新形势下党政机关经济责任审计问题研究

饶成彦

（广西立信会计师事务所有限责任公司，广西 桂林 541001）

党政机关是我国政府社会管理、社会保障等职能的重要组成部分，涉及众多的资金分配权、人事管理权、项目审批权和考核权等。经济责任是指领导干部在职期间，对其职权范围内遵守国家政策及法律、进行重大经济决策、资金的使用方面等应当履行的职责。经济责任审计是对党政机关重要的监督手段，但党政机关由于其社会管理、社会保障等职能，与国有企业的职能不同，因此审计采用的方法、指标也有所不同。建设服务型政府对经济责任审计提出了新的要求，我们应调整审计模式，让其更加适应新形势，这对公正客观的评价党政机关领导人在任期间的工作业绩有重大的意义。

一、经济责任审计的发展历程

经济责任审计是中国审计监督制度的重要组成部分。

经济责任审计是分为三个阶段发展的。

第一阶段起步阶段，从1984年开始的，为适应我国国有企业深化改革的需要，政府对国有企业推行所有权和经营权相分离，厂长（经理）责任制，企业活力得到的释放，同时经营者的权力也得到了放大，出现较多的舞弊行为，因此审计机关开始探索经济责任审计。并明确了经济责任审计不再局限于国有企业，相关的党政机关的领导也纳了审计的范围。

第二阶段探索阶段，因为经济责任审计是中国独有的审计监督制度，所以经济责任审计的指标体系、评判标准没有一个成熟的体系，必须自行通过参考和引进必要的指标，建立一套符合中国特色社会主义监督体系。

第三阶段规范提高阶段，2006年修正后的《审计法》通过明确经济责任审计的法律地位，为经济责任审计工作提供了最坚定的法律依据和保障。由于审计范围的增加，而审计机关受编制等原因的限制，无法大量增加审计人员，无法承担如此之多的审计业务。因此2010年修订后的《审计法实施条例》明确了审计机关可以聘请专业的审计人员参与审计工作。至此，民间的审计专业机构得以参与政府的经济责任审计。

二、经济责任审计的必要性

开展经济责任审计有两方面的作用，一方面，可以获取经济数据及相关信息，对我们了解经济情况并作出科学合理的经济决策提供了帮助；另一方面，可以对领导干部工作业绩进行客观公正的评价，规范领导干部的经济行为，实现科学决策、民主决策、依法决策，最大限度地减少领导干部在经济工作中出现错误。

经济责任审计是中国审计监督制度必不可少的部分，它的重要性主要体现在：第一，经济责任审计是干部监督管理制度的一部分，是领导干部的提拔、任免、奖罚的参考依据。领导干部的提拔、任免、奖罚需要科学的考核方法和机制，经济责任审计就是这种方法和机制的体现。第二，经济责任审计是预防和治理违纪的一项措施，领导干部在其管辖的范围内是如何运用其权力的，是否有钱权交易，是否任人唯亲，是否遵守了相关的规定，这是关系到我国能否顺利进行下一步改革的重要问题。第三，开展经济责任审计是推进依法行政、促进依法治国的手段，领导干部是否能严格遵守国家的法律法规，对党和国家政策能否做到严格执行，这些都直接反映出领导干部依法办事的能力和水平，关系到依法治国方略能否实现的问题。

三、经济责任审计的特点

（一）审计主体是个人

一般的审计对象主要是针对单位，而经济责任审计的对象具有一定的特殊性，主要是针对个人进行审计。经济责任审计的目的是客观、公正地评价这些负责人在管理企业任营活动中的业绩和对存在的问题应负的责任。因此在审计过程中发现的问题，我们都应当考虑被审计对象应当承担的责任。

（二）审计的内容的多样性

首先评价一个领导干部的工作，应当从多角度进行评价。一般评价从六个方面进行：一是所在部门职能履行情况和执行效果方面；二是部门财政资金是否得到合理的使用，并严格遵守资金使用条例方面；三是否遵守“三重一大”的原则处理重大经济决策及政府投资方面；四是否严格执行国家经济政策和财经法规方面；五是建立、健全内控制度以及执行内部控制制度方面；六是落实中央八项规定精神及个人廉政方面。另外，行政单位承担了不同的公共职责，对工作完成程度判定的标准不一，因此对履行经济职责的审计内容也有所不同。

（三）审计风险较大

1.经济责任审计是全面地对领导干部进行评价，因此涉及的评价范围较广，审计的内容较多，注册会计师要在充分了解其单位的运作流程、管理制度后才能确定审计方案，在这个过程中很容易出现顾此失彼的情况。

