国土空间规划视角下的全域土地综合整治体系研究

文／魏伟鸿 佛山市南海区土地储备中心 广东佛山 528000

引言：

全域土地综合整治是2018年浙江省在“千村示范、万村整治”工程实践的基础上提出的，是指以科学规划为前提，以乡镇或县为基本实施单元，针对农用地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等综合性问题，通过科学规划、全域治理、多措并举，采用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合” 的综合性整治手段，整体推进开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等的国土空间综合治理活动，优化生产、生活、生态空间格局，形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间和山清水秀的生态空间。其本质上仍然还是国土空间规划重要的组成部分和实施平台。

全域土地综合整治的目的是促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴，优化生产、生活、生态空间格局，实现资源再分配，促进区域协调平衡发展，为推进高质量发展、高品质空间和高水平治理提供有力支撑。值得注意的是，全域土地综合整治开展的前提是要在科学规划下即在国土空间规划的框架里才能实现。

1、全域土地综合整治的意义

在现阶段的国土空间规划背景下，全域土地综合整治作为国土空间规划实施的重要抓手和支撑体系之一，我们应进一步把握好土地整治的工作方法、工作理念，将生态理念贯穿全域土地综合整治的全生命过程。

开展全域土地综合整治的意义：（1）在于保障耕地规模与质量，保障粮食安全；优化生态空间布局与服务功能，升级生态文明建设；引导建设用地集聚成片，打造高质量产业载体；重构区域协同发展关系，推进城乡融合发展，迈向共同富裕。为自然资源部提出的重构型国土空间规划编制的探索工作，提供更多有益的经验。（2）全域土地综合整治是对国土空间规划的一种重构与辅助实践，它不是单一整治项目的机械叠加，它是一项庞大且复杂的综合性整治工程，因此更需要系统性思维，将区域农用地整理、建设用地整理、乡村生态修复等的有机统筹，整体推进，才能真正实现对国土空间的重构。

2、全域土地综合整治的问题

2．1 农用地问题

目前，全域土地综合整治的问题比较多，农用地问题是最主要的问题。耕地非农化、非粮化问题凸显，有些地方甚至出现：耕地保护任务“倒挂”、稳定利用耕地面积与原永久基本农田保护目标“倒挂”的现象；按照国土空间规划三区三线划定思路，个别地区5 亩以下永久基本农田成果图斑占比超过本轮永久基本农田划定面积的一半，这就导致耕地和永久基本农田碎片化问题变得更为突出。比如，虽然有些乡村区位优越、土地平整肥沃，但现状零碎的耕地种植管护成本高、收益低、耕作环境较差无法使用大型机械管养，部分种植水稻等粮食作物处于亏损状态，导致农民耕种意愿不高、耕地撂荒率常年居高不下。

2．2 建设用地问题

经过改革开发高速发展的30 多年，一方面空心村、闲置宅基地、废弃产业用地、耕地与建设用地相互插花、城乡空间交织等低效利用建设用地现象层出不穷，这种以“土地换资金、以空间换增长”的外延扩张模式已经不可持续；另一方面则是产业招商项目常常面临无地可用、无地可供的矛盾现象。如此造成了建设用地利用效益低，产出价值偏差，生产安全隐患偏多。

2．3 乡村生态问题

全域土地综合整治的过程中发现乡村生态有待改善，乡村生态一直是容易忽视的部分，主要表现在生态用地破碎、生态格局难成等的问题。乡村生态的建设和修复，应乡镇国土空间规划和村庄规划的指导下，逐步推进。但是，很多乡村在生态建设的时候，没有掌握好生态的发展方向，对于乡村生态的内容缺少系统化的整理，导致生态空间破碎、断点多，难以形成贯通性的生态廊道，高度破碎的生态空间无法支撑多样化生境培育，生态功能偏弱等方面的一系列衍生问题。

2．4 乡村风貌问题

全域土地综合整治的内容比较丰富，乡村风貌的打造需站在多个角度思考，有些乡村风貌的设计与优化，并没有提高设计的综合水平，而且对于风貌的塑造过于统一。乡村风貌的调整和优化，没有结合乡村传统文化与风貌，导致千村一面、万楼一貌，这样的情况下，不利于乡村的综合发展，还会影响到乡村的综合革新。乡村风貌的塑造和转变，总是从短期工作出发，没有把握好长期工作的要求，因此风貌的变化过于突出。

2．5 产业升级问题

全域土地综合整治的目的是引导零散产业用地逐步集聚，进一步提高土地的综合利用水平和经济产出效率。但是，现实产业结构所表现出来的问题，导致国土空间规划并不能给出较多的科学引导。由于耕地与建设用地相互插花，现有产业用地难以连片集聚，同时大量以村、镇为主体开发的村级工业园效率低下，污染严重。导致破碎低效的产业用地与制造业转型升级需要的连片化、集群化、品质化的高质量产业园区常常相互矛盾。

