论正当程序原则在强制隔离中的发展与适用*

喻少如，雷刚

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

强制隔离是政府应对突发公共卫生事件所普遍采取的行政强制措施，是恢复公共卫生健康的工具(public heath tool)，在保障公众生命健康和维护社会秩序方面，具有不可忽视的作用。现代意义的隔离起源于14世纪的意大利[1]，就其定义而言，强制隔离通过将确诊感染者、疑似感染者和密切接触者加以隔离，在物理空间层面上阻断他们与其他社会成员接触的可能性，进而实现对疾病传播的有效控制。进而言之，强制隔离是“在维护公众健康利益的名义下，全能国家的治理模式被应用到突发公共卫生事件的应急机制中，形成了突发公共卫生事件政府单边治理的应急管理模式”[2]。但是，强制隔离一旦行使不当，极易演变成为侵犯公民权利的工具。为避免强制隔离的滥用，司法部在《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》中强调：“在采取强制隔离、封闭场所、交通检疫等防控措施和应急处理措施时，依法审慎作出决策，避免过度执法，尽量最小程度地减损公民、法人和其他组织的权益。”然而，《传染病防治法》仅对隔离对象和隔离批准作出了初步规定，对实施中所应遵循的程序却着墨甚少，导致在疫情防控初期出现程序供给不足而频发“硬隔离”的不当行为，例如江西某老师未戴口罩跑步被强制隔离并记过案[3]、北京湖北籍人员未离京被强制隔离案[4]等。可见，强制隔离中的程序设置在精细程度上仍有不足，难以在具体执行中起到实质性的引导作用和规制作用。正是由于认识到缺乏恰当的程序控制，极易导致强制隔离的滥用，所以，我国早有学者在抗击“非典”时期已提出公共卫生应急法律制度应当设立紧急程序条款[5]。

在诸如新型冠状肺炎此类的突发公共卫生事件中，“紧急状态之所以很难以法律来预期和规制，主要原因就在于紧急状态和行政权的决断遵循的更多是政治的逻辑，而非纯粹理性的逻辑”[6]。因而，在疫情防控中，行政机关通过自由裁量来实施强制隔离，继而具有“超法规性、集中性、扩张性以及程序的简化性”[7]等特征，实际上形成“权力—权利”的失衡状态。正当程序原则在此般应急状态下面临着限缩适用的风险，甚至会陷入中止停用的状态。但是，防疫法治是打赢这场疫情战的制度保障。强制隔离的目标并非简单地控制疫情扩散，应当贯彻“严格执法、文明执法和适度执法”的理念和建立应急状态下的行政应急程序[8]，尽可能缓和隔离的对抗状态。有鉴于此，强制隔离造就了自由与秩序之间的紧张关系，需要引入正当程序原则对其进行规制，以实现隔离措施的最低限度公正，这意味着有必要从历史的维度梳理正当程序原则在强制隔离中的实践演变，并且深入分析强制隔离应当接受正当程序原则的实质性控制和程序性控制。

1 正当程序原则在强制隔离中的发展

1.1 起源：正当程序原则在强制隔离案件中的运用

1.1.1 “用”：正当程序原则的控权保权作用

在美国早期，拥有广泛裁量权的公共卫生行政部门通常是独断地作出隔离决定。但是，在控制裁量权方面，法院的一些裁判确实做了些努力。例如，在Kirk v. Wyman案中，一方面，法官对于政府积极履行防疫隔离职责予以了肯定；另一方面，如果经合理审查得出强制隔离明显超出维护公共卫生之需要，法官则会判定隔离违法。不难发现，对于强制隔离的必要性判断，法官采取了实质性正当程序进行审查。而且，如果存在着对个人自由限制更小的措施，法院认为公共卫生行政部门应当采取限制性更小的措施来替代执行。在State v. Snow案中，正当程序原则中的“理性联系”(rational connection)成为法院论证的核心手段。具体来说，公共卫生行政部门必须有足够的事实证据证明结核病的传染性存在，才能进一步采取强制隔离措施。虽然法官并未质疑维护公共卫生健康的重要性，但相较于类似案例中法院通常采用的解释方法而言，本案中的法院对强制隔离进行了严格解释，其要求：即使是出于公共利益的维护，政府父爱主义式的干预手段也应遵循特定程序，进而保护个人的正当程序权利。

