从“新办法”看城镇供水定价思路的转变

李 凡

(苏州水务集团有限公司，江苏 苏州 215000)

一、 引言

城镇供水作为城市重要的基础设施，关乎国计民生，自来水作为生产和生活的必需品，其价格的制定涉及多方利益。 我国城镇供水采用政府定价机制，原价格管理办法于1998 年出台，2004 年修订，对于城镇的发展起到积极作用。 然而随着供水行业的不断发展，从传统以公有制为主到多种所有制共同参与，以及政府对倡导节约用水、优化营商环境的要求愈发提高，原办法已经无法满足各方面的需要。2021 年出台的《城镇供水价格管理办法》定价规则更科学、权责关系更明确、符合行业发展方向和政府生态文明建设需求，体现了城镇供水定价思路的转变。

二、 新办法的定价模式更加科学化和市场化

(一)定价模式由成本加成法向收益法转变

价格管理办法的核心是定价模式，我国供水价格定价模式经历了从福利水价到基本成本加合理利润补偿的转变，原办法供水价格由供水成本、费用、税金及根据核定的净资产利润率计算的利润组成，这种计算方法比较符合会计逻辑，但作为大众消费的公共产品价格制定方式，尚存一定问题。 一是基于完全成本计算得出供水价格对期间费用无法进行有效核定，导致企业在申请定价或调价时，往往把期间费用放大，作为提高价格的理由之一。 二是当前绝大部分售水公司都兼营接水工程、供水服务等与自来水销售并不直接相关的业务，在多种经营时如何有效分配期间费用没有客观标准，按产值(销售收入)分配、按工作量(时)分配、按资金占用额(占用量)分配等不同分配方法都不尽合理，由于信息不对称，定价部门无法掌握真实的完全成本。 刘世庆、许英明认为，水价结构不合理、水价各构成要素间比例不合理、水价无法充分发挥节水激励作用、长期对水价进行暗补，使得水价失去了价格调节功能。

新办法采用准许成本加合理收益法，准许成本为与供水业务直接相关的固定资产、无形资产折旧摊销费用加维持供水正常运行的运行维护费。 由原来的企业供水全成本调整为运行供水资产的直接成本。 合理收益为有效资产乘以准许收益率计算确定，有效资产为与供水业务相关的全部固定资产、无形资产和营运资本。 收益率按权益资本和债务资本的权重进行计算。 新办法强调了供水价格由资产的运行成本加资产的有效收益组成，这种算法避免了通过调整间接费用来放大成本，弱化了原材料短期价格波动对供水价格制定的干扰。

(二)收益率由相对固定转向市场化

原办法通过相对固定的净资产利润率——8%～10%乘以净资产算出合理利润。 然而特定行业的投资收益率与市场无风险收益率及行业风险补偿率相关，它是动态变化的。 明确一个相对固定的收益率往往会与实际水平相偏离。 事实上也鲜有城市制定水价满足办法规定的收益水平。

李云雁和江小平认为，合理收益是吸引社会资本进入、促进供水行业健康持续发展的关键因素，收益率水平既要考虑供水行业的公益性，又要兼顾资本的合理回报。 新办法规定权益资本收益率与十年期国债收益率(可理解为市场无风险收益率)相挂钩，债务资本收益率参考一年期贷款市场报价利率。 一是满足了不同财务杠杆水平的公司计算各自合理收益率，二是体现了收益水平市场化。 且不再以所有制形式区分收益率，不同所有制均一视同仁，有利于调动各式资本的积极性，为其共同角逐供水市场铺平道路。

三、 新办法体现了行业发展的要求

(一)弱化两部制水价，强调阶梯式水价

两部制水价和阶梯式水价是国内外广泛使用的水价计算模式，对两部制水价和阶梯式水价的应用也体现了各国各地区的水价管理理念，日本东京采用非常细分的阶梯式水价，共分9 个阶梯，从1～5m直至1000m以上，水价从1.34 元/m递增至24.56元/m。 英国伦敦采用两部制水价与阶梯式水价相结合的方式，根据接入水管大小收取固定的基础设施连接费。 阶梯水价采用先升后降模式，第一阶梯考虑用水较少的低收入群体福祉，免收自来水费，第二阶梯开始收取费用，对用水量较大的生产用水从第五阶梯逐渐下调，符合供水行业用量越大、成本越小的商业逻辑。 美国佛罗里达州水价体系采用两部制水价，在水量较为充沛的季节一般实行的是固定费率加固定计量费率的价格结构，而在较为干旱的季节则实行的是固定费率加阶梯计量费率的两部制计费模式。

