新形势下科学事业单位内部控制优化对策研究

刘继承 中国医学科学院放射医学研究所

引言

从国家出台的行政事业单位内部控制的法规和制度不难发现，内部控制受重视程度非同一般。科学事业单位作为我国事业单位的重要构成，已经摆脱单纯照搬企业内部控制的情况，内部控制建设逐步规范化，内部控制体系初步形成。但随着事业单位改革、新《政府会计制度》的实施以及科研管理“放管服”政策的落地，给科学事业单位带来了新的机遇和挑战，也对科学事业单位内部控制建设提出了新的要求。因此，在新形势下创造科学事业单位精细化内部控制管理新模式，让科学事业单位内部控制向纵深延伸，是保障科学事业单位改革发展的重要措施。

一、新形势下深入推进科学事业单位内部控制建设的意义

（一）提升单位内部管理水平

近年来，科研机构和科学研究人员获得的利好政策越来越多，不但在科研经费管理方面的自主权扩大了，在科研助理的配置上也有助于科研人员全身心投入研究，让科研人员不拘泥于日常的繁杂琐事，真正做到“术业有专攻”，从而推动国家科技进步。为严格落实这些科研政策，保证科研项目资金高效使用，深入推进科学事业单位的内部控制建设势在必行。内部控制建设在科学事业单位的“落地生根”，可以在充分释放科研活力的前提下，优化科学事业单位内部管理与服务水平，使政策既能够着实落地，又避免有接不住的情况发生，让科学事业单位的科研活动充满勃勃生机。

（二）确保经济活动合法规范

在科技创新体制改革的背景下，我国对科研创新投入比例持续增长，科学事业单位作为科技力量核心骨干，承担的科研经费项目大幅增加，经费数额庞大，对管理上也提出了更高要求。因此，持续推进科学事业单位内控建设的意义重大。科学事业单位通过系统的开展内部控制建设，可以不断发现问题、完善业务流程、聚焦定位风险，让各项经济活动在政策、法规、制度下合法规范运行，提升科研经费的使用效率。

（三）维护国有资产安全完整

在修缮专项的持续支持下，科学事业单位每年购置大量的仪器设备用于科学研究，科研条件得到了质的提升；同时经费自主权的扩大，在设备费预算调整、预算编制的简化、预算科目合并上体现得淋漓尽致，充分让科研人员感受到了“松绑”带来的获得感，潜心于科学研究，但资产管理方面的问题也不容忽视。因此，加强内部控制建设是管理国有资产安全高效的有力举措，是保证国有资产物尽其用的有效方式，是杜绝固定资产闲置、未及时办理入账、不按政府采购执行、长时间未盘点等问题的有效方法，是推进科学事业单位创新能力建设的服务保障。

（四）保障财务信息真实准确

随着新《政府会计制度》的实施，科学事业单位的内部控制建设工作也面临着新的挑战，尤其是会计核算上，采用收付实现制和权责发生制的双基础模式，对科学事业单位的财务内部控制流程、管理制度、财务人员水平和会计基础工作都有显著影响，凸显了科学事业单位财务基础数据的重要性。因此，深入推进科学事业单位的内部控制建设工作可以结合新《政府会计制度》的特点进行不断优化创新，从而确保财务数据真实准确，提高财务报表的有效性，为领导决策提供数据支持。

二、新形势下科学事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制有意识，不深入

2012年开始，科学事业单位都在紧锣密鼓地开展内控建设工作，内控意识逐渐增强，尤其内部控制建设被视为一把手负责制，让科学事业单位领导从思想层面对内部控制有了明确清晰的认识，让内部控制在科学事业单位有了成长的土壤并生根发芽，内部控制工作逐渐步入轨道。但随着内部控制工作的常态化要求，部分科学事业单位的热情已不比从前，内部控制工作逐渐走入“疲惫期”，从最初的主动建设内部控制体系变成了现在的被动编制合格内部控制报告，内控控制体系尚未形成纵横交错、枝繁叶茂的景象，内部控制的作用发挥如何也没办法考量。

（二）内部控制有制度，不完善

按照内部控制规范的要求，科学事业单位正大刀阔斧的开展内部控制建设，内部控制制度也建立了，内部控制的作用已经初显。但是个别科学事业单位还存在制度建设完成后便束之高阁，没有严格按制度执行的情况，使制度的建设和执行不能有序地衔接，形成了两张皮的现象。另外有些科学事业单位内部控制制度建设墨守成规，不能与时俱进，没有根据政策变化和单位实际及时地更新和调整，制度内容相对粗放、模糊，细化条款缺失，给实际执行带来困难，让内部控制制度不能发挥出特有的控制作用，可能会造成了有章不循的局面。

