地方城投企业财务总监委派制度创新的探讨

赵卫忠 曹县财政局

引言

现阶段，地方城投类国有企业规模实现了迅速增长，但潜存的债务和资产问题也逐步显现出来，经营财务风险的逐步增大，阻碍了地方城投类企业的可持续发展。为实现国有资产保值增值，提高国有资本经营效益，防控经营风险与债务风险，进一步加强地方城投类企业国有资本与财务管理工作已成为一项迫切需要解决的现实问题，而当前有效建立地方国有企业财务总监委派制度，是创新国有企业资本与财务监管机制与进一步完善国有资产监督管理制度体系的需要。

一、建立财务总监委派制度的必要性、迫切性

（一）引发局部金融债务风险，对地方经济产生不利影响

地方城投企业缺乏预算约束，资金成本较高，整体资金年化利率水平在10%左右，城投企业通过地方政府提供显性或隐性担保等方式获取资金，融资规模急剧膨胀，出现过度融资现象。债务规模已脱离地方财政的实际承受能力，易引发政府流动性危机与支付危机，当前各类投融资机构为赚取高额利差积极开展通道业务，对各级城投类企业融资规模的扩张起到了推波助澜的作用，一旦地方城投企业债务风险集中爆发，会引发局部金融债务风险，危害地方经济稳定与健康发展。

（二）抗风险能力较差，融资渠道单一

地方城投企业运营成本较高，项目收益较低，资产负债率普遍较高，自身偿债能力不足，抗风险能力较差，债权融资是城投企业目前单一的融资渠道。股权融资大多为“明股暗债”，而承接地方政府的大部分项目为城市公共基础设施与公共服务项目，只能通过城投企业债权融资的方式来解决项目建设资金的缺口，收益率低而又承担较大财务费用的同时造成了更大的融资困难，随着金融政策的不断调整，非标融资渠道逐步收窄，部分地方城投企业将出现“融资难”的局面，进一步加大引发重大债务风险的可能性。

（三）经营效率较低、市场竞争力较弱

地方城投企业为扩大融资规模而进行大量的资产注入，资产规模膨胀较快但可用于抵押、担保的有效资产较少，供水、供气、道路、桥梁、土地、公园等公共基础资产城投企业只拥有所有权而并无实际经营管理权，难以形成有效的经营性资产。大部分地方城投企业仅有项目代建收入而并不是项目实施主体，实际经营性业务较少，缺乏核心经营业务，企业可持续发展能力较低，市场经营竞争力较弱。

（四）企业法人治理结构不完善

当前地方城投类企业作为法人经营主体，其经营决策和财务人事政策习惯性延续于地方政府行政管理化模式，企业董事会、监事会等组织机构形式化，与行政事业单位管理化模式趋同，法人治理结构以及投融资决策机制不健全，经营主体定位不明确，市场实践经验与综合管理能力不足。城投企业管理团队成员多数来源于政府各管理部门，缺少国有资本运营与财务管理经验，经营风险意识不强，在经营管理方面对地方政府有强烈的依赖思想，独立开展经营性业务的能力较弱。

二、明确财务总监委派职责与权限划分

财务总监委派职责与权限划分是有效落实国有资本监督管理制度与防范财务风险的基本前提，是财务总监委派职责有效履行的基本条件，需在制度建设、经营管理、国有资产监管等方面予以明确。

（一）制度建设

（1）负责拟定城投企业国有资本与财务管理的各项规章制度，建立健全内部会计管理制度。

（2）负责拟定城投企业财务部门日常管理制度，拟定财务部门岗位设置与财务人员职责分工方案。

（3）负责拟定城投企业资金管理制度，对城投集团企业资金实行统一集中管理，统一调度，制定企业年度、季度、月度资金支出详细计划。

（4）负责拟定城投企业资产管理制度，制定资产处置、资产核销、资产评估、清产核资、资产统计、综合评价等具体管理细则。

（二）经营管理

（1）国有资产监管部门授权财务总监出席城投企业董事会议与经理会议，在授权范围内履行出资人部分职责，对企业经营管理决策事项行使表决权。

（2）依据财经法律、法规、规章对城投企业的经营活动实施会计监督，审核集团内企业成本费用支出、资本支出等支出事项，对集团内企业各期间财务会计报告进行审核。

（3）审核企业绩效评价部门拟定的绩效评价实施方案，指导城投企业实施内部绩效评价工作。

（4）依法管理城投企业建设项目投融资相关财务事项，防范企业财务风险，控制负债规模并拟定改善债务结构方案，降低企业资金运营成本。

（5）对需对外报送披露的财务数据与财务报告进行审核，防控税务风险，对城投企业经营各期间纳税申报数据进行审核。

（6）审核城投集团企业及其下属企业对内对外担保事项，并独立发表审核意见。

（三）国有资本监管

（1）国有资本与财务管理等重大事项，包括合并、分立、收购、重大资产转让、破产、解散、增减资本、发行公司债券与企业债券等事项，按照国有资产监管部门决策部署拟定具体实施方案。

