农村养老保险制度变迁分析

张安安

(河南财经政法大学，河南 郑州 450000)

一、 引言

养老问题是人类在社会发展过程中面临的大问题，配套的制度设计可以更好地解决这一问题，所以合适的养老保障制度对解决养老问题至关重要，这也正是养老保险制度存在的意义。 虽然早在2014年2 月，国家有关部门就已经发布了文件，表明了要建立统一规范、公平合理的城乡居民养老保险制度，但是长期二元模式遗留下来的农村养老问题仍未得到解决。 根据第七次人口普查得到的数据，在全国范围内，65 岁及以上人口比例不断上升，其中农村为17.72%，比城镇高6.61 个百分点。 对比2010 年的第六次全国人口普查结果，65 岁及以上人口比例的城乡差异上升了4.35%。 由此可知，中国近年来的老龄化问题越来越严重，特别是乡村在老龄化方面面临越来越大的挑战。 而且，和城市里退休的老年人不同，农村的老年人在年老后没有退休金可以领，在身体条件下降后的老年时期不能再依靠劳动获得收入，失去了收入来源，这也给中国农业经济社会的发展带来了很大的压力。 所以，为了统筹城乡发展，处理好农村老龄化问题，为新农村的发展打下更加稳固的社会经济基础，进一步推动社会主义新农村的建立，农村的养老保险制度值得重点关注。因此本文先梳理了农村养老保险制度的变迁过程，之后结合制度变迁的机理，探讨了制度变迁的方式、制度供需失衡的原因以及农村养老保险制度的路径依赖。

二、 农村养老保险制度变迁历程

改革开放以来，我国经济发展迅速。 随着农村经济的发展与乡镇企业的崛起，农民收入水平与地方财政收入也都得到提高，因此有了发展农村社会保险的经济基础，农村养老保险制度也开始逐步建立起来。 随着人口老龄化程度的加深以及大量的农村劳动人口进城务工，农村居民对养老保险的需求也在不断变化，与此同时，农村养老保险制度也在不断演变。 具体来说，我国农村养老保险制度变迁大致可划分为三个阶段:1978 至2002 年为老农村养老保险制度阶段，2003 至2013 年为新型农村养老保险制度阶段，2014 年至今为城乡居民基本养老保险制度阶段。

(一)老农村养老保险阶段

改革开放以来，我国农村的生产关系以及生产方式发生了很大的变化，农村家庭联产承包责任制的实施，使农民以更加积极的态度对待生产，生产力不断提高，农村经济得到快速发展，良好的经济状况为探索农村养老保险制度提供了条件。 从1980 年左右开始积极探索，两年之后全国已有11 个省市区实行农村养老保险。 1986 年，民政部及其他有关部门确定了我国应当考虑不同农村地区的不同特点，有针对性地提出方案推进农村社会保障工作。 我国在全国范围内挑选了一些经济水平较高的地区，开始农村养老保险的试点工作，通过在现实中开展不断发现问题、总结经验，选取较为成功的案例再推广。 到了1992 年1 月，在总结试点经验的基础上，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，提出以县为基本单位推进农村养老保险，这一基本方案对农村养老保险制度的建立具有重要推进作用。 之后为了更好地推进农村养老保险工作，国家又逐渐成立了农村社会保险管理机构，并提出专门的规章规范指导管理机构工作。 农村养老保险在1992 年至1998 年间发展迅速，但是同时也暴露了不少问题。 农民个人缴费负担较重、现收现付制造成资金紧张、基金管理过程不规范等，导致参保的人数大幅下降，并且出现了很多参保人要求退保的现象，农村养老保险制度难以正常推行。 1999 年国务院发布通知，要求不能再新接收处理有关农村社会养老保险的业务，对已经办理过的相关业务要进行整改，之后农村养老保险整改工作一直持续到了2002 年。

