“新规”背景下高校非学历教育发展路径研究

○马国刚 马晓琨

“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”［1］是党和国家赋予继续教育的新使命，更是高校继续教育行业义不容辞的社会责任。“办好”一词对继续教育提出了两个层面的要求：一是要不断扩大继续教育覆盖面，让更多的人有接受继续教育的机会；二是要发挥教育资源优势，规范继续教育办学行为，以高质量继续教育助力国民素质提升。2021年11月11日，教育部发布的《普通高校举办非学历教育管理规定（试行）》（以下简称《规定》），是贯彻落实党的十九大以来关于“办好继续教育”“高质量发展”“服务全民学习”等战略决策部署的重要举措。对于“新规”的发布，作为高校继续教育工作者，不仅仅要落实文件对新时期高校非学历教育“规范”和“约束”的要求，更要梳理非学历教育的办学历程，剖析办学中存在的问题，对标“新规”要求，坚定落实立德树人根本任务，科学谋划高校非学历教育未来创新发展、高质量发展的路径。

一、高校非学历教育办学中存在的突出问题

党的十一届三中全会提出了改革开放的任务，我国各行各业对人才的需求非常迫切，国家先后出台了《关于改革和发展成人教育的决定》《关于开展大学后继续教育的暂行规定》等一系列文件，鼓励支持高校在办好普通高等教育的同时积极开展继续教育工作。高校主动发挥办学资源优势，积极面向社会开展党政干部、专业技术人员和企业职工教育培训工作，逐步成为国家部委、行业和地方政府、企业非学历教育的主要基地。根据《中国高校继续教育发展报告（2020）》的最新数据，2019年度，我国共有1200余所高校开展了非学历教育，培训项目超过15万个班次，培训总规模接近4300万人次，为学习型社会建设做出了积极贡献［2］。

改革开放40多年来，伴随着我国由计划经济向市场经济的转变，高校非学历教育也经历了由承担国家部委和行业组织的调训项目到主动研发项目、拓展社会和企业培训市场的转变。面对新时期国家重大发展战略、行业企业转型升级和地方经济新旧动能转换对人才培养的新要求，高校非学历教育也暴露出一些与当前政策和需求不匹配的矛盾和问题。

（一）继续教育优质资源供给能力不足

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾［1］，这在各行各业反映出从“数量短缺型”供需矛盾向“优质不足型”供需矛盾的转变。这一点在高校非学历教育方面的表现尤为突出。

一是高水平非学历教育教师队伍不足。高校教师日常工作以普通高等教育教学和科学研究为主，对非学历教育的办学规律和教学方式研究不够深入，在开展继续教育培训教学时存在“重理论、轻实践”“重讲授、轻交互”的问题；由于非学历教育项目的计划性不强，非学历教师很难保证随时能承担培训教学任务。二是非学历教育优质特色课程研发不足。高校对非学历教育的培训需求、培训目标和学员基础了解不够全面，课程研发的针对性不强，不能很好地将专业理论、科研成果和生产实践深度融合，解决生产和管理中实际问题的能力不强。三是非学历教育办学保障条件不足。在普通高等教育持续扩招的背景下，高校的教学、办公和后勤保障的硬件资源比较紧张，多数高校继续教育专用教学、实训和食宿资源严重不足，参训学员多数在高校周边的社会宾馆食宿，培训学习期间不能很好地享用高校公共资源和接受校园文化的熏陶。

（二）高校对继续教育统筹规划不足

高校虽然将普通高等教育、研究生教育和继续教育都纳入学校章程或发展规划，但由于继续教育是面向政府和企业开展的服务性办学，存在着项目计划性不强、系统性不够等特殊性，再加上高校缺乏对继续教育的统筹规划，近年来也暴露出影响非学历教育发展的突出问题。