2.经济责任审计不同于其他的审计类型，即对人又对事，加上被审计领导可能位高权重，在错综复杂的人际关系中，可能会对审计人员的公正性产生不良的影响。

3.取证不当风险。审计证据是形成和支持审计结论的基础。由于经济责任审计内容较广，审计证据的形式也具有多样性，若搜集的审计证据不能充分可靠证明相关问题的存在，那么建立在审计证据基础上的审计结论就会有失公允，从而会产生审计风险。

4.评价不客观风险。经济责任审计的重点在于审计评价，而审计评价又涉及主观和客观、过去与现在等诸多方面，主要从宏观角度出发，对于问题进行评价分析。审计评价应要与审计证据相匹配，审计评价要与审计报告前后内容相匹配。在评价过程中会出现超越审计内容的评价，或者过于赞誉被审计领导的情况与审计发现的问题前后矛盾。另外，审计评价还要认真区分把因缺乏经验创新中出现的失误与明知故犯行为区分开来，把制度不健全与明令禁止后的有规不依行为区分开来，把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。否则就会出现越权评价、片面评价等风险。

5.责任难界定风险。一般的审计主要是对事进行审计，任期经济责任审计不但包括了事的审计，也包括了对人的审计，在经济责任审计过程中必须明确领导干部的经济责任，包括界定前任与现任、个人和集体、主管和领导、直接责任等，但是在审计过程我们会受到各种因素的影响，难以界定相关责任，致使责任划分不清。

6.审计人员素养风险。经济责任审计要求审计人员具备内控、财务和审计等方面的知识，并且还应具备较高的风险应对能力、专业判断能力以及丰富的执业经验。审计人员不能正确评估被审计单位内部管理风险和舞弊风险，就不能取得充分有力的证据对领导干部进行全面、客观的评价。

7.审计环境不利风险。首先，被审单位，不理解为何要审计；其次，领导干部缺乏正确的理解和认识，甚至错误地认为，经济责任审计一般都是讲程序、走过场。再次，审计问责难；最后，离任审计过程中，被审计单位配合不积极，认为领导离职，为了日后好相见，多一事不如少一事等。

四、在新形势下行政单位经济责任关注重点的改变

（一）落实经济责任审计为人事任免参考

单位人事部门对被审计对象原岗位免职后，直接命任新的职位，尚未对原来的工作岗位经济责任进行评价。经济责任审计往往滞后于被审计人员的新职位任命。这导致经济责任审计流于形式，不能对干部起到监督的作用，对人事任免不能起到评价和参考的效果。因此我们认为对被审计对象新的职务任命应在经济责任审计之后，对被审计对象在原岗位的工作进行了全面的评价后，再进行新职务任命。这样才能避免“带病提拔”的情况。为人事组织部门考察使用干部提供了依据， 人事组织部门提拔和任用干部更客观、有效。

（二）建立经济责任指标体系

经济责任审计的重点和难点都是审计评价，经济责任审计是我国独创的，没有现成的评价体系可以借鉴。发展的时间较短，还没有形成一套行之有效的评价指标体系。这就需要我们在实际工作中摸索和研究制定出一套适合评价个人、客观、公正且范围合理的评价指标体系。从当前的情况看，建立审计评价指标体系是经济责任审计的当务之急。经济责任审计评价的难点在于要将审计财政、财务收支发现的情况归属到个人的责任，且需要区分审计对象（领导干部）是领导责任、直接责任和间接责任。以往的评价指标体系主要是从单位的角度进行评价，而经济责任审计从某种意见上来说是个人的绩效评价审计。评价的主体发生了质的改变，从单位变成了个人，个人在单位中承担的权力和责任的不同，也决定了评价的复杂性。经济责任审计是重要的监督制度，关系到领导干部的政治前途，应当慎之又慎，要充分考虑到多种因素的影响，结合实际情况，制定出可以在多种情况下适用的评价指标体系。

因此，我们在设立经济责任指标体系应当考虑以下因素。

1.权力和责任相符。电影《蜘蛛侠》中有一句台词“能力越大，责任越大”。权力和责任应当是辩证统一的，没有责任的权力，是有约束的权力，没有权力的责任，就是无根之萍。权力是领导干部在工作中实施的权力，责任在是领导干部在行使其权力时相应承担的责任。由于我们是对个人进行评价，就应当考虑个人在单位中相应的权力和责任，明确了领导干部权力及责任，我们就能清楚的划分领导责任、间接责任和直接责任。

