增值税留抵退税问题探析——基于全国统一大市场视角

◆丁丽芸

内容提要：2022年，为应对需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，我国实施了包括增值税留抵退税在内的大规模组合式税费政策助企纾困激发活力。文章基于全国统一大市场的视角，构建分析增值税留抵退税的系统框架，从理论上剖析增值税留抵退税及其分担机制的矛盾关系及其关键点，分析当前增值税改革的成效和问题，并提出增值税留抵退税及其分担机制的改革思路。

一、引言

我国增值税留抵退税政策的改革经历了从单个行业到全行业逐步扩围的过程。政策的最初执行，是2011年底为了解决集成电路重大项目企业采购设备引起的增值税进项税额占用资金问题，缓解企业现金流。2016年营改增全面试点推开之后，我国各行业的增值税抵扣链条更加完整。2022年以来，在疫情反复、全球通胀等影响下，我国经济社会面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，为支持小微企业和制造业等行业发展，激发市场主体活力，国家出台政策加大增值税留抵退税力度，将先进制造业按月全额退还增值税留抵税额的政策范围扩大至符合条件的小微企业，并一次性退还小微企业和制造业等13个行业的存量留抵税额，退税力度和规模达到历年之最。

政府实施留抵退税的目的在于放水养鱼、涵养税源。即通过将留抵税额从下一周期的抵扣提前到当期，为企业注入流动性，加速企业资金周转，有利于企业更好地安排生产经营，保障产能，从而形成上下游产业链供应链和市场的顺利运转，最终拉动经济循环并形成税收。政府有了财力才能继续为企业提供维护市场秩序、加强基础设施建设、完善制度机制等公共服务以及办理下一周期退税等业务，为企业打造更好的营商环境、降低制度性交易成本。因此，退税的过程涉及政府和市场两个主体的利益，最终作用于企业，影响企业资金流转和市场资源配置效率。企业是市场的主体，只有当生产要素在各环节、各区域都高效流通，企业经营顺利，市场才能不断壮大。退税所需的资金，由中央政府和地方政府各承担50%。考虑到税源转移和部分地区财力紧张的现实情况，中央出台增值税留抵退税分担机制，对地方承担的35%由各地按上年增值税分享额占比均衡分担。这意味着，增值税收入占比高、退税占比少的地区需要反哺增值税收入占比低、退税占比高的地区。因此，留抵退税的分担机制不仅事关地方财力、中央和地方关系以及地区间经贸活动，甚至会影响地方政府行为和留抵退税政策执行（刘怡等，2020）。地方政府的积极性和财力一旦受到制约，将对地区的公共服务质量产生负面影响，甚至可能加剧地方保护主义。如何进一步提高资源配置效率、解决供应链产业链大而不强、市场分割和区域壁垒等问题，正是构建全国统一大市场发展的关键所在。基于此，本文从全国统一大市场的视角入手，构建分析增值税留抵退税的系统框架，剖析当前增值税留抵退税及其分担机制的改革成效和存在问题，并从如何更好地服务构建全国统一大市场的角度提出政策建议。

二、建立全国统一大市场需要有完善的增值税留抵退税及分担机制作为支撑

2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出：要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，推动我国市场由大到强转变。全国统一大市场的建立，需要有效市场和有为政府的共同支撑。有效市场的形成，意味着要素资源能够在全国范围内高效流通，打造各地互补合作、强强联合的强大市场。而有为政府的构建，是通过破除妨碍有效市场建立的人为壁垒，营造稳定公平透明可预期的营商环境、降低市场交易成本，完善基础设施和制度规则，服务和保障有效市场的发展强大。