（2）拟定集团企业税后利润分配方案和弥补亏损方案，审核下属企业税后利润分配和弥补亏损方案。

（3）定期向国有资产监管部门报送财务经营状况、国有资产保值增值情况，对城投集团企业的重大投融资规划、发展战略和规划方案独立发表管理意见。

（4）审核集团企业及下属企业财务部门编制的年度财务预算以及预算调整方案。

三、明确财务总监职责管控重点与流程

加强对城投企业日常管控，明确管控重点，是防范城投企业经营风险与财务风险的必要制度措施，在资金管理、财务人员岗位管理、项目工程管理、投融资管理、国有资产管理、绩效管理等方面应予重点规范。

（一）规范资金管理

（1）委派财务总监负责集团企业的资金管理，对集团内各公司资金实行统一集中管理，统一进行资金调度，集团公司财务部门对各公司银行账户实行统一管理，根据经营业务具体情况设置会计出纳岗位。

（2）建设项目工程支出、金融机构本息支出、资本性支出、其他债务性支出由各公司职能部门向财务部门事前报送资金支付需求申请，财务部门汇总后报送财务总监审核，财务总监根据资金使用额度、债务到期日、项目支出进度制定下月份资金支付计划，提交集团企业主要负责人审批后安排财务部门予以执行。

（3）工资性支出、办公支出、差旅费支出、业务费用支出、备用金支出等日常性支出的范围与标准实行动态化管理，由财务总监审核确定，支出范围与标准财务总监审核后由经办部门提交集团各企业主要负责人遵照执行。

（4）集团企业除日常性零星支出外，其他所有支付事项纳入资金支出计划管理，对临时性支出事项一般当期不予支付，对紧急临时性支出事项由企业主要负责人审批并列明支出事由，由财务总监审核后予以支付。

（5）银行账户余额管理实行周报制度，每周周五由集团公司财务部门统计汇总各公司银行账户余额数据报送财务总监，财务总监根据银行账户资金结存情况对资金支付计划做出安排调整。

（6）集团企业母公司与各子公司银行账户的设立、注销必须由财务总监予以批准。

（二）加强企业财务部门人员岗位管理

（1）财务总监负责拟定集团企业财务部门岗位设置与财务人员职责分工方案，拟订方案提交集团公司董事会审议通过，财务总监履行出资人管理职责行使表决权，审议通过后的方案报送国有资产监管部门备案。

（2）财务总监负责集团企业财务部门日常管理工作，认为出现财务部门人员岗位需调整的事宜，可提出财务部门岗位设置与人员职责分工调整方案，调整方案提交集团公司董事会审议通过，财务总监履行出资人管理职责行使表决权，审议通过后的方案报送国有资产监管部门备案。

（3）财务总监根据会计业务工作需要配备集团内各公司财务会计人员，会计工作岗位分为会计机构负责人、出纳，财产物资核算，工资核算，成本费用核算，财务成果核算，资金核算，往来结算，总账报表，稽核，档案管理等，可以一人一岗、一人多岗或者一岗多人，但出纳人员不得兼管稽核、会计档案保管和收入、费用、债权债务账目的登记工作。建立会计岗位工作人员轮岗制度，有计划地进行岗位轮换。

（4）建立财务部门绩效考核评价机制，并将考核结果与财务会计人员的晋升、薪酬、岗位相结合，定期进行绩效考核效果评估，及时分析财务部门工作的优点和不足，对财务管理工作做出阶段性调整。

（三）规范投融资管理

（1）对公司职能部门提交的投资项目初步实施方案进行审核，对项目在技术、工程、经济等方面的合理性和可行性进行全面、详细的分析，通过多个方案的筛选比较，独立发表审核意见，对拟确定的投资实施方案报送集团企业主要负责人审批后提交集团董事会表决通过，财务总监履行出资人管理职责行使表决权。

（2）对已经批准立项的投资项目概算预算进行审核，财务总监根据项目内容与专业化程度可组织人员自行审核或委托第三方专业机构进行审核，委托第三方专业机构审核的服务费用在项目支出中列支。

