财政预算管理一体化对政府会计影响分析

邹雯雯 荣成市财政绩效评价中心

引言

现行的《预算法》《会计法》等法规为推进建设符合中国特色社会主义的管理体制和管理能力提供了基础理论支持与技术保障，尤其在财政预算管理工作一体化体系逐步健全的发展环境下，政府会计应正确认识到原有财务管理方法的单一性，主动应对一体化进程带来的工作影响，从支付、预算资金等多角度调整会计工作内容与形式，以此提高政府会计管理水平。

一、财政预算管理一体化相关概述

（一）财政预算管理一体化定义

所谓财政预算管理一体化，主要是指以信息系统为基础，以统一预算管理规则和预算管理一体化系统为核心与主要载体的，能够有效提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作自动化、标准化水平的规范条例，一方面能够动态反映预算管理全流程，另一方面还能够确保各级预算管理工作的规范性和高效性。就目前来看，该一体化规范是全面深化预算制度改革的重要突破口，是改善预算管理薄弱环节的有效措施。

（二）财政预算管理一体化实施意义

随着涵盖财政主要业务信息系统的不断完善，相关基础设施得到强化，满足了当前财政管理与改革需求。但是政府会计管理仍存在一定不足，具体体现在信息技术层面和预算管理层面。对于信息技术方面的不足，主要是地方政府部门的预算管理系统尚未实现纵向全面贯通，仍具有条块化、碎片化特点，技术与核心要素不规范统一；在预算管理方面，其不足之处体现在四方面，分别为：（1）预算管理综合性、统筹性不足，一体化规范下的收支预算管理不够严格，在相关监督指导不到位的情况下，部分财政性资金作用发挥有限。（2）预算管理规范性亟须提升。尤其是上下级预算存在脱节现象，政府、部门、单位预算未实现有效衔接，预算管理规范体系不够健全。（3）预算管理透明度仍需提升。一些预算内容细化的不够具体，针对各级次、领域的预算管理情况了解滞后。（4）有关支出执行的预算约束力不够强，预算调剂程序规范性不够理想，预算结转结余资金也无法实现自动计算、回收，约束机制有待完善。

但是通过落实预算管理一体化，根据其规范内容对会计管理及其相关系统建设任务进行进一步梳理，能够有效改善上述不足，并实现以下目标：

第一，增强业务规范性。财政预算管理一体化由财政部印发，其中涉及相关业务规范与技术标准，所以一体化工作下的会计管理能够在明确的预算管理业务流程、控制规则上展开，这对后续相关基础信息采集、业务流程梳理等工作提供支持；第二，完善系统建设。包括系统环境搭建、搭建方案编制、业务操作培训工作，能够有效推进转型建设的落实；第三，促进制度修订、完善。财政预算管理一体化规范下的管理制度将会进一步得到完善，主要以省财政厅技术标准、业务规范为基础，修订现行支出标准、预算执行等内容；第四，规范预算管理。依托于“制度+技术”的管理机制增强财政管理制度规范性，实现以“以技术控业务”等。通过财政预算管理一体化规范，能够确保统一业务规范与技术标准的全面落实，规范财务管理，实现各项财务工作横向配合、纵向对接，提升政府会计管理现代化水平。

二、基于财政预算管理一体化分析政府会计受到的影响及应对方式

（一）支付方式方面的影响

财政预算管理一体化规范中明确取消了财务部门直接拨付和经财政部门授权拨付的区分，以往传统的支付方式对拨付渠道进行了划分，一方面是直接拨付，另一方面是经财政部门授权拨付，但是在一体化规范落实下，支付方式转变为面向资金支出者统一实行国库资金集中收付的部门的直接付款或仅对部分资金支出进行财务审计。所以，相较于从其概念的付款办法，整合国库集中支付方式统一了资金付款流程，不仅需要运用一体化软件系统，还需要提前向有关部门进行申请。财政预算管理一体化系统充分发挥自动化功能对项目进行校验，校验标准由政府财务部门与主管部门提前制定，只有在校验合格后方可将此文件送到代销商业银行。与此同时，为控制拨款行为，尤其是从零余额账户拨款至实有账户等行为，规范要求系统具备支付预警系统制度，提前根据单位情况与需求设定合适的金额，一旦拨款数目超出设定值，则立即提示预警，并要求单位对款项做出详细说明，通过后方可拨款支付。