一是校内办学统筹协调不够。高校的继续教育学院是专门从事继续教育的办学机构，其他教学院部也结合自身的学科和办学能力，面向社会开展非学历教育。目前，除了部分“985”高校设置了继续教育管理机构外，大多数高校没有专门机构统筹管理继续教育工作，造成了高校非学历教育办学部门之间存在“外争市场、内争资源”的无序局面。二是非学历教育办学投入不够。高校非学历教学办学单位在继续教育教师的培养、资源建设、网络教学平台、实习实训条件建设方面缺少系统规划，在人财物等方面的投入严重不足，造成非学历教育办学形式单一，特别是在“互联网+”背景境下，在线培训发展迟缓，制约了非学历教育的覆盖面。三是国内外合作交流不畅。从高校内部办学单位的办学竞争延伸到校外就是高校之间的竞争，目前，高校间缺乏联合研发和共同承担非学历教育项目的合作机制，高校很难独立承担国家层面非学历教育重大项目和综合项目。另外，与国外优质高校和机构的交流与合作更少，承担国际类非学历教育项目能力严重不足。

（三）继续教育校企合作办学模式不规范

高校开展非学历教育的优势在于教学资源优势，在市场拓展和项目推广方面力量薄弱。从上世纪90年代中期开始，部分高校探索引入校外机构参与项目推广等工作，但随着越来越多的高校依赖合作机构开展办学，合作办学出现了下放、转让办学权等情况，严重损害了学校的合法利益，个别高校甚至在社会上引发了严重的负面影响。

一是整团队式引入合作机构。这种模式是高校非学历教育办学单位为了解决人手不足的情况普遍采取的一种合作模式，合作团队以高校非学历教育“部门”或“项目”的形式进驻高校，利用高校的办学条件和师资开展办学，高校办学单位对其办学行为进行宏观监管。合作模式下，合作团队存在过度追求经济效益而弱化社会效益的现象，存在压缩教学投入、简化质量管控等问题，培训质量得不到保障。二是授权校外机构冠名办学。个别高校在“利益导向”的驱使下，将校名校誉“授权”校外机构以学校的名义开展非学历教育，有的高校甚至“授权”校外机构收取培训费，高校只收取一定比例的“管理费”。合作单位为了扩大办学规模在外地设立分支机构，甚至层层授权给其他合作机构，造成了学校资源的严重流失，严重损害了高校的社会声誉。

二、新时期高校非学历教育高质量发展策略

高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作的重要使命。积极开展非学历教育，是高校履行人才培养和社会服务“双重职能”的重要体现。在新时期，高校非学历教育要贯彻落实《规定》的要求，在办学中要全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务；依托学科专业优势和特色，主动服务国家战略、经济社会发展和人的全面发展，坚持依法依规治理，规范办学行为，提升人才培养质量［3］。

（一）服务国家战略，建好继续教育培训基地

《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》发布后，国家人力资源和社会保障部从2011年开始陆续在200所高等院校、科研院所等机构设立国家级专业技术人员继续教育基地，承担国家专业技术人才知识更新工程培训项目、专家师资、教材资源、数据库开发、在线学习平台建设、课题研究等任务［4］。国家级干部教育培训基地和专业技术人员继续教育基地的设立，带动了国家部委、地方政府在高校设立专项或综合性继续教育培训基地，在全国形成了国家、省、市三级高校继续教育基地，分层分类开展教育培训工作。同时，规模型企业与高校共建企业继续教育培训基地，开展企业干部员工的教育培训工作。高校各类继续教育培训基地的建设，在党政干部、专业技术人才的继续教育培训方面发挥了重要支持作用。

新时期，高校要根据办学定位和发展规划，发挥自身办学资源优势，积极申办并办好继续教育培训基地，以基地为平台，系统开展非学历教育工作，为国家和社会发展培养急需的各类管理和专业人才。

1.建设一支专兼职结合的培训教师队伍。优秀的教师队伍是开展各类非学历教育的基础，高校要建立完善支持鼓励教师参与非学历教育的制度体系，将教师承担非学历教育的教学工作纳入教师年度绩效考核。强化师德师风建设，选聘、培育优秀教师纳入非学历教育师资库，并加强对高校专任教师开展培训和考核，实行动态管理、优胜劣汰，支持鼓励优秀教师积极承担非学历教育工作。同时，要积极从国家机关、科研院所和行业企业遴选、聘任一批专家担任高校非学历继续教育兼职教师，并经常性开展专任教师和兼职教师的互动交流，在教师结构上实现优势互补、在教学内容上实现产教融合，确保非学历教育项目的高质量实施。

