《职业教育法》，要在思想和行动上同时发力，充分凝聚各方共识，从不同利益主体视角表征新法施行成效，让职业教育法律形式上的同等重要地位真正成为各方心目中的同等重要地位。

（一）政府重视程度不断加强

新《职业教育法》明确，“国家大力发展职业教育，推进职业教育改革”[17]。各级政府应该同等重视职业教育和普通教育，拿出实招硬招，实实在在地关心职业教育、支持职业教育，加快补齐职业教育发展短板。不断加大制度创新，把职业教育纳入战略规划，排入议事日程，因地制宜研究探索破除制约职业教育发展体制机制障碍的关键改革；不断加大政策供给，释放政策红利，优化职业教育改革发展的制度环境；不断加大投入力度，合理配置教育资源，大幅提高职业学校的办学条件和办学水平，健全和完善职业教育所需要的服务保障体系。

（二）社会力量参与更加广泛

办好职业教育离不开社会力量的支持和参与，但我国目前社会力量参与职业教育办学和治理的有效模式及良性互动机制尚未形成。新《职业教育法》的施行，将从法律层面进一步明确发展职业教育的法律底线，有效拓展政策边界、打破政策壁垒，扩大职业教育开放水平。在参与主体上，行业主管部门、国有企业可以举办职业教育，社会力量也可以广泛、平等参与职业教育，群团组织、行业组织等也应当积极参与、支持或者开展职业教育；在参与形式上，社会力量既可以独立举办，也可以合作举办职业学校，还可以校企合作深度参与职业学校人才培养全过程，形成社会力量深度参与、共同治理的多元办学格局。

（三）学校办学质量显著提高

职业教育不被家长、学生认可，重要原因是他们对职业学校办学质量存疑。只有办出高质量的职业教育，拓宽技术技能人才成长发展空间，才会给所有学生提供多元的成才选择，把学生和家长从竞争与焦虑中解放出来。职业学校应创新办学模式，深化产教融合，加强与先进产业、先进技术的紧密对接，提高校企合作育人的水平和质量；深入推进“三教”改革，强化“双师型”教师队伍建设，建设高质量课程体系，让学生获得高质量的职业教育；推进学历证书与职业技能等级证书并进，不断拓展学生就业创业本领，让选择职业教育不再是教育层次的无奈之选，而是基于适合学生个人的不同教育类型的理性选择。

（四）学生发展通道越发畅通

长期以来，职业教育学生和普通教育学生在学历提升、毕业后发展空间等方面的巨大差异，是大众广泛不看好职业教育的根源所在。从教育视角看，纵向上职业教育层次应延伸到本科及以上，打通学生升学通道，让技术技能人才能在职业体系内接续培养；横向上应构建起职业教育与其他类型教育融通的机制，丰富教育供给，为不同的学生人生出彩提供多样化的选择和自由。从就业视角看，应清理限制职业学校毕业生就业的相关歧视性政策，让来自不同“赛道”的毕业生在就业岗位、待遇、晋级、升职等各方面享有平等机会，享受同等对待。

（五）公众认可程度持续提升

受“学而优则仕”等传统观念影响，加之“学历至上”的惯性认知，社会大众对职业教育的接受度和认可度不高。随着新《职业教育法》的施行，以职业能力为导向、以工作业绩为重点的技术技能人才评价体系不断完善，技术技能人才成长成才的制度环境不断优化，全社会将逐渐树立起科学的教育观、人才观、成才观，合理看待学历和能力关系，消除对职业教育的歧视和成见，认可职业教育与普通教育无高低之分、优劣之别，职业教育也是人生出彩的选择和途径，更多人特别是青年将主动选择职业教育，走技能人才之路。