基于产出导向的高校预算绩效回顾指标体系建构

杨定泉

（郑州航空工业管理学院，郑州 450046）

0 引言

高校应遵循人才培养规律，以新时代教育评价改革总体方案为指导思想，以高等教育的产出导向、学生中心、持续改进为逻辑路径，依据学科评估、审核评估和专业认证的指标内涵，建构符合高等教育改革方向、契合高校特色、融合高校实践的预算绩效回顾指标框架和标准体系，实现高校的预算绩效评价与预算绩效回顾的整合、高校教育评估与预算绩效回顾的糅合、财政绩效指标与高校绩效指标的融合、业务管理细分与绩效评价指标的结合。

1 预算绩效评价与高等教育模式

预算绩效管理作为一种产出导向预算管理模式，其过程由传统的“投入、产出、结果”改变为“结果、产出、投入”，即根据“成果”来确定“投入”。预算绩效评价是根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、产出与效果进行系统和客观的评价，并作为改进预算管理的依据。中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018）提出了加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。《中华人民共和国预算法》（2020）强调了绩效在预算管理中的重要性，并在公共财政预算收支中以法律形式融入了绩效管理。

高校预算属于公共财政预算的重要组成部分，预算绩效评价的关键在于建构一套适合高校行业特征、可操作的绩效评价指标和标准。美国《改进高等教育绩效的策略指标体系》基于“投入－过程－产出”模型，将全部指标分成了财政资本、物资资本、信息资本、人力资本4 个大类，13 个次类，78 个指标。财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》（2013）基于“投入－过程－产出－效益”模型，建立了预算绩效评价的参考性框架，包括预算安排、预算执行、经济效益、社会效益、生态效益、社会公众满意度6 个大类，32 个共性指标。中国教育绩效评价研究中心《高等教育财政支出绩效评价指标体系》（2005）将绩效指标体系分解为教育资源投入、教育产出与效果、高校发展潜力3 个大类，13 个次类，26 个指标。

全国教育大会（2018）提出，教育的根本任务是培养社会主义建设者和接班人。产出导向教育（OBE）模式是以学生的预期学习成果为中心来组织、实施和评估教育的范式，《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》（2018）、《一流本科专业建设 “双万计划”》（2019）、《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》等均充分对接了产出导向的教育理念。《第五轮学科评估工作方案》（2020）（以下简称 《学科评估方案》）构建了以立德树人成效为根本标准，以“质量、成效、特色、贡献”为价值导向的评估要素体系框架。《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025年）》（2021）（以下简称《审核评估方案》）把立德树人成效作为检验学校一切工作的根本标准，突出 “以本为本”“四个回归”，强化产出导向、学生中心、持续改进，注重人才培养目标的达成度、社会需求的适应度、师资和条件的保障度、质量保障运行的有效度、学生和用人单位的满意度。

当前国内高校预算绩效评价指标纷繁复杂、数量众多、操作程序复杂、评价难度较大，其原因在于指标选取缺乏高等教育规律的逻辑支持。因此，高校应以《深化新时代教育评价改革总体方案》（2020）和《学科评估方案》《审核评估方案》 作为预算绩效管理的导向性文件，调整和优化预算绩效评价指标，建构形成符合高等教育改革方向、契合高校特色、融合高校实践的预算绩效回顾指标体系。

2 高校预算绩效回顾指标体系的设计需求

2.1 行业性需求

“绩”是评价项目的立项与执行情况（投入、产出），主要从工作分解、组织分解、资源分解、账户分解、费用分解、风险分解等不同结构进行非确定性预算或非结构性预算的评价。“效”是评价项目实施的效果（效益和满意度）。高校业务活动的本质是“培养人”，“效”的本质是人才培养质量（学生满意度、用人单位满意度和社会满意度），应遵循学生在校期间的成长规律和学生毕业后的成才规律，因此，“效”不是短期的、直观的、可视的，而是长期的、无形的、潜在的。高校预算绩效评价的重点在“绩”；预算绩效回顾的重点在“效”。所以，短期影响长期，预算落实战略，预算绩效回顾指标体系设计应能体现预算绩效评价（短窗口）与预算绩效回顾（长窗口）的整合。