2.建好专业化非学历教学管理服务队伍。非学历教育的学员都是来自生产和管理一线的骨干，都具有一定的工作经历和经验，都是带着问题来参加继续教育学习的。非学历教育的项目设计、教学实施和管理工作都不同于普通全日制教育，因此，高校应当加强项目调研与课程设计、教学实施与服务保障两支团队建设。项目调研和课程设计团队要经常深入政府机关和行业企业，对接人力资源和业务部门，了解培训目的和培训需求，系统设计非学历教育课程体系，并广泛征求送培单位专家和高校教师意见，确保培训方案的系统性和有效性。教学实施与服务保障团队要针对在职人员的学习习惯和特点，策划组织实施好项目运行，并要全力保障培训期间学员的安全稳定工作，让学员怀着期望来、带着收获回。

3.加强非学历教育办学保障条件建设。办学保障条件是办好非学历教育的重要支撑，高校应当将校内的学术交流中心等公共食宿资源保障非学历教育教学的使用，为办学创造基本的办学条件。非学历教育教学不但要采取传统的课堂授课，还要开展一些具有成人特色的师生互动、学生交流、实操训练等活动。因此，学校要加大对办学条件的投入，建设一批非学历教育专用培训教室，保证培训教学的需要。推进教学资源在办学类型之间的共建共享，要将普通高等教育实验实习场所和科研成果转换实践基地建设与非学历教育实习实训相兼顾，建设一批可供培训学员观摩、操作的实训场所，进一步提高继续教育培训效果。

（二）发挥学科优势，办好优质特色培训项目

为了推进高校继续教育基地建设，中共中央组织部和国家人力资源和社会保障部先后出台了关于加强培训基地建设和规范管理的有关文件，要求各级业务主管部门整合利用高校优质资源，对党政干部、企业经营管理人员和专业技术人员履行岗位职责所急需的新知识、新技能、新信息等开展短期专题培训，使之逐步成为干部开阔眼界、拓宽思路，增长知识、提高本领的培训阵地，与党校、行政学院和干部学院分工明确、布局合理、优势互补、相互促进的教育培训格局。根据这一办学定位，高校应科学定位，突出自身学科优势和专业特色，办好优质特色非学历教育。

1.明确高校非学历教育办学定位。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“建立高校分类体系，实行分类管理”［5］。对高校实施分类管理和建设，有利于促进高校办出特色，推进构建高等教育高质量发展体系。高校非学历教育也应结合学校的实际情况，分层分类办好具有高校特色的非学历教育。综合性高水平大学应面向中央国家机关、国有大型企业，办好党政干部培训和专业技术人员培训；行业性高校应发挥学科专业优势，主动服务所属行业企业办好专业技术人员培训，同时应积极面向高校所在地方的政府、企业开展培训工作；省属高校要发挥学科专业与地方经济结合紧密的优势，为地方政府和企业人员的知识更新加油助力；职业高等学校要发挥产教融合的办学优势，为“智造企业”培养高技能人才，助力“智造中国”建设。

2.加强非学历教育优质特色课程研发。高校举办非学历教育培训项目存在教学时间短、课程模块多、目标要求高等特点，要办好非学历教育项目，课程研发至关重要。中组部印发的《关于建立和规范高校干部培训基地的意见》明确要求高校培训基地要围绕党和国家在经济、政治、文化、社会等方面的重大战略部署，建立以培训需求为导向、以突出办学特色为重点的培训内容开发和更新机制，开发建设一批具有前沿性、针对性和可行性的精品课程。因此，高校应该在深入开展培训需求调查的基础上，组织优秀教师遵循教学、科研、实践深度融合的原则开发建设一批优质的非学历教育课程，并建立动态更新完善机制，确保培训课程的建设质量和培训效果。

