落实新《职业教育法》把握职普协调发展的三个维度

□任君庆

新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新《职业教育法》）第十四条指出：“国家优化教育结构，科学配置教育资源，在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”[1]。职业教育与普通教育协调发展是一个历久弥新的议题，新《职业教育法》的相关规定进一步凸显了其重要性，对该议题进行探讨具有重要的意义。

一、类型教育维度的职业教育与普通教育协调发展

新《职业教育法》从法律层面确立了职业教育具有与普通教育同等的地位[1]。从类型教育的维度，统筹推进职业教育与普通教育协调发展，需要把握职业教育与普通教育“同为教育”“不同类型”“同等重要”的内涵、逻辑与价值。

（一）“同为教育”：职业教育与普通教育协调发展的前提

职业教育首先是教育，与普通教育同属于教育范畴，具有共同的基本特征。首先，职业教育与普通教育都是培养人的社会活动，都要全面落实立德树人的根本任务，为党育人、为国育才。其次，职业教育与普通教育都需要遵循共同的、一般性的教育规律，如人才培养规律、课程教学规律、科学研究规律等等。再次，职业教育与普通教育都要为经济社会发展服务，适应经济社会发展需求，并受经济社会发展的影响。作为类型教育，职业教育与普通教育存在很大的差异性，例如在教育目标、教育内容、教育方式等方面，但这种差异性并不是对立的，甚至在某些方面存在互补性。新《职业教育法》明确职业教育是一种教育类型，这是相对于普通教育而言的。类型不等于另类，不能把类型教育办成另类教育。所以，不可孤立地去看待职业教育的类型属性，不能只强调职业教育的特殊性，而忽略教育的普遍性，而要在经济社会大背景下和整个教育体系内发展职业教育，推进职业教育与普通教育协调发展。在“同为教育”的前提下，推进职业教育与普通教育协调发展首先要提升职业教育办学质量，增强职业教育吸引力，同时吸收普通教育的办学优势和先进经验，相互借鉴，共同发展，形成良好的相互融通格局。

（二）“不同类型”：职业教育与普通教育协调发展的基础

职业教育作为教育类型，是推进职业教育与普通教育协调发展的逻辑起点和重要基石。类型是指具有共同特征的事物所形成的种类，层次是指具有相属关系的事物在系统结构中的不同等级次序[2]。一种教育类型里也包含不同的教育层次，进而构成了一个教育体系。当前，我国中等职业教育、职业专科教育和职业本科教育，不同层次职业教育需要有效贯通，每一层次职业教育都需要凸显类型教育特色，从而系统性地发挥职业教育的办学优势，在系统特征上成为无法替代的教育类型[3]。强化职业教育类型特色：一是锚定技术技能人才培养的目标定位。培养目标不同是不同教育类型的主要标志，要进一步明确技术技能人才培养规格，优化人才培养机制。二是坚持产教融合的办学模式，按照新《职业教育法》的要求，进一步挖掘产教融合需求，创新校企合作机制，构建校企合作的命运共同体。三是坚持面向市场、促进就业、服务民生的办学方向。职业教育是面向市场、面向能力、面向社会、面向人人，要牢固坚持自身办学方向，把面向市场、促进就业作为职业教育改革的主攻方向，走出一条具有类型特色的发展道路。

（三）“同等重要”：职业教育与普通教育协调发展的关键

明确职业教育与普通教育具有同等重要的地位是推进职业教育与普通教育协调发展的关键。我国高等职业教育规模已占据高等教育的半壁江山，根据2021年全国教育事业统计结果显示，全国本专科职业学校数占普通高校的55.08%，在校生数占普通高校在校生数的45.85%[4]。同时，职业教育为经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。中、高职学校每年培养1000 万名左右的高素质技术技能人才，为现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业高质量发展提供了有力支撑。然而，在经费投入、办学条件、师资建设、社会声誉等多方面，职业教育与普通教育相差甚远。“2020年，全国教育经费总投入53013 亿元，其中，中职投入2871 亿元，占高中阶段教育经费投入的34.08%，只有普通高中的一半；高职专科经费总投入2758 亿元，占普通高等教育经费投入的19.70%，不足普通本科高校的四分之一。”[5]推进职业教育与普通教育协调发展，一方面需要加大职业教育的投入力度、制度创新和政策供给，提高教育政策的公平性，在政策层面确立同等重要的地位，确保“职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会”[1]。另一方面需要提高技术技能人才的经济待遇和社会地位。坚持按劳分配，扩大技能要素与创新成果参与分配的比例，提高技能人才劳动报酬在初次分配中的比重，扩大技能人才在中等收入群体中的规模。同时，大力弘扬工匠精神、厚植技能文化，使技术技能人才充分享有实现自身价值的自豪感、贡献社会的成就感、受到社会尊重的荣誉感，形成“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的时代风尚。