(二)新型农村养老保险阶段

随着农村老龄化程度不断加深以及经济条件不断得到改善，老农村养老保险的保障力度不够，农村居民对解决养老问题产生新的需要，国家也在关注着应该如何使相关制度更加完善。 2003 年，有关部门发布了文件，提出要在存在严重的养老保障问题、但有实行养老保险制度的现实条件的地方推进该制度的实行，提出要在全国范围内挑选出合适的地区作试点，试着推行农村养老保险。 2004 年《宪法修正案》加入“国家要建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定，养老保障工作获得了宪法的支持。 2006 年对这一规定进行了强调并细化，更加重视农村的养老保险制度。 2009 年国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，并且开始了新农保的试运行工作。这一时期的农村养老保险制度取得了较大进步，到2013 年底时农村的老人基本参保。

新型农村养老保险(简称新农保)制度同老制度相比有所改进，比如覆盖的对象更广泛、个人缴费压力更小、组织管理更加规范、更注重缩小城乡间差异。 在参保对象方面，老农保面向的是“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”，新农保的保障对象更广泛，是除了在校的学生以外，年满16 周岁，但是不参加城镇职工基本养老保险的全部农村人口。 在缴费方式上，新农保为减轻居民负担，加大了政府补贴力度，由政府、集体与个人三方面共同承担费用，把养老金分为两部分，分别是基础养老金与个人账户养老金，其中基础养老金由政府承担，个人账户养老金来源于三方共同承担。 在管理方式上，总结老农保的经验教训后，政府以更加专业和科学的方式管理养老基金，还制定了规章制度和相关政策，加大监督力度，使得管理工作更加规范。 在待遇发放上，以为农村老人提供基本生活保障为原则，不在城镇职工基本养老保险保障的范围内、年满60 岁的农村户籍老人，都是新农保发放养老金的对象，且保障力度大于老农保时期。

(三)城乡居民基本养老保险阶段

经济基础决定上层建筑，我国农村和城市的经济条件长期存在差异，导致农村和城市在养老保障方面也存在差异。 在城镇中，员工在工作时期有工资收入为退休后的生活提供了经济保障，又享有养老保险保障，在退休后可以领取养老金满足生活基本开支。 但是参加农村养老保险与参加城镇养老保险相比，居民领取的养老金相差很大，长期以来不公平的问题引起了更多的关注，农村居民渴望享受更加平等的福利待遇，这为建立统一的城乡居民基本养老保险制度提供了现实条件。

2014 年以来，实行的是统一的城乡居民基本养老保险。 2011 年7 月城市居民养老保险(简称城居保)开始在全国的一些试点实行，城居保在设计时保留了很多新农保的优点，2012 年实现了全覆盖。2014 年出台了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，对将新农保和城居保合并实施具有重要指导意义。 由于城居保和新农保有很多相似的特征，在参保流程方面两者都是在当地的社保中心办理，待遇给付方面二者都是由基础养老金与个人账户养老金共同构成，这给两个保险制度的整合创造了现实条件。 但是在缴费档次、保障水平、领取条件等方面还存在差异，这正是需要在合并过程中解决的问题。

两种制度整合之后，新命名为城乡居民基本养老保险制度，新的制度设置了更宽泛可供选择的缴费基数，农村居民可以结合自己的收入水平与想得到的保障水平自由选择缴费基数。 领取条件更加简洁，取消之前农村老人领取基础养老金必须以子女缴纳保险为前提的条件，全部参保对象在满足年龄条件后都可以领取基础养老金。 两者在合并之前，独立运行管理，有些环节存在重复也会造成资源的浪费，在合并之后，也为国家减少了运行的成本开支。 更重要的是，在保障水平方面，合并后的制度实行为不同缴费基数提供不同程度的政府补贴，提高了农村社会养老保险水平，消除了城乡居民在享受养老金待遇方面的不公平，对城乡居民实行同样的标准，可以领取的养老金金额由参保选择的缴费基数决定，对城乡居民都更加公平，使得城镇与农村的居民可以平等地享受社会保障。

