促进辽宁省战略性新兴产业发展的财税政策研究

刘益彤，李 森，王 尧

（沈阳建筑大学 管理学院，沈阳 110168）

0 引言

战略性新兴产业是引导未来经济社会发展、抢占经济科技发展制高点的关键。辽宁省作为转型发展关键期的老工业基地，加快发展战略性新兴产业，以创新为主要推动力，增强自主发展能力，是辽宁省掌握经济发展主动权、打破竞争劣势的迫切需要。

财税政策是政府优化资源配置、实施产业政策、推动经济发展的重要工具，是政府进行宏观调控的重要手段。在党中央、国务院提出的多项发展战略性新兴产业规划和方案中，明确提出完善财税体制，采取有效财税政策措施予以扶持，引导全社会加快培育和支持战略性新兴产业发展。特别是对辽宁省财政收支压力较大的部门，如何将有限的财政资金运用在关键环节，促进战略性新兴产业发展，具有重要研究意义。

1 辽宁省战略性新兴产业总体部署及发展状况

近年来，辽宁省战略性新兴产业总量和规模快速增长，通过不断注重引进上下游项目，拉长产业链条，依托工业园区、特色产业基地等重要载体，实现产业聚集，为新兴产业发展提供广阔空间。

辽宁省高端装备制造业在雄厚的产业基础之上得以实现高速发展，智能化数控机床、智能型工业机器人、重大能源装备、轨道交通装备、海洋工程装备、工程机械、航空装备等先进装备制造业具有较强的制造和研究能力。高端装备制造业主要集中在沈阳、大连地区，两地先进装备制造业主营业务收入占全省七成以上。位于沈阳西部的装备制造业聚集区实现快速发展，产业规模迅速提升，正成长为具有国际竞争力的重要先进装备制造业基地。聚集区内形成了机床产业、电气及新能源产业、汽车及零部件产业、通用及石化装备产业、重矿及煤机装备产业五大产业集群。

辽宁省新材料产业发展优势较为明显，拥有中科院金属研究所、大连化学物理研究所等在材料领域中的知名科研院所，在高性能均质合金、金属腐蚀控制、氮氢膜分离等领域拥有一批国家工程（技术）研究中心和新技术、新产品中试基地。目前辽宁省在精品钢材、纳米材料、新型膜材料、新型建材等若干新材料领域均具有较强发展优势。

另外，本溪生物医药基地已发展成为集研发、生产、物流、大学城、配套服务为一体的全国重要的医药产业聚集区，有力地支持了本溪的经济转型。节能环保产业也得到迅速发展，沈阳、大连、鞍山、铁岭、朝阳等地先后建立节能环保产业基地，大力发展静脉产业、环保成套装备、节能环保节能设备等，发展低碳经济、循环经济，部分高效节能设备和环境污染防治专用设备的研制和生产取得显著成果。沈阳华晨宝马建成全球首个5G 应用汽车生产基地。总体而言，辽宁省战略性新兴产业发展态势良好。

2 辽宁省战略性新兴产业财税政策现状分析

2.1 辽宁省战略性新兴产业财税政策梳理

2.1.1 财政政策

2010 年，国务院下发了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，开始大力发展战略性新兴产业。在国家政策的总体部署下，辽宁省先后出台了《辽宁省软件与信息产品制造业发展专项资金管理办法》《辽宁省科技型中小企业技术创新资金管理暂行办法》《辽宁省企业并购专项资金管理办法》《辽宁省科技创新重大专项资金管理暂行办法》《辽宁省创业（风险）投资专项补助资金管理暂行办法》 等专项资金管理办法，明确提出为集成电路、数字视听、通信、先进装备制造业、新材料、新能源、新医药、电子信息项目等新兴产业提供财政支持资金。

2015 年辽宁省印发《辽宁省壮大战略性新兴产业实施方案》，在该方案配套措施中，提出成立新兴产业创业投资基金并加大财税政策支持，创业投资基金将重点投向具备原始创新、集成创新或消化吸收再创新等属性，且处于初创期、早中期的创新型战略性新兴企业，财政专项资金进一步向战略性新兴产业倾斜。

之后辽宁省又陆续出台了 《辽宁省财政专项资金股权投资管理办法（试行）》《辽宁省企业技术创新专项资金管理办法》《辽宁省中央引导地方科技发展资金管理细则（暂行）》等资金管理办法，重点在支持企业技术创新和技术进步方面支持战略性新兴产业发展。

2.1.2 税收政策

由于省级政府没有税收立法权，辽宁省在税收政策方面，重点在于深入贯彻落实国家出台的各项支持包括战略性新兴产业在内的高新技术企业发展的税收政策，如研发费税前加计扣除、股权激励和技术入股等。特别是2021 年3 月31 日，财政部、税务总局联合发布《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》（公告〔2021〕13 号），规定自2021 年1 月1 日起，将制造业企业的研发费用加计扣除比例由75%提高至100%，进一步加大了鼓励企业投入研发的力度，切实减轻企业负担。

2.2 辽宁省战略性新兴产业财税政策执行现状

从对辽宁省财税政策梳理中可以看到，辽宁省在促进战略性新兴产业发展过程中大多数财税支持政策都是通过促进科技研发和创新惠及战略性新兴产业发展的。根据《辽宁省科技统计年鉴2019》高新技术企业政府补助和税收优惠情况，将战略性新兴产业财税政策执行现状总结如下。