（一）有效市场的形成需要有高效的增值税留抵退税机制作为支撑

增值税留抵税额的产生，是由于企业当期销项税额小于当期进项税额，即企业应缴纳的增值税不足以抵扣其进项税，将进项结转到下期继续抵扣。大量的留抵税额会挤占企业的现金流，提高资金成本，成为企业的沉重负担（解洪涛等，2019）。政府予以退税，就是把下期企业的可抵扣资金提前到当期，以现金形式注入企业。结转和退税，本质都是为了实现对增值部分征税，避免重复征税，不同之处在于结转是让留抵税额到了下一期才发挥作用，而退税是把留抵税额提前到当期并且以现金流形式转到企业账户。考虑到疫情对经济的冲击，尤其是大量面临融资约束的小微企业现金流紧张的现实情况，时间就是生命，现金流就是生命，结转和退税对企业而言意义大不相同。因此，退税机制的执行，对企业来说可以缓解现金流，相当于得到一笔免息贷款，渡过短期难关、提振信心。只有当企业顺利生产经营销售，才能及时支付劳动者报酬，稳定就业，形成生产-销售-消费-纳税-再生产的良性循环。

留抵税额在当期没有退税，实际上造成了一个生产周期内的重复征税，不符合增值税的税制设计初衷。把进项留到下一周期再抵扣，会造成企业资金被政府占用而无法及时投入到生产经营周转中，要素资源的流通被延迟。企业生产经营从规划、设备和原材料采购、加工到销售，上下游产业链供应链各个环节如果都经历了延迟，那么累积起来整个经济循环过程就会明显迟缓。因此，要实现要素资源的高效流通，形成统一大市场，需要有完善的留抵退税机制作为保障。

（二）有为政府的建立需要留抵退税分担机制作为区域间财力的二次分配

根据我国现行税收制度，增值税按销项减进项计征，在企业所在地缴纳，并由各级政府按收入划分体制就地分成。上述税收计征和分成方法，使得商品在交易过程中一旦涉及跨区域贸易，就会出现增值税跨区域转移问题，即增值税收入归属于销售地，而进项和留抵退税不断向购买地转移。一般而言，商品的流通和销售环节会更多地发生在市场发育程度较高的经济发达地区，而生产环节会发生在要素成本相对较低的欠发达地区，这也就产生了经济发达地区的增值税收入较高、产生的留抵退税相对少，而欠发达地区与此相反的现象。如果不进行调整，将加剧地区间财力失衡。如图1所示，假设A地区经济较为发达，市场发育程度较高，以商品流通和销售环节为主，因此A地地方政府增值税收入较高，产生的退税较少。而B地区经济相对落后，土地和人工等要素成本相对偏低，因此以生产加工环节为主，购入生产设备多，产生的增值税收入低而退税多。如果收入和退税按照同样的比例进行中央地方分成分担，则会对B地形成较大的财政压力。

图1 基于全国统一大市场视角的增值税留抵退税系统分析框架

针对这种情况，为缓解部分地区留抵退税压力，国务院2019年印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号），提出保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制的思路。调整后，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。这次调整，实质上是对增值税收入的二次分配，将增值税收入占比较高、退税占比较低的省份的增值税向增值税收入占比较低、退税占比较高的省份转移。从调库比例看，目前调库按照各地上一年增值税分享额占比均衡分担，其结果取决于两个因素：一是上年该地区分享增值税占全国的比例，比例越低承担的相对份额越少；二是实际退税的金额，退得越多则由其他地区分担的绝对量越多（李健等，2022）。按照调整后的分担体制，则A地需要向中央调库，B地获得中央调库。通过调库，A地的增值税收入有所下降，而B地的增值税收入相应上升，B地的财政压力得以缓解。

