县级开放大学评价指标体系建设研究

王 芸，刘 倩，史爱红

（河北开放大学， 河北 石家庄 050080）

一、前言

开放大学（原广播电视大学）在1978年成立之初就形成了覆盖全国的教育系统。2012年中央广播电视大学更名为国家开放大学，北京、上海、江苏、广东、云南5所省级开放大学更名[1]；2020年8月，《国家开放大学综合改革方案》（以下简称《综合改革方案》）印发，推动剩余39所省级广播电视大学统一更名为省级开放大学[2]；全国各地的市级开放大学、县级开放大学也正陆续更名，逐步形成全新的覆盖全国城乡、服务全民终身学习的“办学共同体”。系统办学一直是开放大学最突出的优势和重要特色。其中，县级开放大学是办学系统的终端，是服务县域高等学历继续教育的主阵地，是服务县域经济社会发展和终身学习的主要平台。

在很长一个时期，高校等介入远程教育领域，且不断扩招；新的网络技术、通讯技术、人工智能技术与教育深度融合，开放大学系统办学优势面临着严峻挑战，系统的完整性受到严重破坏，系统功能出现了弱化和缺失。系统管理体制逐步僵化，管理效率大大降低，统一的教学管理要求和标准的贯彻受到了阻滞，下行的管理权威弱化，上行的反馈信息滞缓甚至失真[3]，造成了系统管理粗放，办学质量认同度不高。另外，办学系统内部质量保证体系长期不健全，2020年之前，开放大学办学系统内部未形成定期办学评估机制，缺少外部评估，只在2006年进行过“人才培养模式改革和开放教育试点总结性评估”，缺乏社会监督，办学系统的教学质量可信度较难获得社会的理解和支持。尤其是县级开放大学，职能被严重弱化，师资和技术缺乏，其发展始终面临生存压力，办学积极性减弱，教学环节虚化，规范办学意识较差，办学质量很难保障。[4-6]

《综合改革方案》要求通过改革和优化开放教育办学体制机制，解决定位不清晰、体系不健全、质量不高等问题。近两年，国家加大了对高等继续教育的规范力度，随着一系列政策的出台，各高校网络学院主动停止或减少招生规模。在此背景下，开放大学迎来了前所未有的发展机遇，同时也面临着严峻的挑战，全面提升办学系统的办学质量势在必行，开放大学系统亟须深入改革，改善长期以来的积弊，提高办学质量。2020年年底，国家开放大学联合教育部教育质量评估中心开展了办学评估，形成了对省级开放大学5年一轮的办学评估机制。而科学的、符合新时期开放大学建设要求的市级、县级开放大学的评价指标体系和机制，还有待进一步研究建立。尤其是县级开放大学是整个办学系统中改革的重点和难点，基于各地县级开放大学发展极度不平衡、办学基础薄弱、基本办学行为有待规范、地方教育行政部门对开放大学事业发展规划方面缺少支持、开放大学质量信誉有待重新树立等情况，本研究以河北开放大学办学系统为例，以促进县级开放大学基础建设为重点，研究建立对县级开放大学的评价指标体系和机制，以期明确其办学定位、提高其基础办学条件、规范其基本办学行为、提升其办学水平、拓展其办学领域，达到提高开放大学系统办学终端的人才培养质量、重塑开放大学系统的目的。

二、县级开放大学评价原则

1.方向性原则

评价体现办学的社会主义方向和开放大学改革发展方向，重在指导促建设、促改革。引导县级开放大学沿着健康的方向发展，争取多方支持，加大教育投入，提升社会口碑；促进开放大学体系理顺管理机制，形成一体化办学格局；促进提升教育教学质量、激发办学活力。

2.科学性原则

评价遵循成人继续教育发展的客观规律，要符合开放大学办学实际情况，要考虑县级开放大学现有水平和未来发展目标，一切从实际出发，以科学为依据建立评价指标体系。

3.可行性原则

评价指标要可评价，无论定性评价指标还是定量评价指标，都要给出分级标准，指导县级开放大学现阶段及未来一个阶段的建设。评价过程要简便易行，易于操作，减少评价指标带来的争议，在人力、物力、财力、技术等方面都具有可行性。

4.统筹兼顾、重点突出原则

评价指标要全面，要尽可能覆盖学历继续教育、非学历继续教育的评价内容，但所选的指标要极具代表性，突出县级开放大学基础建设的基本需求。

三、评价指标体系设计

1.评价指标体系架构

根据全国开放大学转型发展要求和河北开放大学改革发展方向[7]，结合笔者前期研究基础[8-9]，基于对系统内外专家的咨询意见，县级开放大学评价指标体系初步确立为5个一级指标、19个二级指标。经过对河北开放大学所属11个市级开放大学的22所县级开放大学的试点评价检验基础上，进一步细化评价指标，合并、增减、修改相关指标，最终形成了县级开放大学评价指标体系（如表1所示），包含5个一级指标、12个二级指标、24个三级指标、46个观测点（其中8个一票否决观测点），每个观测点都带分级评分标准。