从收到的政府研发补助来看，高端装备制造业、新一代信息技术、新能源和节能环保是主要的投入领域，其中铁路、船舶、航天航空和其他运输设备制造业投入占比最高为56.04%；其次在通用设备和专用设备制造业，占比约8%；计算机、通信和其他电子设备制造业占比约为5%；废弃资源综合利用未直接收到来自政府部门的研发资金。

新材料、生物产业以及新能源汽车产业相比获得政府的研发资金，更多是通过税收政策享受扶持，特别是新材料产业，研发费加计扣除享受的减免税占全部产业享受该项政策获得税收减免的28.78%，生物产业享受高新技术企业所得税减免的优惠也较多，占全部产业享受该项政策获得税收减免的15.16%。

高端装备制造业、新一代信息技术、新能源和节能环保领域中，享受研发费加计扣除减免最多的是通用设备制造业和铁路、船舶、航天航空和其他运输设备制造业；享受高新技术企业减免税优惠最多的是铁路、船舶、航天航空和其他运输设备制造业，且该行业享受的高新技术企业减免税优惠占比为25.37%，远高于归属于行业高端装备制造业、新一代信息技术、新能源和节能环保领域中其他行业；计算机、通信和其他电子设备制造业享受的研发加计扣除减免和高新技术企业减免税占比均约为5%，所占比例较小。

3 辽宁省战略性新兴产业财税政策存在的问题

尽管辽宁省在运用财税政策促进战略性新兴产业发展中取得了良好的成效，但仍然存在需要进一步完善和改进的问题，主要有以下三点。

第一，根据我国中长期科学和技术发展规划纲要要求，到2020 年研发投入强度要达到2.5%，而《2020年全国科技经费投入统计公报》显示，辽宁省当年研发经费投入强度为2.19%，虽然较2019 年的2.04%有长足进步，但研发经费投入既未超过千亿元，也未超过全国平均水平。随着我国财政科技投入体系逐渐向中央和地方共同投入的双主体结构转变，与新兴产业创新发展的资金需求相比，辽宁省对科技创新的财政投入仍显不足。

第二，从资金投入领域来看，铁路、船舶、航天航空和其他运输设备制造业享受到的财政资金和税收优惠力度是最大的，远高于其他归属于行业高端装备制造业、新一代信息技术、新能源和节能环保领域中其他行业，废弃资源综合利用类的高新技术企业未直接收到来自政府部门的资金扶持，过松或过紧、过多或过少的财政补贴和税收优惠政策均不利于促进企业提高资金使用效率、发展新项目，部分企业中仍存在重投入、轻使用等资金使用效率低下的现象。

第三，辽宁省财政资金在促进战略性新兴产业发展中以专项资金为主，补助方式越来越强调后补助激励，即企业现行组织项目研发工作，财政资金面向结果进行补助。这一方式虽然有助于提高资金的绩效水平，但不少战略性新兴企业自身力量较为薄弱，前期资金需求量大、科技含量高的项目开展存在困难，特别是一些新一代信息技术企业，固定资产少，贷款困难，而政府投资基金、担保政策、贴息政策仍有待完善，对企业的帮扶作用较小。另外，促进新产品市场化的财税政策也较少。

4 促进辽宁省战略性新兴产业发展财税政策优化建议

4.1 加强资金支持力度

适当增加对研发的财政投入强度以及促进新产品市场化的财税扶持力度，增强战略性新兴企业自主创新能力，助力企业提高业绩水平。积极采用多种资金支持方式，加强财政资金的引导作用，鼓励各类产业投资基金、风险投资基金，加大其对战略性新兴产业的资金投入。鼓励各类金融机构加大对战略性新兴产业的专项贷款力度，以此进一步加强战略性新兴企业在产品研发和市场经营拓展投入中的地位。

4.2 提高资金使用效率

政府对企业实行过松或过紧的财政政策都不利于企业发展，应制定一个适当的财政政策门槛，完善补贴发放机制，建立有效监管机制，加强政府补贴事前评估、事中监督和事后考核验收，减少信息不对称、规避委托代理问题，实现对资金的最大限度利用。同时，辽宁省应进一步优化补贴结构，适当增加数控等智能制造装备产业、核岛和输变电等重大成套装备、生物医药、新材料以及资源综合利用等补贴资金，重点发展优势产业。

4.3 促进创新技术发展

辽宁省可使用财政补助和税收优惠等政策分担技术创新风险，通过降低创新成本的方式促进创新发展，让创新的高成本由非创新企业分担，例如辽宁省太阳能、风电能等新能源技术创新的高成本，可以通过财政补贴、财政贴息、财政风险基金等形式，由传统石化类能源的使用者来共同承担。其次，促进产学研联合，将高校、科研院所的一批高科技成果，迅速转化为现实生产力，提高规模效率及技术创新效益，提高专业化生产能力。

4.4 完善融资相关机制

辽宁省政府应加大对符合条件的战略性新兴产业融资扶持力度，除为战略性新兴企业拓宽融资渠道外，探索信用融资机制，发展财政担保，在风险可控的前提下推进银行提高对战略性新兴产业企业的授信额度来保障市场主体的资金需求，支持企业上市融资和发行企业债券、短期融资。同时加强融资平台建设，为战略性新兴产业融资提供及时与有效的配套服务。

4.5 进一步落实税收优惠政策

贯彻落实战略性新兴产业各项税收优惠，用足用好研发费用加计扣除、税收减免、即征即退、税收返还等税收优惠政策，确保企业能根据自身情况尽可能多地享受税收优惠，密切追踪税收政策实施效果，结合本省发展情况为以后新政策的制定提供参考建议，争取更多的税收红利。