三、从全国统一大市场的视角看当前增值税留抵退税的成效和问题

（一）增值税留抵退税促进了企业投资和创新，有助于把市场做大做强

从目前的研究成果来看，增值税留抵退税的成效主要体现在两个方面：一是缓解融资约束，促进企业扩大投资、提升价值，有助于把市场做大。留抵不退是政府对企业资金的占用，构成了一种制度性交易成本，降低了资源配置效率，因此“留抵退税”改革是将留抵税额资金使用权归还给企业，降低了企业的制度性交易成本，进而促进企业投资和提升企业价值（吴怡俐等，2021）。此外，增值税留抵退税政策较好地缓解了企业的融资约束，通过改善企业现金流和企业债务融资状况显著促进固定资产投资，这种促进效应在服务业、非国有企业、东部地区的企业投资活动中更为显著（刘金科等，2020）。实证检验发现，留抵税额占营业收入的比重每提高1%，引起的企业融资成本提高0.154%；其中，小企业这一比重为0.366%，受融资约束影响明显高于大型企业，说明增值税留抵税额退税改革对缓解小企业经营现金流压力，降低小企业融资成本更具效果（解洪涛等，2019）。二是行业导向明显，促进企业创新，提高核心竞争力，有助于把市场做强。增值税留抵退税政策试点初期主要针对的是先进制造业、研发等现代服务业企业、高新技术企业、科技型企业，具有很强的创新激励目的，该政策通过缓解企业融资约束、扩大投资规模、提升风险承担能力从而激励企业加强研发创新，这种效应在民营企业、高科技行业、成长期和成熟期企业更为明显，且政策实施有助于企业的实质性创新产出（蔡伟贤等，2022）。

（二）高退税门槛制约了要素流通，不利于资源高效畅通循环和有效市场的形成

我国实行增值税留抵退税制度，最初设定的退税门槛较高，包括企业要满足连续6个月增量留抵税额均大于零且第六个月增量留抵税额不低于50万元、纳税信用等级为A级或B级、申请纳税前36个月未发生骗税偷税、未享受即征即退和先征后返（退）政策等。随着改革的逐步展开，行业范围逐步放宽，退税门槛也有所降低。但是从有利于建设全国统一大市场的视角看，现行制度设计依然存在一些不利于我国市场做大做强和调动地方政府积极性之处。

一是退税行业范围的限制，不利于打通供应链产业链的堵点。一方面，部分行业大中型企业历史存量依然没能得到退税，不利于盘活资金促进有效投资。今年实施的大规模组合式税费支持政策，对全行业的小微企业存量留抵税额实行退税，但大中型企业仅有13个行业被纳入，这意味着还有大量行业的大中型企业的历史存量依然是无法使用的沉淀资金。大中型企业是促进要素流动和经济循环的支柱力量，在留抵税额中也占据了较大比重，如果其资金和其他生产要素的流动迟缓，将对全行业甚至是产业链的循环造成显著负面影响。另一方面，行业归属划分标准单一，导致部分企业尤其是准公益类企业未能享受政策红利。按照现行政策规定，纳税人的行业归属是以上一会计年度从事《国民经济行业分类》对应业务增值税销售额占全部增值税销售额比重最高的行业确定，没有其他划分标准。以地铁公司为例，其具有重资产和公益性特点，由于公益属性业务的利润率较低，企业为了提升经营效益而进行多元化发展，导致可能出现增值税销售额占全部增值税销售额比重最高的业务所属行业并不是交通运输行业的情况，一旦被排除在13个行业之外，将大大增加企业资金负担。此外，对工业企业而言，原材料和产成品属于不同行业的情况非常常见。如果产业链上下游所属行业不同，而部分行业未纳入存量和全额退税范围，不利于上下游企业的资金链畅通，也会降低要素流动效率。

二是退税比例的限制，不利于盘活企业存量资金。除了2022年大规模退税规定的13个行业外，其余行业的大中型企业留抵税额存量没能办理退税、增量税额也只能按60%的比例进行退税，剩余的40%留抵税额只能在下一周期进行抵扣。退税的不彻底，造成部分企业存量资金沉淀无法使用，不利于特殊困难时期企业经营运转。