（三）内部控制有建设，缺特色

从初接触编报内部控制报告的懵懂陌生，到现如今的熟能生巧，科学事业单位的内部控制编报工作已有六载。经过六年的积累经验，内部控制体系初步建成，机械的对标企业内部控制的情况一去不复返。但在某些科学事业单位中，还存在单纯的复制国家政策文件作为单位内控制度的情况，尤其在内控手册的编制上，第三方中介机构大包大揽的情况确有发生。由于中介机构在短时间内不能充分了解单位的业务，导致内部控制手册不符合业务需要，更无从谈起执行效果，建成后便置之不理。另外有些科学事业单位考虑到外聘中介机构存在费用高、效率低问题，干脆借用兄弟单位的手册模板，简单修改了单位、名称等信息，直接作为了自己的内部控制手册使用，完全不考虑是否与单位业务及相关流程一致，致使内部控制建设毫无自身特色，内部控制效果不尽如人意。

（四）内部控制有监督，缺力度

在编报内部控制报告的常态化环境下，科学事业单位必须严格按照内部控制报告的填报要求上传组织实施、运行效果等方面佐证材料。因此，科学事业单位能够按照编报要求对内部控制工作逐项实施、落实，但实施质量往往缺少强有力监督，存在监督不持续、力度不够的问题。科学事业单位的监督分为内部和外部监督。内部审计作为内部监督部门，人员构成大多由财务转岗，缺乏专业能力，甚至有些单位根本未设立审计部门，其独立性可想而知。另外有些单位内部审计即便开展了监督也是找擅长的财务内部控制着手，对发现问题出于家丑不可外扬的顾虑，内部问题内部消化，缺乏有效的内部监督；而外部的监督，更多关注的是政策落实、执行进度、课题经费合法合规等方面，较少开展内部控制专项监督，不利于科学事业单位内部控制体系的建设。

（五）内部控制有评价，不全面

基础性评价先于内部控制建设。因此，科学事业单位为了不打无把握之仗，先从自评入手，目的是让内部控制建设工作精准，达到对症下药的效果，进而通过以评价推建设的模式，促进内部控制建设。所以内部控制评价不能局限在最初的基础性评价上，而是要在内部控制体系建成后，整体、系统、全面、客观地去开展评价。部分科学事业单位虽然初期开展了基础性评价，但后续的自我评价环节没有及时衔接上，甚至未对评价结果出具评价报告；另外评价工作需要评价小组系统性开展，而部分科学事业单位未设置评价小组，即使设置了评价小组，其成员也存在缺乏相关评价经验的情况，因此，对内部控制的评价就缩减成了对财务合理合规性评价。另外有些科学事业单位倾向委托第三方进行评价的方式开展评价工作，但第三方中介机构收费高且对具体工作流程、风险点等关乎内部控制评价效果的地方无从了解，导致评价报告的含金量不高、评价报告发现问题不准确、解决措施难实现，失去了内部控制评价的意义。

三、新形势下深入推进科学事业单位内部控制的优化对策

（一）强化内控理念，构筑全员参与的内控环境

科学事业单位需把内部控制理念植入内心，纠正“只关心科研成果、不在乎内部管理”的错误观念，积极营造全体职工主动参与、人人都是主人翁的内控环境。单位领导主持召开办公会，重点研讨上级主管部门关于内部控制方面的政策文件，并布置各部门开展学习研讨，提高领导干部及普通职工对内部控制建设的重视；同时要把内部控制建设作为单位专项工作，每年年初根据实际工作需要，提前谋划内部控制工作安排，不仅专门制定内部控制工作计划表，还要将内部控制工作嵌入各处室及职能部门年度绩效计划中；上级主管部门可以定期举办单位负责人内部控制培训班，强化其“第一责任人”意识，推动单位内控建设自上而下顺利开展，让内部控制建设工作有条不紊、持续精进。