总的来说，英美国家对于正当程序原则的超然性已达成共识，认为正当程序是渊源于自然法，而非确立于立法中。当政府活动存在侵害个人权利之虞时，英国人的“自然正义”和美国人的“正当程序条款”赋予公民个人程序性权利以制衡政府行为。强制隔离属于侵益性极强的行政行为，其实施的程序合理与否直接关系到行政相对人的人身自由、财产权甚至生命健康。因此，相较于“合法性”标准，赋予强制隔离更为严苛的“正当性”标准就显得尤为必要。

1.1.2 “不用”：紧急情况下公共利益优先

吊诡的是，在美国早期的隔离争议案件中，正当程序原则并非始终发挥着实质作用，甚至被法官忽视。这种情形最早可追溯到1876年的Haverty v. Bass案。该案中，在未依法获得拘禁令(warrant)的情况下，法官依旧维持强制隔离命令的合法有效性。不可思议的是，在论证命令的合法性时，法官如此表述：“就我们看来，是否依法获得人身拘禁令，这对于感染者来说并不重要。对他而言，隔离可能是最有利的方式。”更甚之，对于强制隔离中的程序缺位，法官认为这不是宪法缺陷。相反，在可能的疫情面前，“个人的权利保护已经沉浸在政府提供的必要公共措施中。”同样的情形在后来的Crayton v. Larabee案也有所体现，原告诉称，在她没有感染或暴露在传染病的情形下，政府依据检疫法错误地将其进行隔离。对此，法官认为，检疫法并不因为可能的错误隔离而失去效力。相反，其在行政警察权力下依旧有效，且所欲达到的法律目的比起原告诉求而言，更为宽泛。考虑到疫情中公共卫生维护应当处于优先地位，法官对强制隔离的适用采取了扩大解释的方法。

甚至到了Moore v. Draper案，对于隔离是否应当接受司法审查，法官的否定态度更加明显。本案中，当事人以强制隔离违背宪法第14条修正案的正当程序条款为由，诉请法院解除隔离。遗憾的是，法院认为，关于公共健康的法律之正当性是立法者所应当关注的问题，并不属于法院的判断。而且，政府为维护公共卫生健康所采取的措施，也并非落在司法审查的范围之内。换言之，除非能够证明隔离措施是“独断、压迫且不合理”的，否则法院不应该去干涉行政决策的施行。

1.2 发展：正当程序原则在公共卫生立法中的“曙光初现”

对于强制隔离的态度，法官并非总是以“应受正当程序原则规制”的理念一以贯之，相反呈现出司法适用的两难局面。尽管如此，正当程序原则在美国公共卫生立法中仍然得以明确，被立法机关具体化至《州紧急卫生权力示范法》(Model State Emergency Health Powers Act，以下简称为MSEHPA)和《转折点州公共卫生示范法》(Turning Point Model State Public Health Act，以下简称为TPMSPHA)。 MSEHPA在立法目的中直接强调：“在维护公众健康与安全的同时，必须最大程度地尊重人们的自由权。”正当程序原则在本法的第605节“隔离程序”中得以体现，规定了在发生突发公共卫生事件时，须保障强制隔离中的公民正当程序权利。在具体的程序设定层面上，该法以是否有足够时间告知为界限，将程序划分即时隔离和一般隔离，相应地设置了不同的程序要求，前者应当通过授权、指令内容、副本及请愿等程序，后者则包括授权、请愿、书面通知、听证、指令及隔离延期等程序。相较于MSEHPA，TPMSPHA是公共卫生法规现代化(public health statute modernization)的产物，在公共卫生法的改革范围上更为广泛[9]。类似地TPMSPHA对强制隔离程序进行了分门别类的规定，但在措辞和顺序上略有不同。经仔细比较，两部示范法之间存在着区别：其一表现在举行听证的时间安排上，MSEHPA第605(b)条要求在提交申请令的5日内举行，基于充分理由目经法院斟酌可延长到不超过10日。但是，TPMSPHA则是要求在提起申请的48小时内举行听证会，基于充分理由目经法院斟酌可延长到不超过5日。其二则表现在证明隔离必要的举证责任上，MSEHPA要求如果有优势证据(preponderance of the evidence)证实采取隔离措施以控制疫病传播的必要性，法院应当准予批准。而TPMSPHA对此必要性证明设定了更高的证据标准，要求证据是清晰且令人信服的(clear and convincing)。

