政策性农业保险保费补贴审计对策研究

罗 琰，朱文强

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

一、引言

政策性农业保险作为我国一项重要的支农政策，是降低农业风险和保障农民收入、促进农业和农村经济发展的重大政策措施。“十四五”规划中提到，要“健全农村金融服务，发展农业保险”。由于政府与保险机构之间存在信息不对称，保费补贴资金的经办机关层级多且繁杂，同时农业保险业务涉地面积广、涉险种类繁多，监管难度较大，使得基层保险机构骗取政府保费补贴事件时有发生。因此有必要通过审计手段监督保险机构对保费补贴的申请和使用，同时加强政府对该部分财政补贴的管理，保证补贴资金的合规及高效使用。

二、政策性农业保险保费补贴概述

(一)政策性农业保险保费补贴概念及特点

政策性农业保险保费补贴指财政对农业保险业务的保费给予一定比例的补贴，补贴的对象是投保农户。但农业保险业务成本高、难度大、风险高、经营效率低、收益低，使得早期保险机构不愿开展相关的农业保险业务。加上农户收入水平较低，风险意识不强，对农业保险需求较低。因此无论是农业保险业务供给侧还是需求侧都严重不足。为了防止农业保险市场失灵，政府一方面对保险机构直接进行高比例的保费补贴来“加热供给”，另一方面组织基层政府引导农户投保、提高农户风险防范意识以及保险相关知识来提高“需求”。可以说政府财政对农业保险的补贴是农业保险市场存续的前提条件。

政策性农业保险保费补贴具有以下几个特点:一是政府各级财政提供的补贴比例较高，在70%以上，投保农户只需要承担较低比例的保费；二是农业保险补贴属于财政专项资金，补贴的设立、管理、分配和使用都需要遵守政策法规；三是保费补贴其用途明确，专款专用，不得截留挪用；四是保费补贴直接由县级财政拨至本地区保险机构，作为农业保险政策执行主体，对保费补贴的使用需要单独核算，以备接受绩效考察。

(二)政策性农业保险保费补贴审计现状

政策性农业保险保费补贴作为政府财政支出的一部分，学术界鲜有专门针对该部分资金审计进行研究，而是将其归类为财政专项资金或是作为政府对宽泛意义的企业补贴资金进行相关审计理论研究。当农业保险保费补贴资金作为财政专项资金在各级政府自上而下流动时，由政府审计部门进行审查并出具的《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，内容主要局限于财政收支的合规性审计，而对保险机构针对补贴资金的具体使用，即农业保险保费补贴政策的落实情况与保费补贴资金使用绩效缺乏相应的监督。汤二子认为国家审计可以直接监督企业如何使用财政补贴资金，也可与权力机关共同对企业进行监督，确保企业在实际经营中按照国家顶层设计使用补贴资金。但其研究针对的是一般企业，缺乏针对性。

三、政策性农业保险保费补贴审计存在的问题

(一)农业保险保费补贴管理层级多，涉农险部门繁杂，全覆盖审计难

首先，我国农业保险财政补贴来源于中央和地方各级政府。例如针对稻谷、小麦、玉米三大粮食作物的农业保险保费补贴资金，中央财政根据区域发展情况承担35%～45%，省级财政承担不低于25%的补贴比例，剩余补贴比例由市县级财政根据自身情况承担。各级政府财政都需要承担一部分补贴，且补贴自中央层层拨付到县级财政，并由县级财政转移支付给本地区保险机构，补贴的管理层级较多，对补贴资金进行跟踪审计存在较大困难。其次，涉及农业保险机关部门繁杂，就农业保险保费补贴政策制定部门而言，包括人民银行、银保监会、财政部、农业农村部、税务局及各级政府财政机关等。我国《农业保险条例》规定农业保险经营原则是:“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进。国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作”。由此可见政策性农业保险保费补贴相关的政府部门无论是层级上还是数量上都较为繁杂，且每个部门都会承担相应的职责。从中央到微观经济主体，涉及权力机关层级多、部门繁杂，任何一个环节出现问题，都可能导致保费补贴的使用偏离政策目标，这也导致对农业保险补贴的全覆盖审计难度增大。