二、体系构建维度的职业教育与普通教育协调发展

体系构建维度的职业教育与普通教育协调发展，既包括职业教育体系内部不同层次职业教育的纵向贯通，又包括职业教育体系和普通教育体系之间的横向融通发展。

（一）体系内部：不同层次职业教育的协调发展

1.发挥体系内不同层次职业教育的作用。现代产业体系的多样性、复杂性需要职业教育提供多层次的技术技能人才支撑。因此，要充分发挥职业教育体系内部不同层次职业教育的人才培养优势，强化特色。

其一，筑牢中等职业教育的基础地位。基础牢固，职业教育的类型特色才能彰显。目前，针对社会上出现的取消职普分流的声音，不能听之任之。职业教育与普通教育协调发展，并不意味着要取消中等职业教育，若只强调举办高等层次的职业教育，会导致职业教育基础不牢和后继乏力。《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提出，要“强化中职教育的基础性作用”，作为具有“强基”意义的职普比大体相当、普职分流政策应继续坚持，而且要加大投入，夯实中等职业教育的办学基础，改善办学条件，提升中等职业教育的办学质量，以改观社会大众对中等职业教育质量不高的刻板印象和惯性认知。

其二，巩固专科层次职业教育的主体地位。作为高素质技术技能人才培养的中坚力量，专科层次职业教育连接了职业本科教育与中等职业教育，具有承上启下的作用，保障了技术技能人才体系的连贯性。截至2021年，我国专科高职院校达1486 所，在校生数占普通高等教育在校生总数的40%左右。目前，专科层次职业教育需要从规模发展型向内涵发展型转变。一要按照新《职业教育法》“定期发布人才需求信息”“开展人才需求预测、职业生涯发展研究及信息咨询”的要求，开展科学的人才需求调研，做到人才供需对接。二要强化专业内涵建设，深化人才培养模式改革，提高人才培养对产业发展的贡献度。三要做好社会培训服务。不断变化的工作世界需要职业教育提供高质量的社会培训服务。职业专科教育应从供给侧入手，完善社会培训供给体系，开发多样化的培训项目，满足社会大众日益多样化的职业培训需求。

其三，需充分发挥职业本科教育的引领作用。教育部《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》指出，发展职业本科教育是满足产业基础高级化与产业链现代化的需要，同时也是满足学生高质量就业与全面可持续发展的需要。职业本科教育是现阶段职业教育体系内的最高层次教育，对职业教育高质量发展起着引领性作用。截至2022年初，我国本科层次职业学校32 所，在校生12.93 万人。2021年全国职业本科教育招生4.14 万人，仅占高职招生总量的0.74%。很显然，职业本科培养规模距离《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出的“到2025年职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%” 的目标还有很大差距。依据新《职业教育法》，在保证人才培养质量的前提下，总结现有职业本科教育的办学经验，可适度加快职业本科教育建设步伐，扩大高技能人才供给。同时，进一步体现职业本科教育的特色，兼顾职业性与高等性，职业性是职业本科教育区别于普通本科教育的关键所在，要保持办学方向、培养模式和特色发展不能变；作为高等教育体系的一部分，职业本科教育在人才培养的性质与能力结构上要体现高等性，要借鉴吸收普通本科教育在人才培养、科学研究和社会服务方面的经验，形成具有中国特色的职业本科教育培养模式。

2.做好体系内部不同层次职业教育的贯通。职业教育体系的完整性不仅体现在不同学制层次教育的共同发展，还需要在不同学制层次教育之间形成有机衔接与联系，建设新《职业教育法》所提出的“符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系”，在满足我国产业转型升级对高水平技术技能人才需求的同时，也为学生提供了多样化的成才通道。技术技能人才培养除了要遵循教育规律之外，还要遵循技术技能的习得规律。相比普通教育，技术技能人才有独特的成长规律，有些特定技术技能的习得需要从较早的年龄开始，需要花费较长时间才能熟练掌握，一旦错过了学习的关键期，技能的发展将会出现“天花板”效应，受到限制，这也是某些专业只有完成职业专科教育甚至职业本科教育才能顺利就业，甚至在中等职业学校就要开设这些专业的原因。同时，随着技术持续进步、工作组织模式快速变革，中等职业教育已经很难满足一些职业对学历层次上移的需求。因此，要有针对性地提高一些专业的学历层次，重点支持培养周期长和技能要求高的专业领域，在培养目标、专业设置、课程体系以及培养方案等方面推动各层次职业教育的有机衔接，形成职业教育人才培养体系的一体化。同时，完善“职教高考”制度，畅通体系内不同层次教育之间的升学通道。