进一步分析，两部示范法中的程序规制有三个核心程序，其一是申请程序；其二是告知程序；其三是听证程序。这三个程序在保障公民正当程序权利方面发挥着关键作用，申请程序奠定了实质性正当程序的基调，以确保隔离决策合乎理性，法院的司法审查一定程度上避免了行政机关的独断与误判；告知程序则是防止个人在未经任何预警的情况下就被强制隔离，充分强调公民个人的知情权；听证程序更深层次地保障公民的知情权和参与权，通过理性沟通，让本质压迫的隔离最大程度上获得相对人的内心遵从。

1.3 正当程序原则在我国强制隔离制度中的体现

无论是我国亦或是域外，均认为强制隔离实质上是通过公权限制人身自由的强制措施。但是，其中的差异在于程序正义在强制隔离中的贯彻情况不一。在我国台湾地区，因强制隔离引发的正当程序争议在SARS期间已初现端倪。在台北和平医院隔离案中，法官认为，强制隔离是对人身自由的限制，因而需要遵循正当程序之意旨[10]。可见，“程序对于法治而言是重要的或必不可少的”[11]。但是，我国《传染病防治法》以第39条为依循，明确了强制隔离的实施的主体、对象和内容，第56条仅规定了卫生执法“不少于两人在场”和“出示执法证件”的要求，均未对强制隔离的决定、执行、告知、说明等程序予以规定，《突发公共卫生事件应急条例》也只是在实体层面明确了强制隔离作为防控措施的重要性，而忽略了对其程序控制的必要性。正是因为程序规定的零散性和不完整性，导致在疫情防控期间，某些地区强制隔离的决定与执行未能遵循正当程序逻辑，突破了程序性的控权和保权的要求，以紧迫性和效率性为防控目的，过程中忽视个人的意见表达和自主抉择，出现了诸多“硬隔离”现象，例如宁夏发生了因告知程序缺位而导致公民不配合强制隔离的妨害公务案件[12]。

在地方立法层面，正当程序原则已出现融入强制隔离的趋势。强制隔离是限制人身自由的行政强制措施，《重庆市卫生健康行政执法全过程记录工作规范》第17条第3项因此要求“行政执法人员在实施行政强制措施时应当拍摄表明身份，主动出示执法证件，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人的权利义务、制作实施行政强制措施的《现场笔录》、当事人签字确认等过程。”而且，《湖南省行政程序规定》《嘉峪关市行政程序规定》等更是以专节的形式规定了“行政应急”的程序要求。不难发现，对于强制隔离这类行政强制措施，地方立法不同程度地将正当程序原则予以具体化，形成相应的程序制度。遗憾的是，中央立法尚未精细化和体系化建构强制隔离的程序制度，拟修订的《传染病防治法》和拟制定的《突发公共卫生事件应对法》应当将正当程序进行适度法定化。进而言之，为了消解“过于注重相关机构职责架构”[13]而忽略程序正义所导致权利保障淡化的倾向，应当将过程论视角融入强制隔离中[14]，形成链条式的过程性和程序性的强制隔离，至少包含了隔离、观察和治疗三个阶段性行为，在不同阶段性行为中彰显正当程序原则。其一在隔离阶段，强制隔离执行主体应当采取表明身份、充分说明理由和听取相对人意见等程序方式，以确保相对人的配合；其二在观察阶段，行政机关在医学判断的基础上导入程序思维，积极与相对人进行理性沟通，并动态评估相对人的疫病情况，以准确判断是解除隔离亦或采取隔离治疗。其三在治疗阶段，此时的隔离治疗关系兼具行政性和民事性，那么通过程序设计可以理性控制治疗行为中的风险，最大程度地保障相对人健康权。