(二)农业保险补贴资金绩效审计缺乏标准和评价体系，难以开展有效的绩效审计

首先，农业保险业务广泛分散于全国各地，且各地区政治经济和气候环境不同，其农业发展情况千差万别。即使只有保费补贴这一个项目资金，由于各地区实际情况差异，也需要多种衡量标准。学术界针对农业保险保费补贴的效率评价也大多基于省级层面，但选取的评价指标各有不同。如张祖荣认为保费补贴资金可以通过保险机制转化为保险赔款来增加农户收入，选取保费补贴资金转化为农户收入的金额与保费补贴金额的比值作为评价指标。赵君彦等则利用DEA模型以农业保险保费收入和农业保险保障程度来衡量农业保险保费补贴资金使用效率，以保费收入直接体现农业保险业务开展规模；以农业保险单位面积赔付来衡量农业保险的保障程度。可见针对农业保险保费补贴资金的效率评价指标多样，会直接导致审计组对农业保险补贴资金进行绩效审计时，缺乏标准的评价指标和体系。其次，针对农业保险保费补贴资金绩效审计涉及范围广、具有很强的专业性，一方面，部分地区和部门的绩效管理理念较弱，对本地区农业保险业务开展无法形成有质量的基础数据，无法将农业保险政策落实情况数据化；另一方面，相较于传统审计，绩效审计在审计范围、过程、方法等方面存在很大差异，在具体审计评价时需要多方面专业知识和技能，相关审计人员尚不能满足资金绩效审计工作需要，使得绩效审计效果不显著。

(三)审计方式传统，审计效率低

农业保险保费补贴资金的流转主要分为两个部分，一部分在政府各级权力机关之间流转，即中央和地方政府部门之间保费补贴资金的层层下发，包括县级财政向本地区保险机构的转移支付；另一部分是保险机构通过保险赔款将政府保费补贴资金流转至投保农户。各级政府之间保费补贴资金的审计监督，审计主体为国家审计，主要通过传统的基础的账项审计方式，对各级政府决算报告和财务报告进行审计，审计的重点主要包括保费补贴资金预算编制的准确性和补贴资金管理与使用的合规性，是否按时准确地划转至下一级。但审计针对政府全部各项财政资金收支进行审查，对农业保险保费补贴资金的重视程度不够，且各级审计机关主要针对本级财政资金收支进行审计，各级审计机关之间配合度不高，导致审计效率不高。保险机构不属于政府机关，因此保费补贴资金进入保险机构之后，补贴资金开始跳出国家审计范围，难以对补贴资金实施有效的审计监管。目前主要通过招标形式，委托民间审计机构对本地区保险机构开展的农业保险业务进行审计。如北京市针对政策性农业保险资金管理建立第三方审计制度，通过引入第三方审计机构，审核确认本地区政策性农业保险业务的规模和补贴资金使用情况。但是根据我国审计署公布的针对政策性农业保险的审计案例，对农业保险的审计主要采用实地走访、座谈、问询等审计方法，农业保险标的种类繁多，面积广泛，对审计人员的审定核查都具有一定的难度，只能通过抽样审计方式，无法全面了解保险机构理赔的真实情况，审计效率较低。

(四)政策性农业保险审计成本高且国家审计力量匮乏，审计质量不高

虽然2020年我国各级政策性农业保险保费补贴达600亿以上，但该部分资金下发至我国1300多县级城市，补贴资金规模较低，与高额的审计成本和所需的审计人员相比，审计的必要性略显不足，且我国国家审计力量尚在增长期，审计力量缺乏，无法向政策性农业保险倾斜。农业保险保费补贴资金的审计主要纳入我国财政补贴支出审计的一部分，对其进行专项审计仍无法做到常规化，缺乏针对性。受制于审计力量的匮乏，无法对保险机构对补贴资金的使用进行有效监管，使得地方财政与保险机构存在利益链条，大大降低了农业保险补贴资金的使用效率。同时，有限的审计力量和分散的农业保险业务直接表现为农业保险保费补贴资金的审计质量不高，无法起到国家审计预防、揭示和抵御功能。

四、政策性农业保险保费补贴审计对策研究

(一)统筹审计资源管理，强化上下级联动审计

由于农业保险保费补贴资金管理层级多，涉及政府部门繁杂，进行全覆盖审计存在较大困难，仅由某一级审计机关负责开展相关审计工作很难挖掘出深层问题，因此需要统筹审计资源，强化上下级联动审计，进一步扩大审计覆盖面，加强国家审计的监督作用。在各级审计机关中，上级审计机关相比于基层审计机关更能把握农业保险补贴政策的要求，以及相关文件的重点，可以准确定位农业保险保费补贴资金审计的总体目标、范围和重点方向，具有较强的指导性。下级审计机关则对本级农业保险保费补贴政策落实情况更加了解，对本地区农业保险补贴资金使用情况更为熟悉，有利于开展具体的审计工作，提高审计效率。通过强化上下级联动审计，既能扩大审计范围，进行更全面的审计，又能做到突出重点，保证审计的质量。