（二）体系之间：职业教育体系与普通教育体系的协调发展

基于“体系之间”的职业教育与普通教育的协调发展，需要从中等教育和高等教育两个层面进行探讨。

1.中等教育层面，职业教育要立足多样化，促进与普通中等教育的协调发展。中等职业教育具有其他类型和层次教育不可替代的地位和功能[6]。夯实中等职业教育的基础地位，是促进中等职业教育与普通中等教育协调发展的重要前提。一方面，个体的能力差异和社会对不同类型能力的人才需求为中等职业教育的存在提供了背书；另一方面，随着我国民众整体受教育年限的上移和学生家长对教育需求的变化，中等职业教育由单一就业导向转变为升学与就业兼顾的呼声愈发强烈。因此，需要中等职业教育由就业导向转向多样化发展，以多样化办学巩固中等职业教育的基础地位，促进中等教育的协调发展。

首先，坚持区域发展“多样化”。由于我国不同地区经济社会发展水平的不同以及教育行政部门发展决策的偏好，中等职业教育发展存在明显的地域差异。在此背景下，各地应基于各自的中等职业教育发展现状和经济社会发展需求，以增强区域中等职业教育发展适应性为目标，探索协调发展的可行方案。其次，坚持职普比例“多样化”。坚持职普比例“多样化”，是指允许不同地区的职普比在可以接受的区间内存在差异。严格控制职普比例是我国中等职业教育在特定发展阶段的一种必然选择，随着发展阶段的变化，单一的强制性职普比例造成了家长和学生的焦虑，不再符合现实需求。各地可根据经济社会发展水平，确定职普比例，保障中等职业教育与普通中等教育协调发展的顺利推进。再次，坚持学校形态“多样化”。从国际经验看，发达国家高度重视高中阶段学校形态的多样化发展，如美国的综合高中以多样化、 灵活可选择的课程为载体，满足学生个体升学和就业的多种需求等。因此，发展一批具有普通高中教育元素的中等职业学校，以及具有中等职业教育特色的普通高中学校，在学校形态“多样化”发展的基础之上，创新中等职业教育与普通中等教育协调发展的路径[7]。

2.高等教育层面，高等职业教育要强化高质量，促进其与普通高等教育协调发展。强化高质量发展，筑牢职业专科教育在职业教育体系中的主体地位，彰显职业本科教育在职业教育体系中的引领作用，是促进高等职业教育与普通高等教育协调发展的基本前提。一方面，职业专科教育是我国高等职业教育的主体，为我国经济社会发展培养了大批高素质技术技能人才，其地位和作用不言而喻。另一方面，职业本科教育是我国高等职业教育的“增长点”和“突破口”，其发展得好坏直接决定了我国高等职业教育的未来和前景。目前，在社会大众的认知中，高等职业教育的质量比不上普通高等教育，要促进高等职业教育与普通高等教育的协调发展，就必须坚持高等职业教育的高质量发展。

首先，坚持人才培养“高质量”。高等职业教育要面向国家战略性新兴产业、地方支柱产业和社会民生发展开设专业，提高专业服务产业和民生的支撑力；要优化政府与社会资本的合作模式，完善现代产业学院等产教融合机制；要强化实践教学，以实践能力提升为导向，系统设计涵盖校内实训、校外实训、 顶岗实习等教学内容的实践教学体系，增强学生对新产业、新技术、新业态的适应性[8]。其次，坚持示范建设“高质量”，遴选一批高等教育资源丰富、产教融合程度较高的城市，推动高等职业教育与普通高等教育协调发展示范区建设。以“高质量”示范区建设为契机，围绕高素质应用型人才培养、技术技能创新、知识生产和传播等打造高等职业教育与普通高等教育一体化发展的环境和平台，为高等职业教育与普通高等教育的协调发展提供有效支撑。再次，坚持改革试点“高质量”，从国际经验看，德国、澳大利亚和瑞士等国家在过去十几年间建设了一批综合性的“双部门大学”（dual-sector universities），其数量呈持续上升的趋势[9]。借鉴国际发展经验，可以尝试引导一批应用型大学转型发展，试点建设一批高质量的“双部门大学”，创新高等职业教育与普通高等教育协调发展的路径。

三、经济社会发展维度的职业教育与普通教育协调发展

职业教育与普通教育的协调发展不能只局限在教育体系内部，要跳出教育看教育，要着眼于教育外部的经济和社会发展，通过协调发展在服务现代产业发展、完善终身教育体系和推动技能社会建设中发挥重要作用。

（一）服务现代产业发展：职业教育与普通教育协调发展的重要职能

在新一轮科技革命下，我国已进入创新驱动发展阶段，国家“十四五”规划将发展现代产业体系的着力点放在实体经济上，提出实施制造强国战略，发展战略性新兴产业，促进服务业繁荣发展以及建设现代化基础设施体系。人力资本在产业结构优化升级中发挥重要作用，培养大量支撑现代产业体系发展的高素质劳动者势在必行。