2.各部门协调一致。经济责任审计是领导干部进行全面的考核评价，只依靠审计部门是无法全面对领导干部进行评价的，因此经济责任审计不仅仅是审计部门的事情，应当调动多部门的力量参与其中，应当建立由纪检、组织人事、审计等部门组成的经济责任审计联席会议制度。使经济责任审计的过程中能得到充分的指导，保证经济责任审计的顺利实施。经济责任审计是关系到领导干部的升迁、任免的重大事项，在制定评价指标体系时应当和纪检、组织人事、审计等部门进行充分的协商，保证指标体系完整性。

3.制定的指标是可以通过审计取得。经济责任审计是对领导干部的升迁、任免提供依据，评价的内容越多，范围越广，对领导干部的评价就越全面，越准确，承担的风险就越小。但是我们在制定指标体系时应当考虑审计的可操作性。指标的数据来源于我们通过审计方法取得的数据和信息，如果该指标我们无法通过审计方法取得的数据和信息，这个指标就是无效指标。这样可能造成审计无法全面实施，而影响相关部门对领导干部的任免。当我们遇到评价领导干部必不可少的指标，但是我们通过正常的审计方法无法取得有效数据或信息的情况，应当通知经济责任审计联席会议，由其组织联合审计。

4.按不同的部门分开设置指标的原则。经济责任审计主要可以分成党政机关领导干部经济责任审计和国有企业领导干部经济责任审计。党政机关和国有企业的经济责任性质有很大不同，相关的经济责任指标体系也应当分别设置。党政机关之间和国有企业之间也有很大的分别，一些指标在有此单位或企业有意义，在某些单位和企业就没有意义，因此我们在设置指标体系时应当分为基本指标、选择性指标和前瞻性指标三个层次。基本指标是指所有被审计单位或企业都应当进行审计的指标。选择性指标是指考虑到不同的被审计单位或企业的特殊情况进行设置。前瞻性指标是指从发展的观点来设置的指标，该指标主观性较强，可操作性较差。随着经济责任审计的发展，相关的指标体系会逐渐完善起来，前瞻性指标可在条件成熟的地区进行试点。

5.纵向指标和横向指标之间的平衡，建议以横向指标为主。纵向指标是指本单位不同时间比较的指标，包括本年度与往年度、现任领导与前任领导的比较指标，同比指标、环比指标等。横向指标是指同一类型的行政单位、党政机关或同一类型、行业的企业在内、外部环境基本一致的情况下的比较指标。纵向指标主要是考核单位、企业的发展情况，横向指标则考核单位与其他同类型的单位在基本情况相同时的发展速度。对领导干部经济责任评价时，一般同时考虑纵向指标和横向指标，但纵向指标与横向指标的数据相冲突时，应当以横向指标为主。

6.定量指标与定性指标之间的平衡，建议以定量指标为主。定量指标是指能够用数值明确表示的指标，包含绝对数指标与相对数指标，如财政收入增长率与工作完成率等指标。定量指标的优点定量指标非常客观、具体，能准确反映工作成果，评价结果比较直观。定性指标是指不能通过数值表达的指标，如内部控制制度的健全性与有效性。单位领导干部在政策制定、管理监督、协调沟通等工作，其工作成效直接影响单位的整体运转情况，但这些工作是无法通过具体的数据来量化的，因此定性指标也要给以一定的权重，以避免评价时的随意性或以偏概全。

（三）跟随政策的变化制定相应的审计策略

经济责任审计是一个非常不定性的业务，要随着各个时期经济环境的发展变化而变化。审计人员在进行审计时应当跟随新的政策为导向，检查被审计人员是否按照新的中央政策制度了执行，并且在制定评价依据时要考虑新政策的变化。例如：十八届三中全会提出了加快转变政府职能——完善发展成果考核评价体系，把从重显性业绩到淡化GDP，重发展的质量、效益和可持续性经济发展作为一项重要内容；并且还提出了加快生态文明建设。新政策要求淡化GDP，重发展的质量、效益和可持续性经济发展，审计人员在制定评价指标时就不能把地区GDP的增长设置为评价重点。

五、结束语

《国务院关于加强审计工作的意见》说明了我们审计工作要与时俱进，经济环境发生了变化，相应的审计模式也要发生变化。经济责任审计作为“四个全覆盖”之一，在当前政策背景下，如何实施经济责任审计，是所有审计人员面临的挑战。我们作为民间力量参与政府的审计工作，可以让政府审计更加客观、公正、透明。同时我们也应当紧跟政策的变化，调整审计重点，加强经济责任审计联席会沟通，制定一套满足监督要求又切实可行的审计方案。