3.推进优质在线培训课程资源建设。2022年3月28日，“国家智慧教育平台”正式上线是推进国家教育数字化战略行动的阶段性、标志性成果。其中，“国家高等教育智慧教育平台”在总结以往中国高校慕课与在线教学发展经验基础上，广泛汇聚优质课程资源，首批上线了2万门优质课程，课程覆盖了13个学科92个专业类；“国家职业教育智慧教育平台”建设“教材资源中心”“虚拟仿真实训中心”首批也汇聚了超17.8万门教师自建课程。这些优质在线资源可以让更多的高校师生和社会学习者走进各大学的网上课堂。因此，在全国大中小学普遍开展在线课程资源和在线教学平台建设的大环境下，“在线教育”已经在全民教育体系中发挥了重要作用，这一点在应对新冠疫情和服务“双减”方面发挥了巨大作用。因此，高校也要针对非学历教育的需求，发挥高校在线教育资源优势，加快在线培训课程资源和平台建设，积极构架“人人皆学、处处能学、时时可学”的继续教育体系，助力全民终身学习体系建设。

（三）加强统筹管理，提升继续教育培养质量

《规定》的发布是在全面推进教育综合改革背景下，国家教育行政主管部门为加强全国普通高等学校举办非学历教育的规范管理，推进高质量教育体系建设的重要举措。“新规”进一步明确了新时期高校举办非学历教育的标准和规范，高校应当坚定落实《规定》要求，扎实办好继续教育。

1.加强对非学历教育的统筹管理。过去一段时期，有些高校非学历教育存在着一定的“趋利”倾向，造成校内办学单位间无序竞争和培训质量不高等现象。《规定》进一步明确了非学历教育的公益属性，要求高校要对非学历教育实行“管办分离”，规范办学行为。因此，高校应当将非学历教育纳入学校发展规划，统筹校内办学硬件资源和师资资源，支持鼓励办学单位发挥自身办学资源优势分类开展非学历教育，针对不同的项目类型和培训对象，办学单位之间既有明确分工，又有密切合作，在校内营造资源共享、有序竞争、和谐发展的办学局面。加强立项审批、合同审查、质量监督等环节的工作，有效规避项目办学风险，不断提升非学历教育的社会影响。

2.规范非学历教育合作办学机制。高校非学历教育具有高等教育和职业教育的双重属性，既要发挥高等教育高层次与专业性的特有属性，又要实现职业教育职业性与应用型的专有属性。在2019年发布的《国家职业教育改革实施方案》《关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》等文件中，“产教融合”“校企合作”是共同的关键词，是提高人才培养质量不可或缺的重要环节和办学形式。高校非学历教育要实现职业性、应用性的培养目的，不但要充分发挥自身的办学优势，而且要在落实《规定》关于“严格审查合作方背景和资质”的前提下，加强与相关行业企业的深度合作，以“产教融合”为切入点联合研发特色培训课程，以“合作共建”为融合点开展专业共建和教师培养，以“共建共享”为结合点建设校内外培训实习实训基地，形成高校与企业之间融通与衔接的人才培养格局。

3.加强非学历教育质量评价体系建设。多年来，高校继续教育质量评价体系的建设缺少国家标准，这一点在非学历教育方面显得更为突出。为了落实“办好继续教育”的战略要求，应当建立完善非学历教育多方质量评价机制。高校作为非学历教育的办学主体，业务主管部门要履行好监管的职能，不能只盯着项目立项审批，要建立完善贯穿项目设计、课程研发、教师配备、教学实施、效果跟踪等全过程的质量评价体系和质量改进机制，推动非学历教育项目内容迭代更新和培训质量持续提升。国家、省级教育行政主管部门要加强对高校开展非学历教育的统筹和管理，定期开展评估检查，完善评估结果运用与持续改进机制，让评估“长牙齿”，将质量评估制度切实落实到继续教育的办学和发展中，要通过常态化的督导评估、结果分析与运用［6］，进一步完善高等学校建立内部自评与外部评价相结合的非学历教育质量评估评价机制，强化高校非学历教育全过程规范管理，推动高校继续教育高质量发展。