2 正当程序原则在强制隔离中的实质性适用

应对突发公共卫生事件意味着政府享有“公共健康权力”[15]，即当一个流行病株出现且被确认后，行政机关可以综合采取多种公共卫生措施来应对，包括社区监控、强制隔离及边境检疫。这就造成了公共利益和个人权利之间的内在冲突，最为显著的是“政府强制性隔离严重侵犯了个人受宪法保护的自由行动权”[16]。强制隔离作为与个人自由权密切相关的公共卫生干预措施，正当程序的实质性适用要求其应当契合“手段—目的”的必要性联系。换言之，正当程序原则在强制隔离中的实质性适用，意指强制隔离需要关注“质量保证”和建立协调公共卫生健康与个人合法权益的预评估程序。

2.1 强制隔离应当有“质量保障”加持

诚如哈兰大法官所言：“若正当程序仅仅只是程序性的保障，那么，当个人生命、自由和财产被立法者剥夺时，正当程序对此将束手无措。”可见，根据正当程序原则的实质性要求，强制隔离不仅需要包含相应的程序性保护条款，而且隔离措施应当是合理且与立法目的相契合的。进而言之，强制隔离中的实质性正当程序控制表现为：对于宪法明确的权利和自由，借助实质性正当程序对政府行为的目的进行合理性审查[17]。

在正当程序实质性适用的框架内，行政决策应当通过程序交互而作出，核心在于赋予个人一系列的程序权利参与到决策拟议的过程中来，通过大范围的民意渗透以期达到决策的精确性。但是，风险行政作为行政法发展的重要面向，行政机关需要以快速且准确的方式来应对潜在风险或者突发风险。进一步说，对于类似于强制隔离的应急决定，行政机关往往通过权威高效的内部决议程序而作出。但是，内部治理可能会出现“行政机关的目的不那么明确，内部文件决定性和清晰程度也并不高”[18]，而且官僚主义也影响着机关衡量和报告决策。为确保行政机关的应急决策符合正当程序的实质性要求，应当将视角从传统的外部行政法转至到内部行政法。对强制隔离的实质正当性控制则在于设置行政机关内部的质量保障程序(quality assurance program)[19]，一方面尊重行政机关应急状态下的权威判断，另一方面也需要对应急决策进行质量审查，进而塑造内部行政法的正当程序平衡。经历此次疫情，这一点在我国地方立法中得以体现，《威海市突发公共卫生事件应急办法》第40条规定，“集中隔离治疗、集中或者居家隔离医学观察”等防控措施应当经充分论证后才能采取，其中的“充分论证”意味着对拟采取的强制隔离进行内部质量审查，确保隔离措施的科学性、合理性和合法性。

2.2 建立强制隔离的预评估程序

正当程序原则的实质性适用要求强制隔离必须具有正当之目的。因而，强制隔离中正当程序原则的实质性控制包括以下四方面：(1)证明措施的必要性；(2)措施应当实属有效，且手段与目的之间有合理联系；(3)措施应当合乎比例，不宜过宽或过窄；(4)措施对自由和权利的限制是最小的。不难发现，从实质性控制所涉及的内容来看，平衡是正当程序原则实质性适用的关键，要求在公共卫生秩序与个人合法利益之间进行协调。那么，预评估程序正是对是否达成平衡明确了实质性标准，是“质量保证”的更进一步表现。换言之，预评估程序要求强制隔离应当经历“手段—目的”的检测[20]，并且通过“不歧视原则”和“最低限度干预”的检验[21]。

对于我国而言，在适用预评估程序的过程中，应当以“必须”和“必要”[22]为节点进行细化。对于“必须”的隔离情形，不仅需要判断传染疫情是否属于甲类传染病管制目录中的列举类型，还需要判断相对人是否是属于患者、疑似感染者或者密切接触者；对于“必要”的隔离情形，则需要判断甲类传染病管制目录之外的其他法定传染疾病是否原因不明、传染性强等，同时应当通过医学证据证明隔离的必要性。基于“必须”和“必要”的预评估程序，亦指行政机关应当确保强制隔离在手段和目的之间存在理性联系，避免强制隔离对公民个人不当区分或者对权利造成过度负载。可见，强制隔离的“必须”和“必要”体现出明显的专业知识判断。对此，《河南省突发公共卫生事件应急办法》第18条和《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》第15条均要求成立突发公共卫生事件应急专家委员会，对诸如强制隔离的防控措施进行专业预评估。特别是，当出现新发传染病、具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病，并且病原体、传染力、致病力等情况尚不明确，《传染病防治法(修订草案征求意见稿)》第50条规定，行政机关经过预评估后认为确有必要的，可以采取强制隔离之类的防控措施。基于此，在“必须”和“必要”的指引下，预评估是兼具专业性和法律性的实体性程序，围绕着比例性、侵益性、公平性和透明性等方面而展开：