整合国库集中支付方式对政府会计最大的影响是，不必在付款时区别财政部门直接付款和经财政部门授权付款，相应的会计明细科目和零余额额度到账服务也可能被撤销，在该情况下，会计核算工作中可在支付时一并计入总账。政府会计实际工作中，财政部门往往无法确定拨款项目支付方式，支付方式的确定离不开支付行为的出现，若仍保持以往的会计核算明细科目，那么核算工作将无法充分发挥作用，不利于政府会计工作的展开和水平的提升。

（二）预算资金项目化管理

财政预算管理一体化规范中明确阐释了国家预算项目根据计划的支出特性和作用，其中，国家预算项目分为三类，具体如下：

由于规范的推进与会计管理革新均需要调整时间，所以财政预算管理一体化中预算资金项目化管理的落实对政府会计最大的影响是，原本的基础费用类别核算会计明细科目被撤销，费用不再有专项和基础类型之分，而是转变为人员类、运转类和特定目标类。人员类和运转类项目中的公共经费项目与对应部门预算的基本开支相对应，约束目标类等其他运行类项目开支则与专项开支相对应。相较于传统费用分类，明确的三类划分能够进一步揭示、发挥预算资金在政府运行过程中发挥的作用，而且规范中对三个类别的界限划分也更为清晰、具体，在某种程度上，有效对各类费用加强了约束，避免政府运行过程中在公用经费中列支人员费用，或是从项目支出中列支运转性支出等问题。

（三）预算结转结余资金收回管理

财政预算管理一体化技术规范针对当前预算管理控制方法等全面提出了全新的工作标准和要求，信息技术与体系标准贯穿管理工作始终，各环节业务的落实遵循系统性思维，其中，有关预算结转结余资金回收管理得到调整与优化。在财政预算管理一体化技术管理规范中明确提出，对于确定处于跨年度性投资归还范围的企业单位，开展预算结转结余资金处理工作时，可以让单位内的财务主管部门，以投资归还告知书和回单开展相对应的财务处理。

在具体工作中，若是政府建设项目中存在尚未完成的跨年度资金投入返回，则规范鼓励此类资金按照原本用途继续推进，但是在此过程中需要追加相应的可执行指标；若是政府建设项目中已有完成，且收到存量投资跨年度资金投入返回，那么此类资金则要被纳入至结余基金管理，办理流程按照现行结余法规开展。该收回管理办法对政府会计带来的主要影响是，政府财政部门在回收跨年度结转结余资助时，无论是冲销零余额账户信用款额度，还是冲销财政拨款结余和结余科目核算，都由归还额度科目核算。

（四）国库集中收付结余权责发生制列支

在财政预算管理一体化的工作环境下，规范预算管理工作信息基础的准确性和全面性，确保政府年终财政预算支出运行、结余情况的真实反映，明确对财政部门进行层次上的细化，并对各层级落实差异化要求。对于县区及以上财政部门而言，相关工作的展开要建立在当地政府责任支付的实现机制核算财政支出事项基础上，结合总预算会计学原则相关规定开展列项支付管理工作，其间不得按照权责产生制度对地方金库集中式支付结余进行处理；针对省级地方财政部门，在落实基于权利产生制列支和金库集中式支付结余时，要严格按照现行规定的控制要求与使用范围开展合理处理工作。具体而言，政府单位国库集中收付结余列支原则发生变化，统一性增强，由财政部门以收付实现制度为基础统一对财政支出事项进行核算，同时财政部门还应全面收回原预算单位国库的集中收付结余，不再按权责发生制进行列支。