普通教育与职业教育是培养高素质人才的两驾马车，并驾齐驱共同支撑不同产业领域的发展。目前，普通教育已经建立起相对成熟的体系，内部层次完善，相互衔接，培养了大批学术型、通用型人才，为一定时期我国产业发展提供人才支撑[10]。但随着产业优化升级，这类人才已难以满足日益细化的产业发展，供过于求；截至2021年底，技能人才仅占就业人员总量的26%[11]，技能型、应用型人才供不应求，人才结构的不协调已严重制约了我国现代产业的高质量发展。

职业教育与产业体系有着天然的耦合性，其专业分类对接产业行业的各个领域，其培养的技能型、应用型人才成为现代制造业、现代服务业和新兴战略性产业等领域发展的骨干力量。据调查，这些领域新增一线就业人员来自职业院校的比例占70%以上[12]。发展现代产业体系需推动职业教育与普通教育协调发展，特别是要发挥职业教育的独特作用。一是对接区域产业发展，统筹布局职业教育与普通教育发展。我国疆域辽阔，区域之间发展差距大，各地需根据区域产业体系合理调整职普比例，整体规划两者发展。二是对接产业升级优化学科和专业设置。产业体系是一个动态发展的过程，要求教育系统的学科专业设置紧密对接产业链、创新链，大力发展智能制造、新材料、护理养老等新兴专业和紧缺专业。三是推进产学研协同创新。发挥职业教育与普通教育的独特优势，支持企业、科研院所、高等院校、职业院校共建协同创新平台和联盟，推进科技研发、应用研究和成果转化等，在人才培养和服务产业上产生倍增效应[13]。

（二）完善终身教育体系：职业教育与普通教育协调发展的必然选择

为适应社会经济的快速变革以及人们日益增长的受教育需要，终身教育成为一种必然趋势，早在1965年，联合国教科文组织成人教育计划处处长保罗·郎格朗在《关于终身教育》的提案中指出，发展终身教育，必须对各级各类教育的实施进行协调与统合，使终身教育理念渗透到教育各领域[14]。终身教育体系包括学历教育和非学历教育，普通教育与职业教育作为并轨的两种教育类型，在终身教育体系中发挥着不同的作用。普通教育倾向于传递更具迁移性的基础知识和理论知识，为个体学习的可持续发展打下坚实基础； 职业教育立足于职业，倾向于传递操作技能和应用知识，与人们的职业生涯相伴相生。

目前，在我国的学历教育中，义务教育、高中教育普及率高，建成了世界最大的高等教育体系与职业教育体系，但在非学历教育领域仍有许多“短板”，如面向劳动者职业生涯发展的职业再教育及职业培训服务匮乏[15]。为拓展教育的“终身性”，需推进职业教育与普通教育协调发展。首先，要加强职普融通。加强各学段职业教育与普通教育的渗透融通，在小学和普通中学开展职业启蒙教育，推动中职与普高、高职与普通高校课程互选、学分互认。其次，强化职业教育的培训功能。整合高职院校培训资源，立足区域产业发展，依托高职院校的特色资源和专业优势开展面向人人的社会培训，打造职业教育培训品牌。再次，要加快建设终身学习学分银行。建立各类教育学习成果融通互认机制，推动职业技能等级证书和学历证书的学习成果认定、积累和转换。

（三）推动技能社会建设：职业教育与普通教育协调发展的应然之意

我国正在经历学历型社会向技能型社会的转变，2021年，全国职业教育大会首次提出建设技能型社会，并将这一理念上升到国家层面和实践层面[16]。技能型社会虽直接指向技能人才培养，但其实是一个超越职业教育及教育体系的复合型社会化概念、系统性工程，关系着教育制度的重构、现代产业体系的发展、共同富裕的实现等[17]。“学历社会”对学历的过分强调导致了许多负面影响，招聘就业、收入分配、社会保障等方面出现唯学历论的现象，导致职业教育与技能人才被边缘化。建设技能型社会需要发挥职业教育的巨大潜能，首先，要营造崇尚技能的良好社会环境。政府应加强政策供给，畅通技能人才成长道路，强化以职业品德、职业能力、业绩贡献为导向的技能人才评价制度，提高技能人才的经济待遇和社会地位；鼓励开展各级各类技能大赛，发挥“技能明星”的光环效应。其次，建设开放共享的社会培训体系，特别是加强面向重点行业、紧缺行业的技能劳动力的培训，加强面向农民工、下岗职工、退役军人、灵活就业者等特殊群体的技能培训。再次，积极统筹职业教育与普通教育优势资源，搭建时时可学的技能学习线上平台，建设处处可学、覆盖全区域的“技能服务站”，实现技能人人可学。