其一，实现强制隔离的比例性。“比例性”意指通过调查、核实、确证保障强制隔离措施是妥当、必要和均衡的[23]。《突发公共卫生事件应急条例》第33条赋予行政机关选择防控措施的裁量权，行政机关可以根据“需要”选择采取强制隔离，而“需要”意味着在妥当、必要和均衡的控制下避免“超硬核”隔离，即妥当是指“强制隔离必须能够减轻风险”；必要是指“个人必须具有传播疫病的重大风险”和“强制隔离是基于最佳医学证据的最低限制手段”；均衡则是指“强制隔离与疫情风险成正比”。其二，降低强制隔离的侵益性。为避免“一刀切”隔离措施带来的不对称侵益风险，应当通过预评估构建等级化和分级化的防控措施体系。根据《温州市突发公共卫生事件应急管理办法(征求意见稿)》第46条的规定，基于有效控制突发公共卫生事件和最大程度维护正常生产生活秩序的需要，行政机关应当通过评估突发公共卫生事件的风险防控等级以分级采取防控措施，尽可能选择侵益性低的干预措施。其三，关注强制隔离的公平性。强制隔离不仅限制个人自由，而且极易导致“疫情污名化”，因而需要对隔离对象进行合理界定。《新型冠状病毒肺炎防控方案(第八版)》对确诊病例、疑似病例、无症状感染者和密切接触者进行了医学上的区分定义，相应地规定与之匹配的隔离措施。此外，强制隔离的公平性还表现在医疗资源分配上的适度倾斜，“以人民健康为中心”[24]提供医疗救护，例如《上海市公共卫生应急管理条例》第3条强调“人民至上、生命至上”和《浙江省突发公共卫生事件应急办法》第39条强调“集中资源、集中救治”。其四，形成强制隔离的透明度。行政机关应当充分告知隔离对象采取强制隔离所可能带来的风险和利益，定期对隔离政策进行审查。因此，行政机关通过信息公开及时更新隔离政策，促使公众进一步了解隔离的必要性，从而避免信息不对称、不透明而导致的信任危机。

3 正当程序原则在强制隔离中的程序性适用

根据我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等的条文规定，政府实施强制隔离时很大程度上是依赖于行政权力的强制性，突出行政强制措施的执行效率以及公民个人对强制措施的高度服从性。但是，需要意识到，即便是应对突发公共卫生事件，公民的尊严对待也不得因行政应急而消弭。相反，设定符合突发公共卫生事件的程序条件正是正当程序原则程序性适用的应有之义。

3.1 强制隔离应当融入“行为理论”

行政的本质是政府与个人行为交互的过程，为避免交互过程中出现压迫和偏见，引入程序性正当程序的公正和平等的价值，可以为行政任务之达成提供良好的配合环境。那么，正当程序原则在强制隔离程序性适用的过程中，是对法律关系双方主体的行为进行程序性和过程性的调控，即通过行为的程序性控制以实现强制隔离的公平正义。进而言之，基于行为理论，强制隔离的程序性设置应当融入行为理论的考量，以最大限度提高个人对隔离措施的依从性。具体而言，其一，强制隔离程序行为中的理性行为(reasoned action)。在执行强制隔离的过程中，不同阶段的程序性权利需要与个人的“行为意向”和“主观规范”相关联[25]，前者是指引发个人行为的直接因素是行为意向，通过行为意向的表征来构建相应的程序性权利继而消融强制隔离的负面因素；后者则是指个体行为所遵循的标准信念，而这种标准信念反馈至强制隔离的程序正义即表现为行政机关和相对人程序行为的规范边界。其二，强制隔离程序行为中的计划行为(planned behavior)。为了形成强制隔离程序性权利中“行为意向”和“主观规范”的良性互动，需要以“个人感知完成行为所需要的资源和机会的丰富程度”[26]来动态调整行为人的主观态度和程序行为的规范边界。其三，强制隔离程序行为中的交往行为(kommunikativen Handelns)。强制隔离执行过程的本质是“具有行为能力的多个主体依据自我认识相互进行交流以谋求达成共识”，即存在程序行为的互动语境，通过合理的沟通模型以实现个人在最大谅解的基础上接受行为计划[27]。总而言之，强制隔离程序行为中的理性行为、计划行为和交往行为关注到不同行为阶段中个人的主体性、判断性和实施的沟通性，不仅需要对隔离实施设定必要程序，还需要保证个人在过程中的理性表达。这种紧急情况的程序设置打破了传统执行过程的单向联系，形成尊重相对人主体地位和判断的双向沟通机制以确保强制隔离获得“批判性公民”( critical citizens) 的赞同。