这对政府会计造成的影响主要体现在以下工作内容之中：（1）当政府收到来自国家财政的贷款额度时，在开展贷记和借记工作时，前者记为零余额账户用款额度，后者则记为相关财务补偿收入金额等类其他科目核算；（2）若是计划从零余额账户中进行支取并将其应用于贷款额度时，在开展贷记和借记工作时，前者记为有关费用类其他科目核算，后者记为零余额账户用款额度；（3）若是年末政府具有尚未用完的指标，那么政府会计人员应以国家财政规定的扎账日期对总预算进行统一回收，借记财政补助收入，或是结余等其他科目核算，在开展贷记工作时，应记为零余额账户用款额度，或是应返回贷款额度。简单来说，政府会计在开展资金收回等相关工作时，需要由财政部门统一收回然后进行结转结余工作，政府会计不可开展拨付结转结余、应返回贷款额度等业务。若是在政府运行过程中发现下一年仍涉及此项资金，则要将此项资金纳入至下一年的部门预算中，相关指标文件和规定相同。

（五）强化预算单位资产管理

在现代化财务管理下，财政预算管理一体化规范的推进使固定资产类别、代码管理制度愈发完善，尤其是固定资产分类，相较于以往传统的分类方式，一体化规范下的政府固定资产分类十分明晰，且与采购商品项目之间具有紧密联系，所以要做好与财政部门采购商品项目的衔接工作。在该情况下，政府财务管理、政府采购项目管理，依托于体系的共享与共用，能够有效减少单位预算编制工作量和财政预算审查量，保证工作质量的同时提升工作效率。除此之外，规范中还制定了企业考评信息规范管理制度，政府相关信息更为全面且具备动态化特征，比如资产配置信息、价格变动等。

这对政府会计带来的影响是，登记管理工作内容丰富，除固定资产以外，还需要开展长期资产考评登记相关工作。现有的资产系统功能作用较为单一，仅能够对固定资产考评、基础设施等资产进行管理维护，不具备考评管理内容，这导致年终国有资产报告效用较差、资产仅有账面价值、相关信息缺失，比如具体名称、折旧年限等。因此，为提升政府资产透明程度，围绕资产开展全面的考评、折旧管理是必要的。

（六）限制实有资金账户转款

国库单一账户系统、财政收付网络系统、银行间实时清算体系是国库资金集中收付的基础，政府在对相关款项进行支出时，需要由单位提出申请，经有关部门校验、核实后方可进行账款拨付，往往是由国库单一账户系统进行直接拨付。但是在某些情况下，单位不能直接从本单位零余额账户系统向本单位以及本机关其他预算单位的实有资本账户划转资金。具体情况包括：（1）在服务项目购买相关要求下，或是以相关协议规定为基础对服务项目费用进行承担时，在该情况下，单位不能直接进行资金划转；（2）严格控制薪酬代扣事宜，尤其在确定需要划转的职工支出、住房改造费用、税费等方面，需要严格按照相关部门财务制度规范落实薪酬代扣事宜；（3）若是一些政府单位还未使用零余额账户时，不能直接进行资金划转；（4）经过国家财政审批后的归垫资助和其他资助。

这一调整与转变对政府会计造成的影响是，政府不可从零余额账户向实有账户进行拨款，账户的财政资金余额也受到严格限制，多数情况下，除了特殊资金外，结转两年以上的一律收回同级财政。

（七）决算报告自动化生成

自从预算管理一体化建立和推进以来，由于该规范和要求以信息系统为基础，依托于信息资源共享与交互，形成了从项目储备到报告全过程的管理链条和管理闭环，涵盖预算编制、预算执行等诸多内容。该一体化工作的落实，各类财政报告生产方式转变为自动化，进一步提高了预算执行、政府财务状况等信息的透明度，确保会计相关工作更为真实地反映政府内部财务信息。与此同时，通过信息技术与业务环节的融合，财政报告审核管理手段日益丰富，以往较为常见的报告遗漏现象得到有效改善，财政报告编报质量提高。

结语

综上所述，预算管理一体化规范的落实进一步深化政府会计信息化建设，手工录入工作量大幅度减少，且在结转结余、预算项目化管理等方面落实更为现代化的要求与调整，有效优化政府会计管理流程，提高整体工作效率。