三、 农村养老保险制度变迁机理分析

(一)制度变迁的方式分析

在制度经济学中，根据制度变迁的主体与诱因的差别，可以把制度变迁分为强制性制度变迁与需求诱致性制度变迁。 前者是指由行政命令或法规所引起和实施的制度变化；后者是对现行制度方案的改变和替代，或对新制度方案的创新，是由个人或群体人为了争取利益，自觉提出、组织并实施。 从以上对发展过程的梳理可以发现，无论是以《县级农村社会养老保险基本方案》推动老农保进程，还是以《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指导新农保试点工作，或者颁布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，农村养老保险制度在每个阶段的革新都是由中央人民政府颁布的相关文件或提出的法律要求推动的，依靠国家强制力进行制度变迁，再由地方贯彻落实相关要求，使得农村养老保险得以顺利在全国范围内推广。 因此，农村养老保险制度的变迁属于强制性制度变迁。

强制性制度变迁按照特点不同也分为渐进式与激进式。 其中，前者耗费的时间会久一些，虽然见效慢一些，但是制度变迁过程中的衔接比较好，成功率比较高，不会造成较大的社会波动。 后者是以政府为主体，自上而下开展的，相对而言所经历的时间短、进程快，可以在很短的时期内进行重大的制度改革。 “新农保”在“老农保”的基础上，针对它显露出来的缺陷完善制度，更加契合当时农民的保障需求，发挥了更有效的作用。 城乡居民基本养老保险是在新农保的基础上，整合城居保，解决城乡差异大的问题，才能被广泛接受。 从时间跨度来看，农村养老保险制度变迁经历的时间较长，在推出新变革时，会先选择代表性较强的地方作为试点，在总结试点阶段经验并不断改进的基础上，再在全国范围内推广。整个制度变迁过程相对平稳，变迁前后的制度衔接性好，避免了制度变迁引起的社会震荡。 因此，农村养老保险制度变迁属于渐进式的强制性制度变迁。

(二)制度变迁的供求失衡分析

随着时代的变化，制度也需要紧跟时代的步伐，才能更有效地发挥制度的作用，更好地为公民服务。从新制度经济学的理论角度看，制度结构变迁主要是社会制度供给与需求的不平衡而直接导致的一种制度不平衡状态，而这种状态需要通过制度变迁才能改变，会催生出新制度为社会发展提供更多助力。因此，不同阶段的不同农村养老保险制度，都是基于农村居民在当时的背景条件下对养老保障有这样的需求，才产生了相对应的制度，才打破了当时制度的供给与需求不平衡状态。

1.老农村养老保险制度供求失衡的原因

第一，保障水平较低。 老农村养老保险制度是在改革开放初期逐渐建立起来的，当时农村发展较为落后，农村居民的经济来源单一，主要依靠传统的耕种，收入水平较低。 农村养老保险的缴费主要依靠农民自己负担，所以在当时收入微薄的经济条件下，养老保险在农村居民中并不是很受欢迎。 面对2 元至20 元不同缴费基数，很多农民在经济压力下只能放弃参保，或者是选择交2 元的基数，而低保费对应着低保障，按照最低的缴费基数参保则享受的待遇也最低，若干年后领取的养老金达不到保障养老的要求，享受的养老金待遇低又会降低参保的积极性，加大了制度实行的难度。

第二，农民的短视行为。 在实行老农村养老保险制度的时期，因为当时经济条件较差，养老知识宣传也不到位，所以当时的农村居民不是很了解养老知识。 这种背景下，老农村养老保险制度实施过程中存在信息不对称，农民缺乏对养老保险的了解，更愿意考虑土地养老、家庭养老的传统想法，所以面对可供选择的养老保险时，即使把它看作投资，也只顾眼前，而忽视长远。 每个人都愿意把自身利益最大化作为目标，在看到较低的收益率时，更愿意当时以现金的方式持有，减少以投资的方式获取未来收益。所以这种选择行为会降低农民对老农保制度的满意度和参与率，阻碍了制度的实施。

第三，养老保险法律滞后。 《中华人民共和国社会保险法》是在2011 年7 月开始实施的，而老农村养老保险是自1978 年逐渐形成，所以在“老农保”制度阶段，虽然有政府的规章制度作为指导，但是没有专门的法律对农村养老保险做出规定，没有把它当成一项重要的社会政策。 因为缺乏专门的法律保障，老农村养老保险实行的很多环节没有严格的法律可以遵循，所以在运行过程中存在很多漏洞，比如在资金的筹集与基金管理方面，不能保证专款专用，存在被挪用现象。 这种情况下，造成了很多人力、物力、财力的浪费，也让农村居民对老农村养老保险制度丧失了信心。

