建立现代医院管理制度的政策量化研究

栗洋 河北大学附属医院

为推动医院落实深化改革，需要构建现代化的医院管理制度，提升医院内部管理工作的质量，充分发挥医院的公益性、医疗性组织的作用，提高医院改革的积极性，促进医院的全面发展。在国家的相关规定下，各省市都提出了医院现代化管理制度建设的指导意见，为制度建设指明方向。医院现代化管理制度需要采用政策工具，提高政策工具的应用效果，实现政策量化目标。

一、政策工具的基本概念

从本质上来看，政策工具是一种手段、一种方式，以达成政策目标为主要追求。政策工具可以定义为一个客体，也可以定义为一种活动。将政策工具应用在公共领域中，能够为政府目标的实现提供帮助，对于国家政策的制定与实施具有重要作用。政策工具可以分为以下几种形式。一是自愿性政策工具。自愿性是指没有其他主体的干预，或只有很少的其他主体干预，以自愿的方式实现预期目标，自愿性政策工具包括家庭、社区、志愿者组织以及市场等。二是强制性政策工具。强制性政策工具是指强制或直接作用于企业、组织及单位的手段，单位组织在响应措施的过程中只有很小或没有再裁量的余地，包括管制、公共事业及直接提供等方式。三是混合性政策工具。混合性政策工具是指具有自愿性和强制性政策工具特征的一种手段模式。混合性政策工具允许政府将最终决定权保留给相关单位，同时能够不同程度地接受非政府部门的决策，包括补贴、税收征收及用户收费等[1]。

在政策工具视角下，文章量化及分析省级政府关于建立现代医院管理制度的政策文本，创建了覆盖政府治理（X维度）、法人治理（Y维度）及医院内部管理（Z维度）的三维立体分析架构，分析了我国不同地区、不同治理维度在使用政策工具时的差别，阐述了当前我国现代化医院管理制度政策存在的问题，提出了多条政策建议，为我国医院现代化管理制度的制定提供了全新的发展思路[2]。

二、资料与方法

（一）资料来源

文章以“医院现代管理制度”为关键词，检索我国多个省市人民政府的官方网站及相关的卫生网站，检索结果主要包括28 个省级官方网站出台的“关于建立医院现代化管理制度”的文件，共计28 份，每个省级政府一份。

（二）研究方法

本次研究应用由Lasswell 提出的政策文本量化分析策略，对政策编号、具体条件及章节编码，基本形式如“20—1—1—1”，表示第20 份文件中的“一、建立健全公立医院治理体系”中的“（一）落实政府对公立医院的举办职能”中的“1.优化资源配置，合理控制综合性公立医院的数量和规模”。按照这种方法对28 份文件编码，编码总数为700 条，将其加入Excel 表格中处理。

三、政策工具分析的框架设计

（一）政策工具的规定分析

文章在SCHNEIDER 及INGRAMM 分类概念的前提下，在全面考虑现代化医院管理制度政策文本的基本内容和特点的基础上，构建了象征劝解性、权威性、能力建设性及激励性四种政策工具。再根据国家卫生政策的特殊性质，确定四种不同政策工具中的二级条目。

（二）治理层级判断

根据新公共管理理论，医院的治理层级可以分为三个不同维度，即宏观维度的政府治理机制、中观维度的法人治理机制及微观维度的医院内部管理制度。

四、结果

（一）政策工具的使用情况

在700 个政策编号文件中，权威性政策工具占比最多，达到37.2%，说明政府通过使用公权力对于制度的建设具有重要作用，并通过政策实施达成最终的政策目标；能力建设性政策工具占比29.9%，说明政策对于长期效果的重视程度较高，旨在提高医院的各项管理能力，全面提升医院的内部管控活力；象征劝解性政策工具占比24.7%；激励性政策工具占比最低，只占总体的8.2%。分析政策工具的次级条目，发现在象征劝解性政策工具中，思想引领政策工具占比最高，占总数的12.8%；价值导向政策工具占比6.1%；舆论宣传政策工具占比5.7%。这说明党的领导在医院现代化建设与改革过程中占据着重要的地位，医院的改革发展与现代化建设在党的领导下高效开展，具有历史的延续性和改革的前瞻性，但是这也可能导致具体项目的执行力度不足的问题。在权威性政策工具中，监督管理政策工具占比9.3%；职责明确政策工具占比5.6%；实施流程政策工具占比2.4%，说明医院的现代化管理制度建设正处于探索阶段，重点的任务都集中在完善运营模式方面[3]。

（二）区域分布情况分析

河北省是我国东部地区最早构建现代化医院管理模式的省份，最晚出台相关政策的是山东省，共计230 条政策工具。中部地区最早出台建立现代化医院管理制度的省份是湖北省，最晚的是江西省，共计220 条政策工具。西部地区最早出台相关政策的是青海省，最晚的是四川省，共计出台330 条政策工具[4]。

（三）治理层级情况分析

在统计的700 条政策工具中，政府治理机制相关的政策工具共计380 条，中观层面的法人治理机制共计150 条；涉及医院内部管理制度的政策工具最多为295条，但并不是每一条都包括层级治理，治理层级包括的条目数量和总数存在差异[5]。