3.2 强制隔离实施中的正当程序设置

3.2.1 告知程序

一般情况下，行政机关在实施强制隔离之前，应当履行告知程序。根据计划行为理论，相对人充分获知隔离的相关事由和依据是其自主配合隔离的重要因素，足够的事实材料能让相对人真切感知到隔离的必要性，提高自我效能以规避其他高风险的行为。但是，目前我国以“应对突发公共卫生事件”和“防治传染病”为主旨的中央立法或者地方立法，在通过告知程序保障公民知情权方面并不完善[28]。反观域外，MSEHPA第605(a)条规定，如果充分告知将会严重妨碍公共卫生行政部门防控疫情，可以免除其部分告知义务。但是为尽可能在隔离实施中保障个人自主权，在采取强制隔离时，应当采取折中的告知方式，即书面隔离指令书上写明：(1)隔离对象的基本情况；(2)隔离场所；(3)隔离开始的时间；(4)可能的传染疾病。可见，告知程序始终处于核心地位。这一点在Greene v. Edwards案中得以充分论证，法官认为强制隔离应当满足必要的程序性正当程序要求，即保证相对人获得告知。同样地，在Best v. Bellevue Hospital一案中，法院认为公共卫生行政部门在采取强制隔离时，必须履行告知的程序义务。据此，除了上述告知相对人的四点内容之外，还应当包括法律依据、救济途径等必要的内容。换言之，通过告知必要的内容可以实现个人知情权和尊重个人自主权。随着我国疫情防控法治化水平的不断提高，告知程序已经在地方立法中崭露头角，例如《河南省突发公共卫生事件应急办法》第45条中的“告知相关人员接受隔离”。进而言之，根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》第42条和《湖南省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》第38条的规定，在突发公共卫生事件中，强制隔离措施影响公民合法权益之时，行政机关应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。那么，建立健全强制隔离制度中的告知程序，意指行政机关在执行强制隔离前，应当在表明身份之后对个人进行传染疫病的医学诊断，基于医学诊断对相对人进行情况说明和表达希望其自愿配合的期许，即以理性沟通获得相对人的信任和遵从。

3.2.2 听证程序

对于限制人身自由的行政强制是否适用听证程序，我国立法尚未予以明确。我国《行政强制法》第9条并未对限制人身自由的强制措施适用听证程序进行规定。同时，在相对人不服行政拘留决定的情形下，《治安管理处罚法》也仅规定了“陈述、申辩”之类的非正式听证程序。同样地，在突发公共卫生事件的情形下，行政机关采取强制隔离措施是否适用听证程序，英美国家似乎也没有达成共识。一方面，程序性正当程序并不总是要求强制隔离必须经历司法式的听证程序。在Parham v. J.R案中，法官对限制听证程序的适用作出了精辟论述：“尽管我们承认医学和精神诊断是有存在误判的可能性，但是，这并不等同于我们应当接受一个理念，即将基于医学诊断的行政决策转向至未经专业培训的司法式的行政听证。”在Morales v. Turman案中，法官如此论述：“当州政府实施隔离措施以保护公众免受高度传染性疾病侵害之时，州政府无需提供刑事审判式的程序性保障。” 另一方面，隔离涉及个人的自由利益，为避免受到非必要的物理约束，各级政府在采取强制隔离时必须以与程序性正当程序基本要求的一致方式来执行[29]。这在MSEHPA和TPMSPHA中得到了立法明确，两部示范法均规定公共卫生行政部门在向法院提交隔离申请后应当举行听证。那么，对于我国而言，突发公共卫生事件下的强制隔离是否适用听证程序？基于行政程序的监督救济功能，应当至少建立起事中沟通的非正式听证制度，即相对人可以提出质疑并进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，形成“说明理由”和“听取意见”双向的互动与沟通。当然，在突发公共卫生事件中，行政机关可以先行作出强制隔离，事后再向负责人或者上级机关补办相关手续。在这过程中，相对人陈述和申辩的程序性权利虽然受限，但是行政机关应当充分记录相对人意见，并动态评估先行执行中的侵益风险，形成相关文件为事后监督程序提供基础保障。同时，还需要建立事后监督的正式听证制度，《上海市公共卫生应急管理条例》第78条对此予以初步规定，通过对公共卫生应急管理工作的听取、审议、检查、询问、调研等，并广泛汇集、吸纳和反映民众意见，对强制隔离这类防控措施进行全面监督，必要时还应当进行备案审查。