我国原办法强调逐步推行两部制水价或阶梯水价，充分考虑了部分城市抄表到户存在一定难度、漏损率畸高导致售水单价过高，通过计量水价收取水费存在一定难度的客观实际，因此运用较大篇幅介绍两部制水价算法。 两部制水价本质上是固定成本和变动成本分离计算，由低峰供水期补贴高峰供水期、低水量用户补贴高水量用户。 从收费逻辑看存在不公平、不合理性，用水量较少的低收入家庭因此需支付更高的平均单价。 随着行业的发展，我国城镇供水抄表到户已经得到长足进步，供水漏损率也大大降低，具备完全按计量收费的基础条件。 新办法对两部制水价仅一笔带过，不作过多要求，符合当前行业发展的客观实际。

原办法并未强制执行阶梯式水价模式，张璐琴和黄睿认为我国阶梯水价实施仍非常有限，部分城镇居民用水实行三级阶梯水价，但基本水量设定非常宽松，绝大多数用户都没有超过基本水量。 鉴于高收入户对水价具有较强的承受能力，原阶梯水价模式达不到节约用水的目的。

李云雁和江小平认为应全面推行居民生活用水阶梯价格制度。 对于居民用水第一阶梯水价应当按照补偿成本的水平确定，而且第一阶梯水量要满足居民的基本生活用水需求。 对于非居民用水及特种用水，超定额部分的分档水量和分档价格应当充分反映水资源的稀缺程度。 特别是缺水地区，要进一步拉大价差，体现水资源的生态价值。

新办法强调各城镇水价制定必须采用阶梯价格制度，且将1∶1.5∶2 的极差从固定极差调整为最低极差，各地可因地制宜上调阶梯极差，通过价格杠杆优化配置水资源、促进水资源节约。 从严要求阶梯水价实施是落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针的具体举措，体现了新时代生态文明发展的要求。

(二)调整职工人数核定算法，鼓励企业减员增效

除固定资产折旧外，人力资源成本占供水总成本的比重较大，成本监审对企业用工人员数量的核定，是影响最终价格水平的重要因素。 近年来，随着供水企业自动化、智慧化快速发展，企业的人力资源结构和工种产生了巨大变化，先进企业管理类人才、自控信息化人才占比持续增加，生产操作工和水表抄表工等工种占比持续下降。 高学历、高水平职工占比持续增加，低学历、简单劳动职工占比持续下降。

原监审办法将企业人员分为生产人员，管理、工程技术和服务人员，其中生产人员与供水产能挂钩，管理、工程技术和服务人员不超过总人数的20%来核定。 近年来供水企业从自动化向智慧化转变，无人值守水厂已不鲜见，以生产人员为主的人员数量核定方式已不符合行业发展要求。 新办法调整为按产能核定全部人员定员上限标准，不再区分人员身份，并按上限标准和实际在岗人数的平均值核定人数，因此企业实际人数低于核定人数会通过水价获得额外收益。 这种核定方式充分鼓励了供水企业提升信息化水平，争取通过减员增效提高生产效率，对行业发展有着积极的推动作用。

四、 新办法体现了优化营商环境的要求

优化营商环境是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也是党的十九大之后放管服改革工作的新目标。 习近平总书记提出了“最高标准、最高水平，优化政务服务，打造国际一流营商环境”的要求。 2018 年，《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》要求以市场主体期待和需求为导向，围绕破解企业投资生产经营中的“堵点”“痛点”，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，增强企业发展信心和竞争力。 根据世界银行《全球营商环境报告》，我国已成为2005 年以来全球营商环境改善幅度最大的大型经济体。

供水行业具有天然垄断性，长久以来，供水企业利用自身垄断优势在接水、停水复接、增容、管线开梯等经营环节上违规收费屡见不鲜。 一方面是政策制定尚不完备，存在一定的模糊空间，企业滥用垄断地位收费违规成本较低；另一方面，水价调价难、调价不到位也是普遍存在的客观实际。 供水价格长期补偿不到位导致供水企业不得不通过收取额外费用贴补主业亏损。 优化营商环境和完善价格形成机制是相辅相成的。

