环京区域土地一二级联动开发存在的问题及解决方案

文／杨宇洲 北京首都开发股份有限公司首开志信分公司 北京 100000

1、京津冀协同发展背景下的房地产业

1．1 京津冀协同发展

2014年2月，习近平主席专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态，为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大的国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。

京津冀协同发展需要从政策、市场、资金、人才等各方面进行体制机制的创新和发展，三地政府、企业、居民在观念、习惯以及日常的工作重心上都要进行全方位的主动变革，最终目标是要实现三地政策统一、资源共享、市场共通、发展均衡。

1．2 京津冀协同发展与房地产业互相促进

房地产业链长，几乎每个产业都与房地产有关。一方面，房地产的发展对相关行业的发展有一定的带动作用，比如带动居民消费、就业、相关产业以及基础设施建设等方面的发展，京津冀政府将房地产业视为支柱产业，房地产业的发展扩大了内需，为拉动投资提供了充足动力，进而保持了地区经济的健康发展。另一方面，随着区域经济水平的不断提升，当地居民收入不断增加，这为人们提供了较强的购房动机，进而为房地产业的发展提供动力；以有强有力的经济发展作为支撑，可以为教育、交通、医疗等配套设施建设有充足的资金保障，促进房地产业的发展。

当然，如果房地产过度投资，其占固定资产投资的比重过大，导致其他行业的投资被挤占，同时由于房价的不断攀升，会挤占居民消费，造成居民消费能力下降，从而对经济长期、稳定、健康增长产生负面影响。房地产业与区域经济两大系统的良好互动与协同发展是保证经济健康增长的基础。

1．3 土地一二级联动开发带动环京区域经济发展、改善民生

随着京津冀协同发展等国家级战略的实施，环京区域房地产发展的机遇非常明显，各种资源、各种要素迅速融合，给房地产市场提供非常广阔的前景和巨大的一个发展空间。但随着建设用地的逐年减少,开发商很难再通过低廉的价格在公开市场取得土地。在这种情况下,环京区域土地一二级联动开发项目（新农村建设项目、旧改项目）凭借土地规模大、综合利润高，同时项目推进能带动地方经济发展，改善居民的生活环境、提高居民的生活水平等优势受到各房企的青睐。

作为北京的国有房地产开发企业，肩负着践行责任、构筑美好的使命，有责任为京津冀协同发展起到推动作用。在现有残酷的竞争环境下，要打破固有制度模式，主动适应新形势，迎接新挑战，要积极参与环京区域土地一二级联动项目开发，引进相关产业，带动地方经济发展、改善民生，同时进行土地储备并取得项目收益。

2、土地一二级联动开发模式

2．1 土地一二级联动开发模式简介

以土地开发为主线，房地产开发分为以下三个阶段：

（1）前一级开发：取得土地一级开发授权之前的全部工作。

（2）一级开发：指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的土地进行土地指标落实统、拆迁、安置、补偿，大市政建设、完善公共配套等，将土地用途和土地所有权变成国有建设用地进行出让，即“生地”变“熟地”。

（3）二级开发：自通过公开市场取得国有土地使用权至建设项目竣工交付使用之日止的全部开发、建设工作，包括前期工作、工程建设、房屋销售以及物业管理等。

土地一二级联动开发项目指土地、房屋两级市场联动开发。即房地产开发企业参与新农村建设或者从事一级开发的片区，开发企业通过一定的方式参与甚至主导二级开发。

2．2 土地一二级联动开发模式的优势

（1）对政府而言：传统的一级开发模式，由于一级开发成本很高、专业性相对较强、涉及拆迁安置等事宜，给地方政府带来了各方面的压力，导致项目因为资金、维稳和人才技术等原因无法正常推进。若采用土地一二级联动模式开发，在政府的主导下，由专业性强的房地产企业推进新农村建设项目或旧改项目，不仅能够缓解政府的资金压力，还能加快项目的推进，带动地方经济发展、增加税收、解决就业问题，同时改善居民生活环境、提高生活水平等等。