3.2.3 申请解除程序

需要意识到，强制隔离可能会涉及未感染的人，同时提高健康的人被感染的概率。因而，强制隔离执行中需要设置申请解除程序。MSEHPA第605(c)条规定了申请解除程序，被强制隔离的个人或群体可以向法院提起诉请以获知他们不被释放的原因，法院应当在接到申请的48小时内作出裁决。如果法院批准解除，法院应当在24小时内针对该释令举行听证会。但是，这一过程不得暂停或终止隔离措施。针对隔离解除的诉请，MSEHPA进一步规定，在特殊情况下基于充足证据，行政机关可以请求法院延长审理时间，当然，法院通过对受影响个人的权利、公共健康保护、紧急状况的严重性以及已有证据的考量作出是否延长审理。整体而言，MSEHPA在解除隔离和维持隔离的选择上呈现出一定程度的倾斜，可能是考虑到相对人在被正式强制隔离前已享有充分的程序性保障。可以说，申请解除是个人在隔离执行中的兜底性程序权利，行为理论假设个人会根据行为过程中的因素有所感知，引导其做出最后的行为，如果个人通过对执行过程中的种种因素进行判断，认为对其进行隔离是缺乏合理性的，并在陈述申辩后未获得认可，那么申请解除便成为其最终的选择。可见，设定合理的申请解除程序有利于公民权利的及时止损。然而，根据我国《传染病防治法》第41条规定，强制隔离的解除是基于上级行政机关是否批准来实现的，是一种单方面的行政决定，忽略相对人的主观申请。相较于MSEHPA的司法全面干预模式带来的效率低下问题，为确保行政高效的同时保障公平正义，应当细化现行《传染病防治法》第12条的救济途径，即设置速裁性的行政复议程序以大幅缩减复议机关的裁决时间，并且行政机关负担高标准的举证责任以证明隔离的必要性。否则，在公共卫生秩序维护和个人权利保护的天平上，证据不足以证明强制隔离的必要性之时，个人权利将优先于公共卫生秩序的维护。若疫情确属严重且隔离势在必行，复议机关可以适当延长复议处理时间，必要时要求行政机关对复议申请人进行单独隔离，避免造成不可逆转的损害。

4 余论：迈向正当程序原则的强制隔离

我国《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规在实体层面上规定了行政机关在应对突发公共卫生事件时所应承担的防控职责。其中，强制隔离是我国公共卫生应急管理体系的重要制度。此次新冠疫情是对国家卫生应急治理能力和治理体系的再一次严峻考验，那么，作为防控措施的强制隔离必须经得起合法性和正当性的拷问。对此，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议中特别强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控。”可见，法治是推动防疫工作有序开展的底线，也是打赢疫情防控战的根本保障。然而，缺乏正当程序理念，往往会给行政机关在执行强制隔离时预留过大的自由裁量权，执行方式过于随意，致使个人权益遭受过度侵害[30]。目前法治政府建设极为强调程序法治，即便是在突发公共卫生事件中，行政机关执行强制隔离也应当遵守正当程序原则的基本要求，即建立预评估程序以落实强制隔离的“质量保障”和设立告知程序、听证程序和申请解除程序以贯彻强制隔离的“行为理论”。简而言之，疫情防控法治建设的当务之急是树立程序法治意识，强制隔离亟需从正当程序原则的实质性和程序性两方面进行完善，以消除疫情防控与个人权利之间的张力和做到医学理性和法治理念的有机协调。