2.2 逻辑性需求

高校预算绩效回顾指标设计的逻辑起点是业务，高校教育教学评价分为 “合格评估”“水平评估”“审核评估”，选择哪一套业务评价指标体系作为起点和依据很重要。目前高校教育改革的目标是国际趋同，如审核评估、专业国标、专业认证等，均遵循了OBE 国际教育理念，依据审核评估指标体系的审核项目（7）、审核要素（27）、审核要点（78）3 个层次，同时，结合学科评估指标体系的审核项目（4）、审核要素（12）、审核要点（17～21）3 个层次，建构高校预算绩效回顾指标体系，应该更具有科学性和公信力。所以，逻辑决定路径，质量呈现绩效，预算绩效回顾指标体系设计应能体现高校教育评估（写实性）与预算绩效回顾（测度性）的糅合。

2.3 关键性需求

发掘真正驱动高校战略目标实现的关键成功因素（Critical Success Factors，CSF），以CSF 引导确定高校预算绩效的主导性关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI），从而通过KPI 进一步分解和细化高校的战略目标，实现高校发展战略的描述、衡量与管理。建构高校预算绩效回顾的高独立性指标体系，使上一层级对下一层级的指标扇出系数为5 个左右，实现横向指标的低耦合度，纵向指标的高内聚性，对接财政绩效指标的高嵌套度。所以，框架控制细节，个性彰显特色，预算绩效回顾指标体系设计应能体现财政绩效指标（同质性）与高校绩效指标（异质性）的融合。

2.4 针对性需求

高校主管部门可以依据高校不同的层次、性质、定位、特色，分类别建构具有关联性的预算绩效评价KPI和标准，突出各自的关键要素。各高校可以依据内部治理结构和组织架构，分层级建构具有一定区分度的预算绩效评价KPI 和标准，提高绩效评价的针对性；同时，可以依据高校的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等职能特征，分项目建构弱相关、可操作的预算绩效评价KPI 和标准，降低绩效评价的模糊性。所以，业务决定绩效，细分激活精准，预算绩效回顾指标体系设计应能体现业务管理细分（针对性）与绩效评价指标（客观性）的结合。

3 高校预算绩效回顾指标体系建构

3.1 高等教育评估要素体系描述

3.1.1 学科评估要素体系

《学科评估方案》的指标设计了审核项目、审核要素、审核要点3 个层次。第一层次为审核项目，细分为人才培养质量、师资队伍与资源、科学研究水平、社会服务与学科声誉等4 个大类。第二层次为审核要素，将审核项目进一步细分为12 个次类，分别为人才培养质量（思政教育、培养过程、在校生、毕业生），师资队伍与资源（师资队伍、平台资源），科学研究水平（科研成果与转化、科研项目与获奖、艺术实践成果、艺术／设计实践项目与获奖），社会服务与学科声誉（社会服务、学科声誉）。第三层次为审核要点，各学科依据学科特色，将审核要素的核心内容分别设置了17～21 个关键审核点。

3.2 审核评估要素体系

《审核评估方案》的两类评估指标体系设计了审核项目、审核要素、审核要点3 个层次。第二类的第一层次为审核项目，细分为办学方向与本科地位、培养过程、教学资源与利用、教师队伍、学生发展、质量保障、教学成效等7 个大类。第二类的第二层次为审核要素，将审核项目进一步细分为27 个次类，分别为办学方向与本科地位（党的领导、思政教育、本科地位），培养过程（培养方案、专业建设、实践教学、课堂教学、卓越培养（K）、创新创业教育），教学资源与利用（设施条件（X）、资源建设），教师队伍（师德师风、教学能力、教学投入、教师发展），学生发展（理想信念、学业成绩及综合素质、国际视野（K）、支持服务），质量保障（质量管理、质量改进、质量文化），教学成效（达成度、适应度、保障度、有效度、满意度）。第二类的第三层次为审核要点，将审核要素的核心内容通过78 个关键审核点揭示。