（二）完善内控制度，加强内部控制与绩效评价的有机结合

在预算执行和财务收支审计中会发现某些科学事业单位存在制度执行不到位的情况，因此，要让内部控制制度实施有效，光有建设、没有执行是不够的。科学事业单位要摆脱制度挂墙问题，避免内控制度形式化。同时，要保证制度的高效执行，离不开内部控制与绩效计划的深度融合。在内部控制与绩效评价各尽其职的前提下，用内部控制的有效实施作为强化绩效评估体系的有力武器，把绩效评估体系的高效落实看成增强内部控制管理成果的有力保障。实施奖惩机制，激励管理人员和科研人员积极完成绩效目标，踊跃参与内部控制建设，从严遵守内部控制制度，高效落实岗位职责；另外，加强信息化建设工作，强化业财融合也是保障内控制度有效执行的重要措施。信息化建设由于存在前期成本投入大、后期升级维护费用高的问题，科学事业单位在充分考虑投入产出比后，从适用性和实用性出发，开展符合单位实际的信息化建设工作，从制度比较清晰明了、操作规程比较规范的方面着手，做好长期规划，逐步打通信息壁垒，预防内部控制风险。

（三）因地制宜、创新符合单位业务特点的内部控制体系

近年来，国家相继出台了预算绩效管理、政府会计制度以及“放管服”“双创”等政策，每一项政策都和科学事业单位内部控制紧密相连。因此，科学事业单位内部控制不能局限在东拼西凑、停留表面的局面，要彻底摆脱安于现状、应付检查的心理，让内部控制建设完全贴近实际，与众不同。第一，要在前期开展内部控制建设的基础上深耕细作，对不同科研项目的管理规定做到了如指掌，严格执行“三重一大”制度，围绕单位及业务层面经济事项实施涵盖决策、执行、监督全流程的内部控制管理，形成“人人有参与、互相有监督”的内部控制格局；第二，单位领导班子要抓大局、把方向，各部门及职工要明确岗位职责、加强部门协作，结合单位科研方向、科室发展及管理需求，编制内控手册、细化控制标准、确立关键风险、明确控制措施、划清职责权限、搭建信息平台、落实监督制度、开展运行评价，充分提升内控报告编报质量，让单位内部控制建设在符合单位实际的轨道上高速运行。

（四）完善内部控制监督机制

监督是内部控制体系的必要环节，也是检验内部控制建设成果的“试金石”，监督体系不完善，内部控制的实施效果就会事倍功半。因此，压实监督的责任，明确监督的主体，进而完善监督机制是提高科研经费使用效率、保护资产完整安全、让科学事业单位内部控制建设敢于直面检查的有力措施。第一，注重内部监督机制的建立。设置内部审计部门并独立开展工作，充分发挥内部监督作用。第二，上级主管单位可以制定内部控制专项审计计划，采取分片区互联互审及跨片区委派的方式，统一协调安排，整合审计资源，抽调各单位素质过硬、能力过强的审计骨干开展各兄弟单位间的内部控制审计工作，取长补短，促进各兄弟单位间的内部控制建设工作；第三，外部监督的精准检查。外部监督可以结合科学事业单位特点，对科学事业单位的内部控制建设和实施情况以及内控编制报告的合理性、真实性进行重点审核，强调内控编制报告的作用，深挖内控编制报告的价值，最终形成内外部相互交叉的监督网。

（五）落实评价流程，系统开展内部控制自我评价

科学事业单位的内部控制自我评价是由单位自行开展，从设计、实施、执行、效果等方面对内部控制建设进行检查，最终达到评价客观公正、报告真实准确的目的。因此科学事业单位要想对单位内部控制建设效果做到如数家珍，势必要踏实、系统地开展内部控制自我评价工作。第一，实施自我评价全流程管理。无论从前期准备、中期实施、结果汇总、后期整改都予以重点关注，规范内部控制自我评价，让每个环节、流程保持独立；第二，从职能部门抽调骨干力量，组成评价小组，交叉评价各部门内部控制建设情况。通过部门自查和小组评价，认定存在的问题，有效降低风险事件发生概率；第三，关注评价反馈及落实整改情况。评价不是目的，整改才有意义。评价小组要与各部门积极沟通，不隐瞒评价中的问题缺陷，督促整改落实，逐条建账销号，同时对评价过程中好的经验和做法要给予肯定，积极宣传推广；第四，强调评价结果的运用和公示。对评价报告中存在的问题，单位负责人要在所长办公会进行宣贯、通报，部门负责人要在部门例会强调、提醒，形成上层重视、中层担当、职工负责的内部控制纪律，确保科学事业单位的内部控制评价与监督体系不见盲区。

结语

总之，科学事业单位想要提升自身竞争力、让管理水平日臻完善、使国有资产高效安全，就需要量身定做单位自己特色的内部控制体系，通过意识方面深入强化、制度方面压实执行、监督方面完善体系、评价方面严控流程等措施保证内部控制建设的有效性，努力创造锐意创新的科研氛围，从而提升科学事业单位的科研实力，助力高水平科技自立自强。