浅析部门财政资金绩效自评价体系

徐 洁

(南京财经大学，江苏 南京 210023)

一、引言

随着我国经济社会的高速发展，政府公共支出逐年增加，如何进一步提高财政资金的使用效益，已成为大家关心的问题。为了更好地调节财政资金的分配、优化财政支出结构，部门预算绩效管理被提上议事日程，而绩效评价作为绩效管理的核心部分则被寄予重任。绩效自评作为绩效评价的主要组织形式之一，相较于外部评价更侧重于绩效目标完成情况的自我检验，由于自评价中预算单位是自评主体，因而可以更好地掌握评价对象和组织管理等情况，提高资金使用的效率。

各部门单位通过运用科学的方法、标准和程序对本部门单位的财政资金投入、管理、产出、效果进行自我检验式的绩效评价，来达到提高财政资金未来使用效率的目标。通过对部门财政资金自评价体系等方面的研究，加强绩效评价体系建设、提升绩效管理水平、推动绩效评价结果有效应用，将对完善公共财政体系、合理安排预算、优化资源配置等方面提供重要决策依据，从而进一步促进本地经济社会发展。基于此，对部门财政资金自评价工作经验的总结，并提出政策建议，对推进绩效自评价工作，具有较大的理论与实践意义。

二、国内研究现状

20世纪90年代预算绩效管理理念传入我国后，我国经历了预算绩效评价、全过程预算绩效管理两个阶段，目前已迈入全面实施绩效管理阶段。第一阶段我国开启了预算绩效评价的试点工作，一些省级财政部门设立了绩效管理处，并开展了对一些重点项目支出的事后评价，但还未形成部门预算绩效评价体系。第二阶段构建了涵盖各级政府、所有部门、所有资金的预算绩效管理格局，以绩效目标为主的绩效评价体系和全流程的部门预算管理制度体系也已经建立。在此阶段，中央财政部门已经开启了部门的自评价工作，«关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知»为今后实施部门自评价奠定了基础。第三阶段则全面开启了部门自评价工作，就目前的实施情况而言，部门自评价呈现以下两个特点。第一，部门项目自评价工作趋于成熟。首先是各省市均出台了相应的自评价管理办法，且各部门也加大了对自评价工作的培训力度，评价工作呈现流程化、规范化、制度化。其次，作为绩效评价工作的核心——指标体系得到初步完善，从一些省市所公布的自评价报告来看，指标体系的设计能够围绕项目的特点展开，且涵盖了投入、运作、产出、效果四个阶段，将经济性、效率性、效益性、公平性等原则贯穿其中。第二，部门整体支出自评价工作尚在探索中。由于部门目标比项目目标更加综合，且部门的预期产出也更难以细化衡量，使得部门整体绩效自评价工作难度高于项目自评价工作。

许多省市都在探索部门整体支出的目标设定和与之相匹配的指标体系，在部门内部管理上，设计共性指标相对容易，而在部门履职的个性指标设计上则相对困难，原因在于不同部门的职能、年度任务、产出形式等均不相同，即使是省市之间的类似部门也不完全相同。二十多年的实践探索，我国已取得诸多成就和丰富的实践经验，但仍然存在许多问题待解决，应分析在部门自评价上存在的问题并提出相应建议，助推全面预算绩效管理的发展。

三、部门财政资金自评价体系存在的问题

(一)绩效自评价科学性不足

1.观察视角不全

通过对省级的部门绩效自评报告进行研究，我们可发现目前绩效自评主要还停留在项目的支出上，针对财力性转移支付、税收政策、产业政策、区域性政策的绩效评价指标还不多。随着财政支出规模的不断扩大，应该统筹部门的整体支出，对整个项目进行绩效评价。随着绩效评价在全国如火如荼地展开，各部门绩效自评已经得到了积极探索，但是其目前重点还在自评和重点评价，绩效跟踪和评价结果应用两个环节还比较薄弱，导致不能对预算执行出现的偏差进行及时纠正。