3.2 高校预算绩效回顾指标体系建构

立德树人是中国特色社会主义高校办学治校的本质要求与价值诉求，是新时代高等教育现代化发展的生命和灵魂。高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等五大职能，应以新时代教育评价改革总体方案为指导思想，以高等教育的产出导向为逻辑路径，依据学科评估和审核评估的要素和标准，遵循行业性、逻辑性、关键性、针对性等需求，参照《中国教育监测与评价统计指标体系》（2020）定量指标计算原则，构建符合人才培养规律的5 年及以上的预算绩效回顾指标体系。

3.2.1 人才培养类指标

高等教育是培养人、造就人的重要供给主体，大学的首要职能和本质职能是人才培养。人才培养类指标应基于政治方向，主要围绕人才培养质量设计KPI。例如：国家／省级一流专业数、认证（评估）的专业占专业总数的比例、国家／省级一流课程数、国家／省级规划教材数、国家／省级教学成果奖数量；当年本科招生专业总数、近三年新增专业数、近三年停招专业数、本科生生均课程门数、选修课程学分比例、实践课程学分比例、通识课程学分比例；高级职称专业教师比例、教授主讲本科课程人均学时数；国家／省级实践教学基地数；实践性工作为基础的毕业论文（设计）比例、本科生公开发表论文数、本科生获批国家发明专利数、体质测试达标率、国家／省级艺术展演参赛获奖学生人次数比例、国家／省级体育竞赛参赛获奖学生人次数比例；应届本科生毕业率、应届本科生学位授予率、应届本科生初次就业率、应届本科生就业率、升学率、学生满意度、教师满意度、行业及用人单位满意度。

3.2.2 科学研究类指标

高校承担着科学研究的重要职能，是国家创新体系的重要组成部分。科学研究类指标应基于学术取向，主要围绕科研育人功能设计KPI。例如：国家／省部级支撑平台数、重大仪器设备数；教师学缘结构、45 岁以下青年教师比例、教授指导研究生比例；国家／省部级重大科研项目数、中央和国家机关委托项目数、行业和重要企业委托项目数；学术论文质量、学术著作质量、国家／省部级科技进步奖数量；新品种研发与转化情况、科研成果实施转化数、科研成果实施转化平均到账金额、科研创新影响力；学位论文抽检专家评议；本科生参加各级各类创新创业实践活动人数及比例、中国国际“互联网＋”大学生创新创业大赛获奖数、“挑战杯”全国大学生课外学术科技作品竞赛获奖数、“挑战杯”中国大学生创业计划大赛获奖数、国家／省级学科竞赛获奖数；教师及学生满意度、行业领域满意度、主管部门满意度。

3.2.3 社会服务类指标

高校作为教学中心和科研中心，可以充分利用优质资源成为社会服务的中心。社会服务类指标应基于价值取向，主要围绕教学、科研、文化、设施等服务设计KPI。例如：社会培训学时数；国家／省部级跨学科研究平台数、工程（技术）研究中心数、大学科技园数，创客空间数，技术转移中心数、横向课题数、横向课题到账经费、科技成果转化数、科技成果转化经费、解决关键核心技术情况、智库作用、采纳决策咨询报告数；参与公益活动人次、“三下乡”活动人次、文化类设施开放人次；重大仪器设备共享小时、图书馆开放人次、实验室开放人次、体育场馆开放人次；学生志愿活动人次、教职工帮扶志愿服务人次。

3.2.4 文化传承创新类指标

高校是传承优秀文化、推动文化繁荣创新、促进文化发展和文明进步的重要阵地。文化传承创新类指标应基于文化自信，主要围绕文化育人功能设计KPI。例如：学生公共艺术课程学分数、劳动教育必修课学时数；省级课程思政示范课程数、使用“马工程”重点教材课程数量与学校应使用“马工程”重点教材课程数量的比例；思政课专任教师总数与在校生人数比例、省级课程思政教学名师数、省级课程思政教学团队数、专职党务／思政工作人员总数与全校师生人数比例、专职辅导员总数与在校生人数比例、专职心理健康教育教师总数与在校生比例、专职就业指导教师和专职就业工作人员总数与应届毕业生比例；课程思政教学研究示范中心；生均党务／思政工作队伍建设专项经费、生均网络思政工作专项经费。