3、全域土地综合整治的前景

3．1 农用地整理

说明试点区域内农用地的类型和总体分布情况，分析整理的可行性。说明试点区域耕地分布、面积、质量、生态的现状，从数量、质量、生态三位一体分析新增耕地潜力和提质改造的可行性。重点分析新增耕地来源、位置和具体地块、规模等的合理性和可行性。明确整治区域内新增耕地的数量、质量、生态、产能和具体位置等。分析防止耕地“非粮化”整治思路和实施路径的可行性。涉及大规模开发未利用地的，简述论证及规划符合情况。

3．2 建设用地整理

说明试点区域内建设用地总体分布和利用现状，从建设用地结构、规模、位置、利用方向等方面，说明用地结构调整和布局优化可行性。从村庄类型、发展定位、产业需求、群众意愿等方面，分析整治区域内建设用地拆旧复垦潜力、盘活建设用地、建设用地规模减量化的潜力和可行性。

3．3 乡村整体生态保护修复

结合试点区域内当前和历史的生态状况，针对突出生态问题，立足场地、生态系统、景观等尺度，从农田生态系统保护修复、生态网络连通、水系修复、绿色基础设施和生态廊道建设、本土物种保护和外来入侵物种防治等方面，分析改善乡村生态功能、维护生物多样性、提高防御自然灾害能力等的可行性。

3．4 乡村风貌提升

结合试点区域的自然景观、人文风貌现状，以及省委省政府有关乡村风貌提升、美丽圩镇建设等工作重点，明确风貌提升方向，主要包括存量农房风貌提升和新建农房风貌塑造，当地原生态自然景观发掘和乡村景观再塑，对古驿道、古村落、历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等特色资源丰富村庄和历史古树、文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑全面保护和活化利用，以及乡村特有的乡土文化抢救挖掘等。

4、全域土地综合整治的内容

4．1 农用地整理

说明统筹推进低效林草地和园地整理、垦造水田、补充耕地、农田基础设施建设、农田生态化建设、现有耕地提质改造、防止耕地“非粮化”的规模、位置及具体地块、建设内容、资金预算等具体安排。重点说明耕地数量增加、质量提升、布局优化、集中连片、生态改善、适度规模经营等具体措施和安排。

4．2 建设用地整理

说明城乡建设用地结构调整、布局优化的具体安排，以及促进提升城乡建设用地使用效益和集约化水平、盘活存量建设用地、支持农村产业融合发展和乡村振兴用地等情况。说明开展农村宅基地、工矿废弃地及其他低效闲置建设用地整理的规模、位置及具体地块、建设内容、资金预算等具体安排。

4．3 乡村生态保护修复

说明整治区域山水林田湖草系统治理的具体安排，以及生态保护红线、生态网络建设等布局安排和工程协同情况。明确农田生态系统保护修复、生态网络建设、水系修复、绿色基础设施和生态廊道建设、本土物种保护和外来入侵物种防治等工程布置、工程设计、综合措施和规模、位置及具体地块、建设内容、资金预算等安排。

4．4 乡村风貌提升与历史文化保护

说明乡村自然景观和乡村风貌提升、历史文化景观整体保护、特色村庄(民居)等保护和传承的措施、工程布局和设计、实施等内容，以及规模、位置及具体地块、建设内容、资金预算等安排。说明注重传承传统农耕文化、保护历史文脉的措施和安排等内容。

4．5 产业布局和引入

说明保障试点区域农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地情况。按照适应发展现代农业和适度规模经营需要，说明落实统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间，推动产业发展情况。说明土地整治对优化产业用地布局、保障乡村地区一二三产业融合发展用地、引入和推动产业发展等方面情况。

5、全域土地综合整治项目

5．1 农用地整理项目

统筹安排垦造水田、耕地提质改造、高标准农田建设、农田生态化建设，防止耕地“非粮化”、零星农田整合、宜耕后备资源开发等项目，明确各项目名称、建设责任主体、主要建设内容、项目位置、用地规模、建设时限和资金预算等。

5．2 建设用地整理项目

统筹农房建设、产业发展、公共服务、基础设施建设等各类用地需求，有序开展农村宅基地、工矿废弃地、城镇低效用地以及其他低效闲置建设用地整治等项目，明确各项目名称、建设责任主体、主要建设内容、项目位置、用地规模、建设时限和资金预算等。

5．3 乡村生态保护修复项目

统筹安排农田生态系统保护修复、维护生物多样性、提升农村人居环境、矿山地质环境治理和历史遗留毁损土地复垦、完善生态安全网络、加强地质灾害综合治理等具体项目，明确各项目名称、建设责任主体、主要建设内容、项目位置、用地规模、建设时限和资金预算等。