2.绩效自评价结果的质量参差不齐

有关部门在进行各个部门具体评价时，一般会采取一级指标和二级指标保持不动，只对三级指标要结合项目实际进行细化，特别是项目实施效益指标要根据项目情况分别进行设置。但是一级二级指标并不具有普遍适应性，在各个地方各个项目具有差异性的时候，会使评价结果相似且有失规范性。不能有效使用绩效评价指标成为量化工具。在选取评价依据的时候，预算部门也会更倾向于选择对自己有利的评价依据，有可能这些被选取的评价依据并不是表现项目结果的最好的选择，使得评价结果的可靠性有待考量。评价结果不能真实有效反映出问题使绩效自评报告失去参考性，这项工作的展开也没有意义。

(二)财政资金绩效自评价工作定位存在偏差

预算绩效管理与业务管理属于不同性质的管理范畴。业务管理侧重业务活动的产出和效果，追求业务的执行力和公信力；预算绩效管理侧重资金的投入、管理及产出，经济性、效率性和效益性是其主要诉求，两者关注的重点、评价路径及方法存在较大差异，有些部门做财政资金绩效自评价时出现了关注点的偏离。

有些部门对财政资金绩效自评价的性质定位不清，将财政资金绩效自评价等同于部门财务管理合规性的汇报，绩效评价报告变成了对部门财务检查与年度工作总结的汇报材料。组织人事绩效管理重点关注团队和个体在组织中履行法定职责和完成工作任务的行为、能力和结果。而财政资金绩效自评价报告重点关注部门自身建立的财政资金各项绩效目标和指标，并披露财政资金绩效完成情况，两者评价的逻辑起点存在较大差别，有些部门对两项工作边界界定不清晰。

(三)自我评价偏高

通过总结绩效自评价报告可看出，绩效自评报告评分在90分以上的项目数占比达到90%以上，说明预算部门对本部门的工作还是相对满意的。但从另一个方面说明，绩效自评缺少一定的客观性，预算部门为了交出较好的成绩反馈给上级政府，在自我评价会选择对自己有利的评价依据从而使评价结果评分偏高。另外评价过高对于预算部门也有不利的影响，较高的自我评价会使得预算部门陷入自我满足陷阱，不能及时发现在财政资金支出项目上存在的不足，从而不能及时解决问题，提高资金利用效率。

(四)绩效自评问责机制尚未形成

在实际工作中，由于缺乏具体的法规依据和详尽的操作办法，使得中发〔2018〕34号文中提出的要将预算绩效评价结果与问责机制挂钩这一要求还难以落到实处。从调研的情况看，也还未发现因预算资金使用绩效不佳而被问责的案例。绩效自评存在相同问题，因为缺乏问责机制，绩效自评的部门缺乏来自上级部门的问责压力，使得绩效自评不能完全实现设立初衷。同时缺乏明确的权责关系，也让责任限定较为模糊，当失责情况发生时，往往会出现相互推诿的现象，不利于项目管理的改进。

(五)自评价专业人才缺失

财政资金绩效自评工作是融入绩效预算理念的财政实操业务，必须由对财政资金绩效既有一定的认知，又具备财政绩效评价实操能力的部门业务领域的专业技能人才完成，但实践中部门财政资金绩效自评价多由部门单位财务管理人员完成，导致自评价报告的质量不高。

四、提升部门财政资金自评价体系的相关建议

(一)加快构建“全过程、全方位、全覆盖”的预算管理体系

首先，应加强绩效跟踪和评价结果应用两个方面。绩效跟踪有利于及时发现并调整与预期目标之间的偏差，评价结果的有效应用是进行绩效评价的目的，并且有助于修正存在的问题。其次，应贯彻部门整体支出、政策和项目支出的绩效自评价，才能达到“全方位”的要求，部分高绩效的项目评价结果并不能反映政府的真正绩效。最后，应将所有财政资金都纳入评价范围，加快构建财政性转移支付、税收政策等的评价指标体系，以实现“全覆盖”的要求，丰富绩效评价的观察视角。

(二)提高指标体系的设计水平，增强绩效评价的透明度，完善第三方参与的机制，提升评价的质量

1.建立并逐步完善指标体系、标准体系和信息库

指标是对目标的细化和量化，衡量不同的目标，应选用不同的指标，这要求评价人员具备实操理论知识、行业基本认知、财政公共理论等，因而加强专业人才的培育刻不容缓。不同的权重赋值方法，对评价结果有着极大的影响，这要求相关部门出台针对不同性质资金权重赋值的标准体系。建立一个包含不同省市以往年度评价指标、评价数据、评价结果等的信息库，有利于提升本地区的预算绩效评价管理水平，也可以为其他地区提供经验借鉴，促进信息资源的共享。