2.新型农村养老保险制度供求失衡的原因

第一，城乡保障水平差异大。 在实行老农村养老保险的时期，工业化程度不高，农村居民还没有意识到农村与城市存在发展不平衡问题。 到了新农保阶段，随着工业化进程的不断深化，农村与城市间的差距不断拉大。 虽然农村居民的经济收入落后很多，但是在设计不同的养老保险制度时，并没有充分考虑到这些因素，农村居民参与的新农保与职工、城镇居民享受的养老保险相比，待遇要差很多，甚至不能覆盖日常生活开支，另外农村居民对城乡间养老保障差异存在不满，也对养老保险产生了能提供更公平的保障水平的需要。

第二，农村人口结构产生改变。 一方面，随着城镇化水平的不断提高和工业化进程的不断加快，大量农业用地被征作其他用途，一些农民失去了农地，越来越多的农村人口进城务工，成了灵活就业人员。但是在新农保的政策设计中，并没有周全考虑农民工群体、灵活就业人员和失去农地的农民。 在城务工时面对的是城市的养老保险制度，老年回到农村后农村实行的是农村养老保险制度，两套养老保险制度不能完美衔接，这些人员的很多权益无法得到保障。 另一方面，近年来人口老龄化不断加剧，尤其农村面对的老龄化形势更加严峻，农村的老年人在丧失劳动能力后就失去了收入来源，因此农村养老负担更重，而新型农村养老保险为农村老人提供的养老保障远低于城镇的养老保障，因此需要新的农村养老保险制度解决这个问题。

(三)制度变迁的路径依赖

1.依赖先试点后全国的渐进式强制性变迁

通过本章对制度变迁方式分析得出结论，农村养老保险制度的制度变迁方式，是渐进式的强制性制度变迁，既依靠国家强制力，又可以避免大的社会震荡，因此这种方式的成功率高。 农村养老保险依靠这种制度变迁方式是因为，一方面，在每次推出新型的农村养老保险制度时，都会先选择具有代表性的地区进行试验，在试点期后总结实践经验，结合现实情况不断改进后再在全国范围内实施，因为有试点地区的先例存在，制度在全国范围内推广时面临的阻力也更小。 另一方面，农村养老保险的推行成本高，作为全新的制度在全国范围内试错成本太高，而选用试点先推广，可以降低政府的推行成本和维护成本。

2.依赖土地养老与家庭养老

不同于城镇逐步建立起的养老保障制度，由于农民在每月领取的养老金较低，在没有土地保障的情况下几乎不可能满足老年时的生活需要，因此农民依靠土地带来的保障，形成了适合在农村养老的模式。 在源远流长的传统文化中，儒家的孝悌思想对我国家庭养老产生了一定的影响，农村“养儿防老”的观念也是从这一传统思想中衍生出来的，在农村的传统生产模式下，农民在成年之后以从事生产劳作获得收入满足基本生活需要，以及照顾家人。 近年来，工业化进程不断加快，土地的保障作用随之逐渐减弱，但是土地与家庭养老的传统观念依然为农民提供了经济来源保障和伤病养老保障，在农村养老保险制度的变迁过程中，依然紧密联系土地养老和家庭养老的传统模式，国家有关部门发布的相关文件中，也提到了不能忽略像家庭养老这样的传统养老模式，要发挥它们的积极作用。

四、 总结

本文以制度变迁理论为基础，梳理了农村养老保险制度经历的三个阶段，先是老农保，之后是新农保，目前实行的是城乡居民基本养老保险制度。 制度变迁的方式是渐进式的强制性制度变迁，进而探究前两种制度不再适用的原因，即存在供给与需求不平衡，具体而言老农保供求失衡的原因是保障水平较低、农民的短视行为和养老保险法律滞后，新农保供求失衡的原因是城乡保障水平差异大与农村人口结构发生变化，结合渐进式制度变迁和强制性制度变迁的特点，发现在农村养老保险制度的变迁过程中，路径依赖于先试点后全国的渐进式强制性变迁、土地养老与家庭养老的传统养老。