三是企业退税资格的限制，不利于市场的发育壮大。从生命周期看，企业一般会经历初创期、成长期、成熟期和衰退期。其中，成熟期企业的竞争力最强，对推动市场活跃和经济增长贡献也最大，但企业并不是一成立就能处于成熟期，而是要经过初创期的探索和成长期的积累，才有可能逐步提升竞争力进入成熟期。初创期企业往往抗风险能力较低、资金不够雄厚，但是处于探索和起步阶段需要投入大量资金进行设备和原料购置，产生大量进项，但尚未能形成收益或收益有限，在信用等级评估中难以得到A或B级，因此不符合申请留抵退税的条件。一个健康发育的市场，需要企业之间充分竞争才能不断促进产业升级和市场壮大，如果大量初创期企业在经济下行的压力下破产或倒闭，将不利于市场做大和企业间充分竞争。因此，对初创期企业的政策扶持有其必要性，但目前的政策设计却使这个群体难以享受到退税的政策红利。从企业类型看，科创型企业对推动行业转型升级、促进经济高质量发展意义重大，但是研发创新具有投入大、周期长、不确定性高的特点，一旦成功不仅有利于企业提升竞争力，更会产生有利于经济增长的外溢效益，而一旦失败，成本基本是由企业承担，因此企业在经济下行、预期低迷时一般不愿意加大研发力度。按照目前的政策设计，企业需在投资之初就预缴投资所含的17%增值税及其附加，一旦投资失败，没有产生销项，不满足连续6个月增量留抵税额均大于零等退税条件，原有进项无法进行抵扣，相比于不实行增值税留抵制度国家的企业，需多付近20%的增值税成本（刘怡等，2018）。初创期和科创型企业对市场发展壮大具有重要推动作用，但是目前的政策设计对这两类企业不够友好，从长远看不利于全国统一大市场的做大做强。

（三）现行分担机制难以调动经济发达地区的积极性，不利于有为政府的建立

政府退税是为了涵养税源，使企业顺利度过难关、创造更大的经济效益，形成新的税收上缴，这是一个循环反馈的过程。在这个过程中，地方政府除了承担退税的职能，更重要的是要为当地企业提供区域性公共服务和公共产品，这些都是有利于企业经营发展、降低企业制度性交易成本的措施，但是需要地方财力作为支撑。

当前各地增值税最终收入受两个因素影响，一是增值税收入本身，二是增值税留抵退税及分担机制。增值税收入由中央和地方五五分成，形成相对稳定的市场预期。而增值税留抵退税及分担机制相对而言不可控因素较多。首先，各地退税额与当地产业结构、企业经营状况和发展阶段、企业数量、企业预期等多个因素相关。当企业或行业处于扩张期、对市场预期乐观且有足够资金时，会倾向于扩大生产，从而产生更多退税。相反，如果企业或行业下行压力大、对市场信心不足或资金压力较大时，会选择维持现状甚至缩减产能，产生的退税则少。退税的多少，既反映出企业对市场整体的信心和预期，也反映了地方政府对当地企业的反哺力度。其次，留抵退税由地方分担的35%部分，目前的机制是暂由企业所在地垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。这意味着，增值税收入在全国占比高、退税占比低的地方需要向中央调库，而增值税收入占比低、退税占比高的地方可获得中央调库收入。一个地方退税相对较少除了其本身产业结构的原因之外，更有可能是企业的信心或资金不足。从退税是为了帮助企业渡过难关、提振信心的目的来看，退税少的地方实际上更需要政府加大力度去帮扶市场主体，才能维持企业生产经营销售的良性循环。