2.加强部门绩效自评的公开力度

随着预算绩效管理工作的不断推进，绩效自评的公开力度也在不断加大，但绩效自评的公开范围与方式还未明确。首先，要扩大绩效信息的公开范围，不仅要公开涉密项目除外的绩效评价报告，而且要相应地提供报告内相关解释说明内容，以及报告所涉及的明细数据。其次，与民众息息相关的部分项目及其他重大项目绩效报告可以通过新闻媒介的方式公开其支出绩效评价情况，让更多的人参与到对部门的监督工作之中，借助民众的力量提高自评报告的质量，从而加强政府工作的透明度。最后，政府主管部门及立法机关应制定和完善相关的法律法规，用制度规范相关的行为准则，确保自评工作中相关数据的真实性、准确性，增强评价的客观性、有效性。

3.加强对第三方机构的管理，提高评价质量

目前，预算绩效管理中大量引入第三方机构的参与，但第三方参评机构现存在高低不一的质量问题。政府主管部门及立法机关应制定和完善相关的法律法规，加大第三方机构相应的责任，规范其行为，营造公平公正的评价环境，确保评价结果的客观性。另一方面，加强第三方机构的培训，积极开展预算绩效管理的理论学习与实际管理，定时考核，同时要随时关注最新的相关政策和要求，提升其专业素质，从而可以给出专业、科学的绩效评价报告，保障评价结果的质量，从而提高预算绩效管理的整体水平。

(三)建立健全绩效自评问责机制

由于预算支出和绩效评价的复杂性，各方应承担的责任界限较模糊，不利于利用绩效结果进行问责，因此明确绩效自评价中责任主体和客体的权责关系尤为重要。各级政府要重视对绩效自评价的评估反馈，积极组织学习，促进绩效提升。问责不是一种对抗性的机制，而是通过评价、组织学习和反馈等程序，发现问题、解决问题的机制。值得注意的是绩效自评价问责机制的设计需要考虑不同地方政府的特征及其管理动机来制定，因地制宜地进行绩效问责才能更好地推动绩效自评的发展。

(四)构建部门财政资金绩效自评价的协同机制

实现部门业务管理与财政资金绩效自评价的协同，需要把预算财政资金作为“役使变量”，增强财政资金的使用与业务执行效果的黏性；将核心业务完成的考核指标作为自评价的产出和效果指标；在推动机制上，建立部门内的协调机制，实现业务部门和绩效自评价承担部门的信息共享和工作协调。

对部门财务管理合规性的核查是绩效自评价的重要组成部分，财政资金到位率、预算执行率以及财务管理本身的合规性将影响部门绩效水平的高低，自评时重点要关注的是财务管理的不合规导致的部门绩效降低的程度，同时部门要实现绩效、财务、资产信息互联互通，形成一个兼绩效、资源、资产和资金等要素的预算绩效与财务管理相融合的协同体系。

(五)强化绩效自评价的培训指导

由财政部门牵头对部门进行绩效评价培训，培训内容要覆盖到绩效目标的填报、绩效自评价报告的撰写等多个层面，把绩效评价定性和定量工具和方法也纳入培训体系中。同时，鼓励部门与绩效水平较高的第三方评价机构合作，提高自评价报告的质量。

可以按照“部门规划—重点任务目标—工作计划—财政资金运行—绩效评价—组织绩效”的基本思路，将财政资金绩效自评价结果与组织人事绩效相关联，在厘清战略、资金、责任制之间关系的基础上，将组织人事考核指标与自评价绩效体系实现融合。

五、小结

部门财政资金自评价是我国推进绩效管理工作的重要环节，自评价结果的客观真实能够给绩效管理和评价工作提供切实的参考依据，提升绩效工作的效率。目前我国部门财政资金自评工作还有很多亟须完善的地方，加强绩效观念，重视对绩效自评价工作的监督和改善，应该作为政府接下来绩效工作的一个重点方向。