（3）指导财务部门根据投资项目需求、项目资金来源、企业中期经营计划和中长期发展规划等因素进行综合平衡，编制企业年度投资计划预算，提交集团企业董事会审定。

（4）对投资项目拟签订合同中涉及的财务事项内容进行审核，确保合同中不存在不利于企业的或有事项，重点关注合同中有关计价方式、结算方式与支付方式的条款约定，防范合同财务风险。

（5）对项目投资预算执行情况进行监督管理，对执行中调整变更事项进行审核，在不影响项目的设计纲领、建设目标，不突破总概算的原则下的局部调整，由项目部门提出书面报告报送财务部门，财务总监审核确认后予以调整，重大调整变更事项提交集团企业董事会审议通过，财务总监履行出资人管理职责行使表决权。

（6）城投企业财务部门按照投资项目向财务总监报送项目统计月报，财务总监审核后向集团企业董事会通报投资项目支付进度情况。

（7）财务总监根据项目监管需要，可独立组织第三方专业机构对投资项目竣工结决算进行专业审计，审计结果提交城投企业董事会审定，委托第三方专业机构的审计服务费在项目支出中列支。

（8）对城投企业职能部门提交的项目融资方案进行审核，对项目资金需求量根据具体的经营目标、投资规模，运用科学合理的预测方法测定投资项目的资金需求量。合理确定融资方式与融资渠道，确保资金结构的合理性，有效降低融资成本与财务风险。对拟确定投资项目融资方案独立发表审核意见，企业主要负责人审批后提交集团企业董事会表决通过，财务总监履行出资人管理职责行使表决权。

（9）负责组织实施投资项目的绩效评价工作，重点关注已投入运营项目的现金流获取能力、盈利能力、偿债能力与可持续经营能力，编写投资项目绩效评价报告报送国有资产监管部门作为企业经营绩效考核的评价依据。

（四）规范国有资产管理

（1）组织企业相关职能部门完善资产基础管理制度，防控国有资产流失，依法确认产权归属关系，对企业的资产、负债、所有者权益等产权状况与增减变动情况依法向国有资产监管部门办理产权登记。

（2）明确城投企业资产管理机构及职责，组织制定资产管理细则，包括：资产采购、资产验收、资产登记、资产日常管理、资产保养与维修、资产报废、资产调拨、资产管理的责任与奖惩等。

（3）建立资产管理报告制度，城投企业资产管理部门每季度终了次月10日前向财务总监报送资产管理报告，资产管理报告应包括资产管理报告书、资产统计汇总表、资产分类明细统计表。

（4）建立资产年度盘点制度，组织资产盘点工作，形成盘点报告，内容包括：账面资产、实盘资产、盘盈、盘亏及情况说明，对盘点中发现的盘盈、盘亏资产，由资产管理部门与财务部门出具意见，报送财务总监审核后，按相关程序办理。

（5）对需处置的资产由资产管理部门拟定资产处置方案，报送财务总监审核后，按相关程序办理。重大资产处置方案需提交城投企业董事会审议通过，财务总监履行出资人管理职责行使表决权。

（五）建立绩效评价机制

（1）指导企业绩效评价部门按照国有资产监管部门管理要求制定的绩效评价方法、指标与评价标准，组织自评工作，评价结果作为集团企业内部人力资源管理的一项重要依据。

（2）财务总监对企业绩效评价部门编制的绩效评价实施方案提出合理化建议，方案内容主要包括：经营决策情况、资金管理和使用情况、资产负债管理情况、管理制度健全性及执行情况、经营效益实现情况等方面；评价指标设置主要包括：经营收入、经营成本、经营利润、债务清偿、项目投资、项目融资、风险管理等。评价指标的权重由绩效评价部门结合各公司实际情况按照公平性、客观性的原则予以合理确定。

（3）财务总监对企业绩效评价自评结果运用提出合理化建议，作为企业被考核人员工资薪酬调整、岗位晋升、绩效奖励的判定依据，协助企业逐步建立完善以目标为导向、以成本为衡量、以绩效为核心的绩效管理模式。

结语

面对新形势、新挑战，对地方城投企业的国有资本与财务管理工作还存在不少问题需要解决，国资监管体制还需进一步完善，企业经营管理能力还需进一步增强，建立法治化、常态化的财务总监委派制度是国资监管部门对地方城投企业经营管理运行制约和监督体系的有效补充，是现阶段有效管控地方城投企业重大风险，提高资产运营效率的必要措施。财务总监委派制度的实施有利于增强地方城投企业对资金管理、投融资管理、资产管理，绩效管理等经营管理事项的管控能力，并充分发挥财务总监在地方城投企业运营中的基础管理作用，有利于稳妥化解地方城投企业重大财务风险与经营风险，提升日常管理工作的法治化、规范化、专业化水平，为地方城投企业做大做强做优提供有力的制度保障。