（2）对企业而言：采用一二级联动模式开发优势明显。首先，一级开发商形象入市，牢固政府关系，为二级开发铺路。其次，一级开发促进配套成熟，优化二级开发环境；第三，可以使上下游资源嫁接、节省成本、增厚综合利润空间；第四，一级开发融资弥补二级开发投入，二级销售收入为一级开发提供现金流；第五，土地一二级联动项目一般规模较大，开发周期长，开发企业获得大量土地储备。最后，由于政府的全力支持，给企业带来经营的安全感、稳定感，最终实现利润最优化。

3、土地一二级联动开发模式实施过程中存在的问题和原因

土地一二级联动开发模式涉及的领域广、专业性强、交叉内容多、沟通协调复杂，在实施过程中，确实有很多类似项目走了很多弯路耽误了大量时间、资源和精力，有些项目甚至出现搁浅，无法达到预期计划和目标，严重影响了企业的运营，同时造成了资源的浪费。分析其中的原因，还是对土地一二级联动开发尤其是一级开发核心内容缺乏足够的了解和应对方案，同时，项目管理团队专业性欠缺、主观能能动性不足，致使整个土地一二级联动开发项目无法按计划和目标进行。

3．1 土地利用总体规划与城市总体规划差异大，导致部分土地无法进行整理

土地利用总体规划（土规）与城市总体规划（城规）存在各方面的差异和冲突，大家之前分属不同部门，相对封闭，两者缺乏沟通。

如图1、如图2所示可以很明显的看出，土规和城规部分内容存在很大的差异，部分城规的建设用地在土规的限制建设区或禁止建设区范围内，甚至还有部份城规建设用地落在了土规的永久基本农田上(如图3所示)，国家明令禁止占用永久基本农田，确需占用的需报送国务院审批。由此可见，部分土地在土地利用总体规划与城市总体规划中土地用途完全不同，这就给土地一二级联动项目开发手续办理造成了很大麻烦。依据国家的法律规定，只有满足土地利用总体规划与城市总体规划双重要求，才可以进行后续土地整理和征收。一些企业取得项目授权后，甚至在拆迁过程中才发现正在整理的土地无法办理后续的农转用征收的手续，要先将原有土规和城规进行大范围的统一调整，但因调整涉及的手续复杂、论证内容多、审批周期时间长，导致项目很多土块无法启动，造成时间成本和财务成本的损失。

图1 某市某县土地利用总体规划图

图2 某市某县控制性详细规划落现状图

图3 某市某县控制性详细规划落基本农田图

分析其原因，本人认为土规的行政上原属于国土局，在编制的过程中主要是从考虑保护永久基本农田和耕地，守住红线，如何合理利用土地资源的角度出发。而城规的行政上原属于原规划局，是从城市发展方向和需求的角度出发，况且双方对建设用地规模的口径也略有差异，一般情况下都是城规大于土规，在加上双方缺乏沟通，各自为政，导致两规各方面的差异和冲突。

3．2 建设用地规模、指标缺失严重，导致部分地块无法征收

两规统一调整后，城规中的A 地块（如图4所示）落在土规允许建设区或有条件建设区范围内，若A 地块土地利用现状用途为建设用地，那即可办理后续征收手续，将集体建设用地变为国有建设用地。若A 地块土地利用现状用途为农用地（耕地、林地、园地等），则A 地块先需获取建设用地指标（年度计划指标）和耕地占补平衡指标，两项指标匹配后才可办理农转用征收手续，将集体农用地变为国有建设用地。若A 地块落在有条件建设区内，在获取建设用地指标和占补平衡指标前，还应先获得建设用地规模，将有条件建设区变为允许建设区后，再进行后续手续办理工作。由此可见，在土地一二级联动项目中部分用地建设用地规模指标、占补平衡指标缺失严重，获取项目规模指标的路径虽然畅通，但是从申请到省级政府审批，企业需要花费大量时间成本和承担风险，直接影响项目整体开发计划，甚至项目的成败。