需要注意的是，对农业保险保费补贴资金开展上下级联动审计时，要根据农业保险的特点配备审计人员，审计人员需要熟知有关保险定价、理赔，财政拨款等方面的知识，而不是简单地增加审计人员数量。只有充分考虑农业保险的特点和审计人员的综合素质，统筹审计资源和力量，才能充分发挥上下级联动审计的优势，才能扩大审计覆盖面的同时保证审计的质量。

(二)完善农业保险保费补贴绩效的评价体系

评价指标作为识别、评估实现绩效目标程度的重要工具，是发现农业保险保费补贴存在问题的量化手段，在选取指标时可以从以下几个方面着手。

衡量政策性农业保险补贴政策落实情况的评价指标应着眼于各地区农业保险保费收入规模。政府对农业保险进行保费补贴的初衷就是“加热”农业保险市场供需双方，以农业保险风险转移机制降低农业风险，促进农业的健康发展。补贴政策有效执行的结果就体现在农户投保数量的增加以及保险机构保费收入的增加。

衡量保费补贴资金使用绩效的评价指标应着眼于补贴资金的投入与产出指标。补贴资金的使用力求在满足政策要求的情况下，以最少的资金发挥最大效果。投入指标主要包括农业保险保费补贴额以及补贴额占农业支出的比重。产出指标主要体现在农业保险的保障程度。根据《中国农业保险保障水平研究报告》，以农业保险保障水平、农业保险保障广度和农业保险保障深度这三个有机联系的指标来充分计量农业保险保障水平和评价农业保险保障程度和大小。

同时，农业保险保费补贴的绩效审计还离不开补贴资金的合规性审计，资金使用的规范性是补贴资金发挥绩效的前提，因此衡量农业保险补贴资金发挥绩效的评价指标中还应着眼于农业保险补贴政策制定的合理性，补贴政策执行的规范性体现在政府部门对补贴资金的分配、拨付以及保险机构对保费补贴资金的使用等方面。

(三)引入大数据审计，借助计算机技术创新审计方法

当前保险意识不断深入人心，农户对农业保险认知不断深入，农业保险投保面积和保费收入规模快速增加，海量的数据处理需要引入计算机技术。发挥大数据技术在审计中的作用，搭建云审计平台，实现信息共享，整合有关部门的数据信息。将财政部发布的农业保险保费补贴资金数量、本地区种植面积以及从保险机构获取的投保资料进行对比，筛查其中的异常值，发现保险机构虚增投保金额、虚增标的面积、自行垫付资金以及混淆险种套取财政补贴资金等违规行为，同时对农业保险保费补贴资金相关的信息系统进行审计，保证系统运行的合规性和有效性以及补贴资金数据库的完整性。审计机关还应加强对审计软件的研发力度，强化大数据审计技术对审计工作支持程度，协助审计人员快速定位审计疑点。

(四)发挥社会审计力量，整合监管资源开展协同审计

国家审计的审计范围主要包括国家行政机关、国有金融机构和国有企业及国有控股单位，审计的内容也主要为其财政收支。而保险机构因享受国家财政补贴，作为农业保险补贴政策的执行主体，决定了政策目标的实现，需要接受政府的监督。鉴于国家审计力量的不足，开展协同审计，广泛汲取民间审计力量和资源，为协助国家开展审计治理服务，强化审计力量提供了新方法。通过招标的方式，将保险机构的审计外包给社会审计事务所，不仅能够弥补国家审计力量的不足，还能弥补国家审计人员某行业审计经验不足的缺陷，进一步促进审计工作的高效开展。同时寻求建立审计机关与监管部门、司法机关、社会公众以及非政府组织的合作机制，共同参与农业保险保费补贴政策制定、实施和评估过程。

(五)加强审计人员的培训，借助农业专业人才强化审计力量，提高审计质量

农业保险保费补贴资金审计质量的提高离不开高素质的审计人才，农业保险涉及的政府部门较多且其审计工作需要多方面的专业知识，对审计人员提出更高的要求，不仅要掌握国家涉农险相关政策，还需要了解保险相关的专业知识，因此需要加强审计人员的培训以及聘请相关农业专家进行指导，以此来提高审计质量，丰富审计成果。

五、结论

本文在我国健全农村金融服务、发展农业保险以及深化审计管理体制改革的背景下，首先介绍了政策性农业保险保费补贴的概念和特点，进而梳理我国农业保险保费补贴审计的现状以及存在的不足，提出统筹审计资源管理，强化上下级联动审计，扩大审计覆盖面；完善农业保险保费补贴绩效的评价体系；引入大数据审计借助计算机技术来提高审计效率；创新协同机制，借助社会审计和监管机关力量；强化审计人员专业培训联合农业专业人才，强化审计力量，提高审计质量。通过审计规范农业保险保费补贴资金的使用，提高补贴资金的使用效率，更好地实现国家降低农业风险、稳定农业、发展农业的政策目标。