3.2.5 国际交流与合作类指标

高校是科教融合、文化传播、形象建构的实践载体，高校间的国际交流与合作是促进高等教育改革发展的重要途径。国际交流与合作类指标应基于中国立场，主要围绕文化融合、科技协作和知识传播设计KPI。例如：国际合作办学专业数、国际合作联合实验室数、境外联合培养或攻读学位数、留学生来源国家的分布情况；参加重要国际会议人次、国际合作发表论文数、国际合作专利数；海外人才引进教师数、教师在国际重要学术组织任职人次、教师境外留学访问人次、邀请境外专家的学科声誉。

3.2.6 条件保障类指标

教学条件主要指高校的人、财、物基础，是优化育人环境和教育过程，提高教学质量，实现高等教育基本职能和根本任务的保证，也是高校可持续发展的重要前提。师资保障类KPI，例如：专职教师总数与在校生人数比例、具有硕士／博士学位教师占专任教师比例、教授职称教师总数与在校生人数比例、国家／省级代表性教师总数与专职教师人数比例；教授／副教授担任专业负责人的专业占专业总数的比例、设有基层教学组织的专业占专业总数的比例。资金保障类KPI，例如：师均教师发展经费、生均本科教学日常运行支出、教学日常运行支出占经常性预算内教育事业费拨款与学费收入之和的比例、年新增教学科研仪器设备值所占比例、生均本科实验经费、生均本科实习经费。资源保障类KPI，例如：生均图书数、生均电子期刊种数、生均实验室面积、生均教学科研仪器设备值、教学科研实验用房净值率、教学科研仪器设备净值率。

3.3 财政预算绩效评价指标体系映射

依据财政预算绩效评价一、二级指标体系，分别建立高校人才培养类、科学研究类、社会服务类、文化传承创新类、国际交流合作类、条件保障类等项目预算绩效回顾指标的映射关系。例如：高校人才培养类项目（含相关条件保障）。预算绩效回顾指标与财政预算绩效评价一、二级指标体系的映射关系如下。

3.3.1 与财政产出指标的映射

数量指标包括：本科生生均课程门数、选修课程学分比例、实践课程学分比例、通识课程学分比例；具有硕士学位或博士学位教师占专任教师比例、高级职称专业教师比例、教授主讲本科课程人均学时数；生均图书数、生均实验室面积、生均教学科研仪器设备值。

质量指标包括：设有基层教学组织的专业占专业总数的比例、实践性工作为基础的毕业论文（设计）比例、本科生公开发表论文数、本科生获批国家发明专利数、体质测试达标率、国家／省级艺术展演参赛获奖学生人次数比例、国家／省级体育竞赛参赛获奖学生人次数比例。

时效指标包括：当年本科招生专业总数、近三年新增专业数、近三年停招专业数。

成本指标包括：生均本科教学日常运行支出、教学日常运行支出占经常性预算内教育事业费拨款与学费收入之和的比例、年新增教学科研仪器设备值所占比例、生均本科实验经费、生均本科实习经费。

3.3.2 与财政效益指标的映射

社会效益指标包括：应届本科生毕业率、应届本科生学位授予率、应届本科生初次就业率、应届本科生就业率、应届本科生升学率。

可持续影响指标包括：国家／省级实践教学基地数、国家／省级一流专业数、认证（评估）的专业占专业总数的比例、国家／省级一流课程数、国家／省级规划教材数、国家／省级教学成果奖数量。

3.3.3 与财政满意度指标的映射服务对象满意度指标包括：学生满意度、教师满意度、行业及用人单位满意度、社会满意度。

4 结论

高校应遵循高等教育教学规律，以新时代教育评价改革总体方案为指导思想，以高校五大职能为框架，以高等教育的产出导向为逻辑路径，依据学科评估和审核评估的要素和标准，采用KPI 工具建构高校预算绩效回顾的异质指标体系，有效规避采用财政预算绩效同质指标评价高校预算绩效的不足，提升高校预算绩效回顾指标的符合度。本文旨在提出预算绩效回顾指标体系构建的依据和逻辑，并提出了相关关键指标的范例和参照，高校财务主管部门可以依据高校的层次、性质、定位、特色，分类建构具有高符合度的预算绩效回顾指标体系指引。