图4 某市某县城规落现状图

图5 某市某县新增建设用地规模土规图及图例

分析其原因，本人认为主要是建设用地规模和指标、耕地占补平衡指标资源较为稀缺，获取途径有限。各级人民政府依据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际情况，按年度编制的计划书，并报上一级人民政府审批。同时，国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。因此，每年各级政府的建设用地规模和指标都是固定的，但需求量又大，导致建设用地规模、指标资源稀缺，供不应求。

3．3 二级市场获得土地使用权存在较大风险

土地一二级联动开发关键点是如何确保一级授权企业在二级市场上顺利获得土地使用权，从而按照最初的设想和规划，实现真正意义上的联动。随着我国土地市场化的不断完善、透明度的不断提高，按照国家现行的相关政策法规要求，所有政府出让的经营性土地需要通过招拍挂方式进行土地出让（特殊政策除外），这就排除了双方协议出让和其他方式的可能性，因此，存在一级开发企业未能获得土地二级开发权的风险。

3．4 项目流程长、涉及领域广，一般项目管理人员无法胜任

在土地一二级联动项目开发过程中，项目周期会很长，涉及的领域又非常广泛，包括：相关政策的扶持、土地规模指标的落实、多规合一调整、拆迁补偿安置、农转用征收、收储和供地、招投标、投资、规划、消防、人防、园林、环保、节能、教育、民政以及工程管理、成本控制、营销策划等专业知识，同时，还要涉及人际交往和沟通协调，因此，对项目管理团队专业性和技术力量要求极高。

分析了以上普遍存在问题和原因，本人结合近年来专业和管理上的工作经验，提出了如下的解决方案。

4、环京区域土地一二级联动开发项目问题的解决方案

4．1 政府主导、企业配合，促成“多规合一”，国家尽快推进国土空间规划施行

上述中提到的土地利用总体规划与城市总体规划存在各方面的差异和冲突，要想在国土空间规划施行前（现省级国土空间规划已报送审批）或者过渡期内解决这个问题，就必须对原有两种规划进行统一调整。由市、县自然资源管理部门应统筹安排、企业配合协助，聘请有资质的规划设计单位将两规进行整合。期间，政府、企业、规划院三方要充分交流想法和意见，最终，以土规为基础，将城规图斑落入土规图斑，实现“多规合一”（如图6所示）。“多规合一”后，尽快编制控制性详细规划（如图7所示），经专家论证后，报市、县政府批准施行（如图8、9 所示），完成上述前期手续后，在城镇开发边界范围内的土地才能进行后续土地整理和农转用手续办理工作。

图6 某市某县土地总体规划与土地利用规划对接图

图7 某市某县某镇控制性详细规划

图8 某市某县某镇总体规划批复

对两规存在普遍冲突和差异这种情况，国家已开始进行国土空间规划体系建设及各层级的整体编制工作。从2019年5月28日国家自然资源部发布了《关于全面开展国土空间规划的通知》至今，经过三年反复调研、论证、编制、修改，现省级国土空间规划编制基本完成已报送审批，预计2022年底，市级国土空间规划可报送审批，这既充分贯彻了习总书记“一张蓝图汇到底的”指示，也完成了“多规合一”，实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。

图9 某市某县某镇控规批复

4．2 充分利用政策优势，统筹协调建设用地规模和指标

前一部分已经对建设用地规模和指标、耕地占补平衡指标的缺失问题进行了分析和论述。要想土地一二级联动项目可持续发展，项目管理团队就应尽早统筹协调，尽快获取相关规模和指标，确保项目后续手续顺利办理。通过几年的工作总结，本人认为可从以下途径获取规模和指标：

（1）一般土地一二级联动项目都是国家级、省级开发区项目、新农村建设项目、旧改项目，开发企业要充分利用政策优势，积极向省、市、县各级政府申请建设用地规模和指标。作为重点项目，政府会有政策倾斜，每年会得到部分指标分配扶持，同时，开发企业也要利用自筹资金，积极开展项目建设，改善地区环境、促进地方经济发展、解决当地就业问题、给政府增加税收，随着项目的深入开展，各级政府会对项目有更多的政策扶持。