表1 县级开放大学评价指标体系

从一级指标权重上看，5个一级指标权重由大到小排序为：条件保障（0.381 0）＞教学实施（0.285 7）＞教学管理（0.190 5）＞社会服务（0.095 2）＞外界支持（即加分项）（0.047 6）。由此可见，“条件保障”所占权重最大，此次评价高度重视县级开放大学的基础条件建设。与教学相关的指标“教学实施”与“教学管理”两项一级指标共计占权重0.476 2，学历教育基本教学过程的落实仍是本次评价的重点。由于大部分县级开放大学的非学历教育仍在拓展阶段或尚未开展，因此，本次评价重在指导其开拓社区和老年教育、社会培训，逐步引导县级开放大学重视社会服务职能。

从二级指标权重上看，在“条件保障”中“师资配备”的权重较高，目的是改善县级开放大学师资队伍严重不足、年龄老化、学历结构不合理等问题。在“教学实施”中“线上线下教学的组织管理和落实”的权重较高，这也是目前县级开放大学提升教育教学质量遇到的核心问题之一。只有切实落实了线上线下教学过程，教育教学质量才能得到改善。“教学管理”中“考试的组织、实施与管理”的权重较高，考试工作不仅关乎人才培养质量,更是维护教育公平的重要方式，这是严把教育出口关的关键。“社会服务”中“社区教育及老年教育”的权重较高，发展社区和老年教育是开放大学承担全民终身教育使命的重要手段，是开放大学终身教育核心支柱的作用得到充分发挥的重要桥梁，也必将是下一步县级开放大学建设的重点。

评价指标体系中有8个一票否决观测点，主要抓住影响系统办学质量的关键因素设置，涉及办学方向和定位、发展思路和发展战略、机构性质、服务开放大学的教职工数量、办公场所性质和面积、单季招生情况、招生规范情况、考风考纪等，评价过程中实行一票否决。目的是标明县级开放大学建设中关键指标的底线，引导县级开放大学树立底线思维。

2.评价指标体系特点

指标涵盖面广，涵盖招生、教学、考试、毕业、办学条件、非学历、外界支持等重要质量指标；有详细的分级评分标准，通过设置分级标准明确评建目标、最低要求，并将标准尽可能量化，指导性强；重点突出，重在基础条件保障、基础教学落实与管理；设有一票否决观测点，通过一票否决项，提高系统的红线意识。

3.评价过程

评价主体多元化，将县级开放大学的评价过程设计为省、市、县三级办学体系联动的模式，以此加强省级、市级开放大学对县级开放大学的统筹、管理、指导职责。评价中以市级开放大学为主评单位，省级开放大学平衡全省评价结论，以保证公平公正。

评价过程分为四个阶段：县级开放大学自评阶段、市级开放大学评价阶段、省级开放大学评价阶段、评价反馈整改阶段。各市级开放大学对其所辖所有县级开放大学进行评价，其中，省级开放大学在实地评价过程中派出观察员随行，现场督导评价过程，不参与评价打分。省级开放大学在远程评价阶段，全面掌握全省县级开放大学评价指标相关信息，结合各市评价结果，给出全省各县级开放大学评价结果。

评价方式多元化，采用远程评价与实地评价相结合的形式。远程评价包括审看县级开放大学的自评报告和相关电子支撑材料、数据评价等；实地评估包括听取汇报、查阅材料、现场考察、听课、座谈、个别访谈等。

4.评价结论

评价实行百分制，总分为105分（含“加分项”5分），评价结果按照分值分为五个星级，星级标准为90分以上为五星、80～89分为四星、70～79分为三星、60～69分为二星、50～59分为一星、49分以下无星级。

四、讨论

在评价标准方面，本研究建立的评价指标体系是建立在现阶段实际发展情况基础上，符合现阶段及未来一个阶段县级开放大学发展需要。将来随着县级开放大学办学水平的提高、学习平台的迭代升级、质量管理要求的提升、非学历继续教育的发展，该评价指标体系将与时俱进对相关指标进行调整，不断适应县级开放大学发展需求。另外，该评价不同于办学评估，评价指标点覆盖面并不全面，而是重点突出，本次评价注重引导县级开放大学促进基础建设。

在评价方式方面，由于长期未开展系统内评价评估，为引导系统内评价工作规范开展，在评价试点过程中，以省级开放大学为主导，带动各市级开放大学参与评价过程，引导其规范评价过程，进一步增强对所辖县级开放大学的业务指导、统筹管理职责；在正式评价过程中，各市级开放大学应用以上评价指标体系对所辖县级开放大学开展评价，最终结论在省级开放大学对全省所有县级开放大学的评价结果进行横向对比后得出，以保证全省评价结果相对公平合理。

在评价结果方面，办学质量评价结果对县级开放大学有重要的导向作用，结果运用得好，能够指导县级开放大学改进教育教学和管理，提升办学水平。目前尚未形成与之相应的对县级开放大学的激励机制及约束机制，配套机制的建立将增强评价工作的权威性和影响力，增强评价指挥棒的导向作用，避免评价流于形式。这也是下一步研究的重点。