2020 年12 月，国家发改委等五部委联合出台了《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》对供水行业持续优化营商环境，促进行业高质量发展提出了明确的要求。要求完善水电气暖行业价格形成机制，加快推进行业竞争性环节市场化，强化行业网络型自然垄断环节价格监管。 持续深化行业管理体制改革，建立健全水电气暖行业可持续发展长效机制。

与此相呼应，新办法开设专门章节对供水相关收费业务的权责关系进行了明确，增加了供水企业必须装表到户、推进供水工程安装及相关服务引入市场竞争机制、水表检定“谁委托、谁付费”等内容，有效避免供水企业利用垄断地位收取接入费、增容费等不合理费用。

优化营商环境，同样倒逼供水企业摒弃以不合理收费弥补主业利润的传统思维，推动供水企业重视供水主业的经营成果，自主推动优化供水市场动态调价机制。 同时打破垄断思维，提高工程业务和服务业务质量，有序参与市场竞争。

在成本核定方面，新办法鼓励各地激励供水企业提高供水服务质量，将水质达标、用水故障、投诉处理等情况作为核定供水价格应考量的重要因素，这一变化同样体现了供水行业从原来注重生产和保供向注重提供优质供水服务的转变，有机结合了政府优化营商环境的总体要求。

五、 新办法有利于形成动态水价调整机制

长期以来，供水企业主营业务亏损是行业普遍情况，其原因是多样的，但究其根本，是原供水价格管理办法实操性不足，无法得到有效实施，主要体现在以下方面:

(一)调价申请前提过于严苛

原办法对供水企业提出调价申请规定了三个前提:价格不足补偿再生产、政府贴补后仍有亏损、合理补偿扩大再投资。 即只有因水价过低影响再生产、再投资或持续亏损方可申请调价，这与办法中水价完全成本加合理收益的组成自相矛盾。 待企业再生产、再投资受到影响再行申请调价会导致企业生产经营面临巨大经济压力或错过发展时机，贻误企业发展，这样的前提对供水企业过于严苛。

(二)调价申请主体过于单一

原办法规定仅有供水企业可以提出调价申请，未明确其他市场主体相关权利，一方面，供水成本亦存在持续下行可能，作为一种商品，消费者也应具有申请调价的权利，如供水价格显失公允，可向价格主管部门申请调价。 另一方面，价格主管部门只能被动接收调价申请会导致其懒政怠政，在供水企业达不到规定收益率但不至于入不敷出时，价格主管部门往往出于稳定市场的需要，选择不主动干预供水价格。

(三)调价周期过长，价格跟不上成本变化

办法规定，调整水价需经企业申请、行政主管部门回复意见、价格主管部门审核、召开听证会、报人民政府批准、公告六个步骤。 部分城市谨慎起见，还增加专家论证、民意测验等环节，从申请到新价格落地，往往需要短则一年，长则两到三年的时间。 苏州市2016 年调价历时两年，广州市2012 年调价历时三年。 由于调价周期过长，进入水价调整程序至新价格落地，企业的实际供水成本已发生变化。

(四)监审口径存在多重理解

何元春和刘文斌认为，各地执行标准如果一刀切，不免有失合理，有待于各地结合区域特点进行细化完善。 杨玉佩认为，自来水成本核算办法没有统一标准造成了对定价成本的构成项目和相应的核算方法合理性的质疑。 因监审口径无法完全统一，从消费者角度会存在合理性质疑。 从供水企业角度，往往易造成监审成本不完整。

新办法进行了一定程度的调整，一是取消了申请前提。 二是将申请调价主体扩大至供水市场各利益相关方，消费者、供水企业、行政主管部门及有关方面均可提出调价申请，合理保障了各方权利。 三是要求县级以上价格主管部门建立定期监审制度，使申请者可依照监审结论申请调价。 监审前置可大大缩短调价流程时间。 同时明确政府义务，可避免因地方政府懒政怠政导致供水企业合法权利无法得到主张，贻误发展机遇。

新办法的出台，有利于各方形成合力，合理制定并动态调整供水价格，形成动态水价调整机制。

六、 结束语

新办法的出台，为建立科学、合理的城镇水价动态调整机制打下了坚实的基础，在当前强调优化营商环境、杜绝供水企业不合理收费的大环境下显得尤为及时，为供水企业指明了聚焦主业、科学发展、苦练内功、提升服务的发展道路。 然而，新办法的有效实施，亦需要县级以上价格主管部门的主动作为，财务、法务专业人士的充分参与，供水企业全力配合。 供水市场真正实现机制体制改革，社会资本有序进出，仍需要各方的努力。