5．4 乡村风貌提升项目

统筹开展存量农房风貌提升和新建农房风貌塑造，保护传统村落的格局、风貌等整体空间形态与环境，再塑乡村生态景观，保护和活化利用文物古迹、历史建筑、传统民居、工场作坊遗址以及传承传统农耕文化等项目，明确各项目名称、建设责任主体、主要建设内容、项目位置、用地规模、建设时限和资金预算等。

5．5 其他相关项目

统筹安排与综合整治和生态保护修复总体目标不冲突的具体建设项目，包括但不局限于交通设施建设项目（农村公路建设等）、水利设施建设项目（安全饮水、河塘清淤等）和公共服务设施项目（通讯、水电煤气等），明确各项目名称、建设责任主体、主要建设内容、项目位置、用地规模、建设时限和资金预算等。

表1 建设目标任务表

6、全域土地综合整治的格局

6．1 耕地布局优化，提升耕地整体质量

从数量有增加、质量有提升、生态有改善、零星图斑有减少、布局更加集中连片、适度规模经营等方面，论证耕地布局调整的科学合理性。分析新增耕地是否可以长期稳定利用，论证整治区域到试点期限末的耕地5%任务的完成情况，并给出明确结论。强化耕地保护，保障粮食安全。

6．2 建设用地布局优化，提升集约节约用地水平

充分衔接乡镇国土空间规划和村庄规划，分析整治区域内城乡建设用地结构调整和布局优化情况，重点分析城乡建设用地建新与拆旧复垦情况等。论证整治区域到试点期限末建设用地总量不增加情况，并给出明确结论。做到从存量中拓空间，从集约中寻增量。

6．3 生态空间格局优化，促进生态环境系统重塑

分析生态空间变化情况，主要内容包括生态环境是否得到改善，生态空间布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉能否得到有效保护等。做到人与自然和谐共处，山水林田湖系统重塑治理。

7、全域土地综合整治的要点

7．1 深入贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府工作部署

试点地区要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会以及中央农村工作会议精神，深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记视察广东重要讲话、重要指示精神以及习近平总书记关于浙江“千村示范、万村整治”的重要批示精神，认真贯彻落实省委十二届历次全会精神，将试点工作纳入全面推进乡村振兴的总体安排。

7．2 认真做好试点实施方案编制

试点地区县（市、区）人民政府要紧密结合正在开展的国土空间规划编制工作，科学编制试点实施方案，由地级以上市自然资源主管部门组织论证通过并报地级以上市人民政府批准同意后，报省厅备案。

7．3 严格落实耕地保护、生态保护和历史文化保护职责

坚持最严格的耕地保护制度，注重耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，不得以省级试点名义占用调整永久基本农田布局。试点期间，新增耕地面积原则上不少于整治区域内原有耕地面积的5%，并做到整治区域建设用地不增加。试点地区要注重保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，保护古树名木，保持乡村自然景观、农村风貌和乡村特有的乡土文化。

7．4 充分尊重群众意愿

试点实施方案编制应积极引导群众参与，广泛听取群众意见，充分尊重群众意愿，维护群众合法权益。要牢固树立底线思维，合理把握试点实施节奏，严禁违背群众意愿搞大拆大建，不得强迫农民“上楼”，杜绝“一刀切”、“大呼隆”等错误做法。对于试点实施过程中可能出现的各类风险，试点地区应提前做好风险评估并制定切实可行的预案。试点地区要切实做好地籍调查、不动产登记工作，确保土地权属清晰、无争议。

7．5 切实落实主体责任

按照《通知》精神，试点所涉地级以上市人民政府及其有关部门指导试点工作有序开展，在试点工程审批事项整合、资金保障等方面予以统筹支持，并加强对试点工作的监管和效果评估。试点所涉县（市、区）人民政府是试点实施的责任主体，全面组织实施试点工作。试点所涉乡镇人民政府是试点的具体实施主体，要紧密联系群众，抓好试点工作落实，做好相关后期管护。

结语：

当前全域土地综合整治是贯彻生态文明建设思想、落实国土空间规划的重要抓手：一方面通过全域综合整治对农用地、建设用地进行整理和生态保护修复，全面优化国土空间用地布局，提升建设用地使用效益和集约化水平；另一方面也是落实国土空间规划的重要实施途径，通过在全域土地综合整治的实践中发现国土空间规划编制中存在的现实问题，为将来的国土空间规划修编以及乡村振兴提供更有力的实践基础。

全域土地综合整治工作最重要的意义在于经验的可复制以及可推广，成熟的全域土地综合整治体系以及工作思路将对未来在全国范围内开展全域土地综合整治工作以及实现城乡高质量融合发展起到四两拨千斤的作用。