（四）不同地区的政策工具的使用情况

因为我国不同区域在医疗基础设施、医疗技术及医护人员综合素质等方面存在较大差异，在政策分析工具的前提下，加入了区域维度作为辅助分析方式，分析不同区域的政策工具的使用情况。表1 为不同区域使用政策工具的情况。

根据表1 的数据可知，政策工具的覆盖率差异较小，但权威性政策工具中机制建设的政策工具响应效果最好。因为当前医院的内部运行机制不够完善，政府在投入机制方面存在一定的问题。三个不同地区中，激励性政策工具最为缺乏，现代化医院管理制度建设不仅需要完善的进度考核体系，还需要加强改革，可以通过加强激励性政策工具的使用、加大政策投入、解决医院债务问题以及提高医护人员薪资水平的方式解决问题[6]。

（五）不同类型治理层次政策工具的混合情况

表2 为不同类型治理层次政策工具的混合基本情况。

表2 不同类型治理层次政策工具的混合基本情况

由表2 的数据可以看出，政策工具包括政府治理、法人治理及医院内部管理三个主要层次，但是关注度和作用存在较大差异。从条目的具体分布情况可以看出，政府治理层次主要采用权威性政策工具，在能力建设性政策工具中没有响应，主要是因为政府将具体事权管理交由医院，使得医院能够根据实际情况决定发展策略，反映出政事分离、管理办理分离的基本要求。法人治理层次中，主要为象征劝解性政策工具，法人治理层次需要防止发生理事会形式化的问题，避免行政化问题，推动院长专业化建设。象征劝解性政策工具主要是对政策执行的引领，实践性较差，过多地应用政策工具会影响政策效果。医院内部管理层次中，能力建设性政策工具的应用最频繁，当前医院正处于改革与发展阶段，但是由于在较长一段时间中，医院现代化管理制度建设过于重视刚性标准，主要集中在扩大医疗规模、评定医护人员职称等方面，缺少对核心能力的培养。能力建设性政策工具的使用，能满足当前群众医疗需要，适应医疗改革的基本要求，提升医院管理能力，提高医护人员的服务质量，提高医疗服务质量，提高患者对医院的满意度。

五、讨论与建议

（一）强化部门协调合作

建立现代化医院管理制度，是当前医院改革发展的重要环节，但是当前主要的政策文件都是由当地政府出台的，出台层级较高，体现了政府对于医院管理制度建设与改革的期望。然而在政府部门的框架下，部门存在职权交叉的问题，易导致推卸责任和规避责任的问题，且部门之间的综合协调能力较差，管理部门之间的沟通交流较少，不利于政策工具形成协同效应。从中央到各级政府的卫生行政管理部门中，财政、发展改革及物价等多个部门都参与到了医院现代化管理制度建设中，但是多主体治理并不是由政府主导，政府需要确定自身的定位，可以采用省政府协同相关部门共同出台政策工具文件的方式，全面发挥政府在宏观调控方面的作用，解决当前医院监督管理中的缺位和越位的问题，推动医院健康、协调快速发展，助力医院构建现代化管理制度体系。在多部门协调合作的管理机制下，确保政策工具的构建更加合理，最大程度地满足医院对于管理制度的需求，实现量化建设目标，完善医院现代化管理制度建设，充分发挥政策工具的保障性、指导性作用，为医院的现代化建设提供支持。

（二）优化、调整政策工具的使用结构

根据当前政策工具的整体架构，权威性政策工具的数量最多，象征劝解性政策工具和能力建设性政策工具占比较大，激励性政策工具的占比较小。因为当前医院现代化管理制度的建设依然处于较低水平，而权威性政策工具是以国家能力为基础构建的重要工具，注重行政权威性，易影响医院内部的积极性，为了构建现代化医院管理制度，应减少权威性政策工具的使用，加强对激励性政策工具的使用，加快制定完善的激励政策，使得医护人员的劳动价值能够得到直接反馈。

首先，在医护人员的薪资福利待遇方面，通过提高薪资待遇的方式能够有效提高医护人员的工作积极性，在医院现代化管理模式建设过程中，加强薪资待遇政策性工具的应用，满足医护人员的基本需求，是当前阶段完善医院管理制度的有效方式[7]。

其次，需要加强激励性政策工具在绩效考核中的应用，医院必须建立公平、完善、透明、清晰的考核机制，使激励性政策工具与医院管理制度相互结合、相互作用，这样才能充分调动医护人员的工作积极性，为患者提供更好的服务，满足现代化医院的发展需要。

激励是现代人力资源管理工作中的重要组成部分，在构建医院现代化管理制度的过程中，需要积极发挥激励工具的作用，全面提高医院管理工作的水平。透明化的激励机制，能够使医护人员的岗位晋升、薪资提升等更加清晰，提高医护人员的创造性。将激励性政策工具融于医院现代化管理制度建设中，通过构建完善的考核指标，使得医护人员在完成指标后就能够获得相应的物质激励、岗位激励及精神激励，全面提高医护人员的工作积极性[8]。

六、结语

综上所述，文章全面阐述了政策工具的基本内涵，采用调查的方式收集了当前医院现代化管理制度的相关政策工具，并分析其具体应用，最后提出了多项完善医院现代化管理制度的措施，希望能够对我国医院建设发展起到一定作用，不断提高政策工具在医院管理制度建设中的应用效果。