（2）利用增减挂钩政策，项目自给自足。增减挂钩政策（如图10）：即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，节约集约利用建设用地。开发企业在拆旧地块复垦的同时，可在建新地块开发建设项目，确保项目启动运转，保证项目现金流动。通过自给自足，避免获取建设用地指标、耕地占补平衡指标带来的各种困难。

图10 某市某县某项目土地增减挂钩

（3）通过获取省内、外建设用地增加挂钩节余指标。国家为帮扶贫困地区完成脱贫攻坚任务，将贫困地区节余的城乡建设用地增减挂钩指标进行统一协调，确定调剂价格标准，统一资金收取和支出。地方政府、一二级联动项目授权企业可以利用各种资源和渠道，从贫困县获取增减挂钩节余指标，解决规模和指标不足的问题。

4．3 利用一级开发优势，合法合规获取土地

土地一二级联动开发模式，一级开发企业要在法律允许范围内采取适当的方式，在招拍挂情况下实现土地一二级联动开发。首先，一级开发企业要利用对整个项目熟悉的优势，梳理出让地块成本，对出让地块价格提前进行评估、测算和分析，在最终出让报价过程中占据先机，即使最终未能中标，也可获得土地一级开发投资回报。其次，在采取招标方式进行土地出让时，地方政府会按照综合条件最佳的原则确定受让人，因此，一级开发企业凭借对整个项目和出让地块的土地、规划、市政、公共配套设施等资源条件的了解，在招标综合评分过程中会有一定的优势。最后，若一级开发企业未能中标，可采取参资入股的方式，利用一级开发的特殊优势与中标企业合作，双方取长补短、各取所需，从而间接的实现土地一二级联动开发。

4．4 多措并举，打造一支“一专多能的”项目管理团队

（1）加强内外部沟通，确保信息及时传递

对于政府部门，房地产开发企业要积极主动与政府相关部门建立联系渠道，及时掌握最新的政策信息。对于公司内部，建立每周例会制度，要及时与相关部门沟通协调，确保信息及时准确传达下去。

（2）发挥团队优势，借助一切资源，形成强大推力

公司内部各职能部门要发挥各自专业优势，并通过公开招标的形式，择优选择市场上优秀的合作单位，专业的合作单位会给项目提供多方位、多层次的合理化建议，优秀的合作单位也会让企业自身变得更强大。

（3）提高人员业务能力，打造一支“一专多能”的项目管理团队

专业能力强和综合素质高的项目管理团队，是项目顺利实施的有力保障。这就要求每位管理人员对土地一二级联动开发各专业都应该具备一定的基础知识，要做到一项或几项精通、其他了解，只有这样项目管理团队推进工作的效率才会大幅提升。公司需要重视管理人员的选聘、录用和储备，要录用对当地政策、办理流程、政府工作人员熟悉并且专业能力强、综合素质高的人。同时，企业管理要具有原则性，建立合理的激励政策，要做到奖惩制度分明，正确有效地实施激励政策可以提高企业的经营成果，可以激发员工的积极性和创造性。

结语：

环京区域土地一二级联动开发主要存在四方面的问题：一是“两规不合一”，二是建设用地指标稀缺，三是如何合法合规联动，四是管理团队的能力。以上四方面的问题，在本文中进行了归纳和总结，以供更多的环京区域土地一二级联动开发企业和属地政府相关部门参考和借鉴，从而带动地方经济发展、改善居民生活环境、提高民居生活水平、增加政府税收、解决就业问题，同时使企业经济效益最大化。

本人认为，房地产业与区域经济两大系统的良好互动与协同发展是保证经济健康增长的基础，在坚持“房住不炒”的原则下，房地产的发展对相关行业的发展仍有一定的带动作用，随着各个土地一二级联动开发项目（新农村建设项目、旧改项目）顺利推进，一定会带动环京区域以及整个京津冀地区的经济发展，相信随着京津冀协同发展向纵深迈进，京津冀三地将实现更深层次的融合，形成一体化联动发展的新格局，房地产也将进入健康发展轨道。