在增值税留抵退税的系统分析框架中，我们知道经济发达地区（如A地）往往增值税收入较高，产生的退税较少，按照现行分担机制需要向中央调库。如果增值税收入仅用于退税这个单一用途，那么现行体制充分考虑了区域间的协调发展，像养老金一样进行全国统筹，其合理性和必要性毋庸置疑。但事实上，增值税收入除了用于退税之外，更多的是要作为地方财力支撑，用于地方政府加强区域性公共服务。对经济发达地区而言，当地企业数量一般较多，需要提供的公共服务也更多，相应的财力需求更大。当前的分担机制按照各地上一年度的增值税分享额占比均衡分担，仅考虑了当期退税分担的公平性，却没有考虑到地区发展的需求，即增值税收入高、退税少的经济发达地区从长远来看需要更多的财力来提供公共服务。当前，经济发达地区一般是向中央调库，为经济落后地区做贡献，一旦调库过多，不利于经济发达地区的公共服务水平提升和对企业的反哺，长此以往对企业经营和经济循环造成不良影响，一定程度上影响企业预期和扩张，反映在退税上则是退税更少、向中央调库更多、提供公共服务的财力支撑进一步削弱的恶性循环，最终影响发达地区的经济发展和税源稳定，可能导致该地为了自身发展而加剧地方壁垒，抵消了增值税留抵退税政策对全国统一大市场起到的促进作用。

四、相关建议

增值税留抵退税及其分担机制的改革，应该秉承让市场更有效、政府更有为的原则，才有利于打通制约经济循环的关键堵点，助力构建更加强大的全国统一大市场。改革优化应把握两组关系。第一，把握短期阵痛与长期循环的关系。2022年以来，大规模留抵退税政策的实施对各级财政造成一定压力，但是企业反馈退税资金对经营发展确实起到积极推动作用。从长期促进经济循环畅通、构建强大统一市场的角度看，我国增值税留抵退税的改革还任重道远，退税的空间和力度还有待进一步加大。改革的深化和退税扩围、力度加大必然会在短期内对财政造成压力，但是长期上达到了理顺退税机制、盘活企业资金以促进要素高效流通的效果，实际上是通过短期阵痛来涵养长期税源，有利于让市场更有效。第二，把握发展与公平的关系。增值税留抵退税的分担机制，涉及各地区之间财力均衡的问题。发达地区税收收入高，通过中央调库反哺欠发达地区，直接充实了欠发达地区的财力，是区域协调发展的必要选择。但是发达地区作为全国经济增长的主要动力来源，地方政府承担当地经济发展建设的职能，对欠发达地区的反哺不宜影响到当地发展的需要。从支持建设高效流通的全国统一大市场的角度看，增值税留抵退税还需进一步优化政策设计。

一是优化增值税税制设计，为促进要素高效流动、形成有效市场保驾护航。借鉴英国、韩国等国家的成熟经验，在财力可支撑的前提下，探索逐步实现全行业的增量留抵税额及时全额退税，促进企业资金高效流转，提高生产效率，做大做强市场。在税制改革完成之前，逐步降低退税门槛。首先，优化退税对象范围，打通产业链供应链堵点。现行政策设计主要从单个行业角度规划享受增值税留抵退税的对象范围，实际操作中出现同一产业链中上下游行业难以同时享受政策、不利于打通产业链供应链的资金流堵点以及多业务经营的企业难以享受政策红利的情况。建议从促进要素循环的角度出发，统筹考虑将重点发展和扶持的行业上下游纳入退税对象范围，助力提升产业竞争力。其次，放宽退税企业门槛，促进实体经济发展。分类施策，放宽制造业等实体经济行业的退税门槛，使资金压力最大的初创期企业以及公益性行业、科创企业能够充分享受留抵退税的政策红利，让政策发挥“雪中送炭”的效果，促进实体经济发展。

二是优化分担机制，兼顾发达地区和欠发达地区的发展需要，为建设有为政府提供财力支撑。在分担机制设计中进一步统筹发展和公平，考虑增值税承担地方建设的职能和经济发达地区需要提供更多公共服务的现实，优化现行分担机制设计，充分调动经济发达地区积极性。同时，严厉打击骗取增值税留抵退税违法行为，用好税收大数据加强风险防控，营造公平法治的税收环境，确保留抵退税政策落实落准落稳。